Circulaire du 7 juin 1999 relative aux contrats locaux de sécurité


JORF n°136 du 15 juin 1999 page 8719




Circulaire du 7 juin 1999 relative aux contrats locaux de sécurité

NOR: INTK9900134C
ELI: Non disponible

Paris, le 7 juin 1999.

La ministre de l'emploi et de la solidarité, le garde des sceaux, ministre de la justice, le ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie, le ministre de l'intérieur, le ministre de la défense, la ministre de la jeunesse et des sports, le ministre délégué à la ville, la ministre déléguée chargée de l'enseignement scolaire et le secrétaire d'Etat à la santé et à l'action sociale à Mesdames et Messieurs les préfets, Monsieur le préfet de police, Messieurs les procureurs généraux, Mesdames et Messieurs les procureurs de la République, Mesdames et Messieurs les recteurs

Référence : circulaire du 28 octobre 1997 (Journal officiel du 30 octobre 1997).

Démarche exigeante et méthodique, les contrats locaux de sécurité ne doivent pas rester formels mais permettre d'assurer à tous nos concitoyens un droit égal à la sécurité.

Les contrats locaux de sécurité sont l'expression d'une politique globale qui prend en compte la prévention, la répression et la solidarité. Dans ces trois aspects, ils reposent sur le partenariat et la proximité de l'action par rapport aux citoyens en matière de police, de justice et d'éducation civique.

La circulaire d'octobre 1997 a posé tous les principes de cette démarche. Elle conserve fondamentalement toute sa valeur.

L'objet de la présente circulaire est de tirer les enseignements du premier bilan qui peut être fait, de réaffirmer l'importance de la prévention dans la politique de sécurité, conformément aux conclusions des rencontres nationales des acteurs de la prévention de la délinquance, tenues à Montpellier le 18 mars 1999, et de traiter de la simplification et de la coordination des dispositifs.

1. Le bilan au terme de la première année

Plus de 220 contrats ont maintenant été mis en oeuvre et plus de 470 autres sont en préparation. Ces chiffres soulignent, s'il en était besoin, que les contrats locaux de sécurité sont un instrument privilégié du droit à la sécurité.

Certains contrats ont cependant reposé sur des diagnostics peu satisfaisants car élaborés d'une manière trop hâtive. Le recours aux cabinets privés n'a pas toujours donné satisfaction au point que certains diagnostics ont été récusés.

Le partenariat est encore parfois trop étroit pour prendre en compte tous les aspects de l'action à promouvoir. Les associations n'ont pas été suffisamment associées à la préparation des contrats locaux de sécurité, notamment dans la phase d'analyse du sentiment d'insécurité. L'intercommunalité n'a pas toujours été suffisamment recherchée.

Mais des mises en oeuvre réfléchies débouchant sur des actions pertinentes et complémentaires ont montré les points forts de cette nouvelle démarche. Une recherche constante de mise en commun des savoir-faire, une participation active des forces de sécurité, un soutien méthodologique qu'illustre le guide des contrats locaux de sécurité ont suscité des initiatives variées et souvent très innovantes.

Les exemples abondent maintenant de confrontations enrichissantes de cultures professionnelles et de réels échanges de savoir, de réponses systématiques aux actes de délinquance, d'actions en faveur des victimes, de coordination entre les services de police ou de gendarmerie et les chefs d'établissements d'enseignement, de médiation sociale, d'implication des bailleurs sociaux.

La démarche impulsée par les contrats locaux de sécurité a également conforté la nécessité d'une politique de sécurité globale, incluant la prévention de la délinquance de façon large et diversifiée.

La définition précise et l'observation des indicateurs nécessaires doivent, enfin, faire l'objet de toute votre attention : ils conditionnent le succès de la seconde étape des contrats locaux de sécurité. Vous n'hésiterez pas à remettre en cause les actions dont l'évaluation aura montré une insuffisance de résultats par rapport aux moyens engagés.

2. Les orientations et actions prioritaires

A. - Elargir le partenariat

Il serait vain d'espérer combattre l'insécurité et développer le sens civique sans réaliser, dans un cadre territorial approprié, l'unité d'action de tous ceux qui sont chargés de la prévention, de la répression et de la solidarité.

1. Rechercher un cadre territorial adapté

au partenariat à développer avec les collectivités locales

La lutte contre l'insécurité ne peut atteindre sa pleine efficacité qu'en s'appliquant à l'ensemble urbain connaissant les mêmes difficultés. C'est pourquoi il est nécessaire de privilégier le niveau de l'agglomération urbaine.

C'est pour cette raison que le projet de loi relatif au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a prévu que figure au titre des compétences des communautés urbaines et des communautés d'agglomération la mise en place de dispositifs locaux d'intérêt communautaire de prévention de la délinquance.

2. Diversifier les partenaires pour promouvoir

des actions nouvelles et bien ciblées

2.1. Mobiliser l'ensemble des services de l'Etat.

De façon générale, tous les services et autorités de l'Etat doivent être associés à l'élaboration des contrats locaux de sécurité et à leur mise en oeuvre. Cette participation s'étendra à tous les échelons utiles.

Il conviendra également d'associer à cette démarche les magistrats du siège concernés.

Les services de police et de gendarmerie :

Les chefs de circonscription de sécurité publique, ceux des services des renseignements généraux, ceux de police judiciaire, les commandants de compagnie et de brigade de gendarmerie doivent participer aux différentes phases de la vie des contrats.

La collaboration, au plan local, de l'ensemble des services de police et des unités de gendarmerie, devra être systématisée et organisée sur des objectifs définis dans les contrats locaux de sécurité. De nouvelles initiatives privilégiant proximité et partenariat seront recherchées. La coordination des actions de la police et de la gendarmerie agissant sur des territoires contigus sera assurée.

Le contrat local de sécurité sera aussi l'occasion d'organiser la complémentarité des actions de la police nationale et de la gendarmerie avec celles des polices municipales dans le cadre des contrats de coordination.

Les services déconcentrés du ministère de la justice :

Les services de la protection judiciaire de la jeunesse mettent en oeuvre des mesures éducatives à l'égard des mineurs délinquants. Ils ont ainsi compétence pour proposer dans les quartiers en difficulté des actions de promotion de la citoyenneté.

Les services de l'éducation nationale :

De même, sous l'autorité des recteurs, des inspecteurs d'académie, des inspecteurs de l'éducation nationale responsables de circonscription du premier degré, des chefs d'établissement ou des directeurs d'école, les services déconcentrés de l'éducation nationale, déjà mobilisés en matière de lutte contre la violence en milieu scolaire, s'associeront aux contrats. Les actions qu'ils conduisent, tant à l'intérieur des établissements ou des écoles qu'en direction des quartiers et des familles, se développeront et s'intégreront dans un plan d'ensemble cohérent.

Il en sera de même, en ce qui concerne les personnels des services sociaux et de santé rattachés au ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie en raison de leur connaissance de la population, des élèves et de leurs familles.

Les services déconcentrés du ministère de la jeunesse et des sports :

Leur implication et leur expérience en matière de prévention et d'éducation permanente seront systématiquement mises à contribution.

Les services de l'action sanitaire et sociale (DRASS et DDASS) :

Ils inciteront les organismes oeuvrant au plus près des habitants à s'associer à l'élaboration des diagnostics et à la définition de nouvelles actions, notamment en matière de prévention. Les conventions entre les associations et l'Etat devront avoir des objectifs convergents avec ceux des contrats locaux de sécurité pour prétendre au soutien de l'Etat.

2.2. Le partenariat avec les collectivités locales devra rechercher à associer plus étroitement les conseils généraux, et notamment leurs services chargés de l'aide sociale à l'enfance et de la prévention spécialisée, ainsi que les conseils régionaux pour ce qui concerne la formation.

2.3. Le partenariat avec les organismes à vocation sociale.

Vous veillerez à associer les directeurs des organismes à vocation sociale, notamment les caisses d'allocations familiales et les caisses d'assurance maladie et, si la population concernée le justifie, la mutualité sociale agricole.

Les bailleurs sociaux :

Les bailleurs sociaux, et notamment les offices publics d'HLM, devront être associés systématiquement car l'insécurité et les incivilités pèsent souvent sur les quartiers d'habitat social. Ils doivent contribuer à l'analyse des phénomènes à traiter, dès l'amont, de la préparation des contrats. Ils participeront à la définition et à la mise en oeuvre d'actions dans leur champ de responsabilité, en complémentarité avec les autres partenaires. Ils peuvent apporter leur contribution aux dispositifs d'observation et aux actions de prévention, notamment par des mesures de sécurité passive ou des actions de médiation et d'accompagnement social.

2.4. Les partenaires socio-économiques.

Vous solliciterez les organismes consulaires, notamment les chambres de commerce et d'industrie, les associations de commerçants et d'artisans, les sociétés de transports publics, les associations d'usagers des services publics, les grandes entreprises de distribution, les gestionnaires d'espaces commerciaux, pour qu'ils prennent leur part dans la préparation et l'impulsion des contrats locaux de sécurité. Le partenariat avec les acteurs susceptibles d'être des supports au recrutement d'agents locaux de médiation sociale sera privilégié.

B. - Développer la concertation et l'information

La concertation et l'information au sujet des contrats locaux de sécurité doivent être développées en direction de la population et de tous ceux qui agissent au plus près d'elle. Cela est d'autant plus important que les diagnostics doivent se fonder sur une véritable confrontation des points de vue afin d'élaborer un projet collectif et partagé.

1. Développer la concertation avec la population

L'action des services publics doit viser à faire disparaître le sentiment d'abandon et d'injustice qui peut être ressenti par certains de nos concitoyens et qui alimente pour partie le sentiment d'insécurité. Il faut rechercher une plus grande proximité et un accès facilité à ces institutions.

Vous pourrez recourir à différentes voies et occasions à choisir localement : représentation indirecte par le secteur associatif des copropriétaires, des familles, des jeunes, des usagers, selon les cas, réunions de quartiers, conseils locaux de la jeunesse et structures de concertation liées à la politique de la ville, enquêtes auprès de la population. Cette énumération n'est pas exhaustive.

Vous vous appuierez également sur les mesures mises en place par la politique de la ville relatives au fonds de participation des habitants, au soutien aux initiatives locales, aux actions visant à améliorer les relations entre les habitants et institutions dans les situations de violence, à la mise en place d'adulte-relais, au développement des formations pluridisciplinaires des acteurs locaux.

2. Mieux faire connaître et comprendre la diversité

de l'action judiciaire

Le procureur s'attachera à faire connaître et à expliquer l'activité judiciaire, son contexte, la diversité des réponses possibles et leur délai d'exécution à l'ensemble des partenaires selon les moyens qu'il déterminera.

3. Développer l'information des acteurs à tous les niveaux

Les dispositions des contrats doivent être connues de tous les acteurs, à tous les niveaux de responsabilité, sur lesquels repose leur exécution.

Le procureur de la République aura soin d'informer régulièrement la juridiction de l'état d'avancement des travaux et des résultats obtenus.

Les chefs des services déconcentrés de l'Etat diffuseront le contrat aux agents concernés de leurs services. Ils mèneront, à leur intention, des actions d'information afin de les mobiliser autour des actions prévues par le contrat local.

L'information des partenaires se fera de la même manière.

C. - Promouvoir des actions nouvelles

Les actions nouvelles qu'il convient de promouvoir doivent avoir été conçues avec une vision d'ensemble, au sein des services de l'Etat comme dans le cadre du partenariat, afin d'en faire ressortir la logique interne et d'éviter le travers de dispositions juxtaposées.

1. Développer un partenariat des acteurs de la protection

de la famille et de l'enfance

La coordination des actions des différents organismes s'occupant de prévention sur le territoire couvert par le contrat nécessite un dispositif que le contrat devra préciser.

Les préfets examineront avec les présidents de conseils généraux de quelle manière le développement des actions de terrain de la prévention spécialisée peut contribuer à la réalisation des objectifs figurant dans les contrats locaux de sécurité.

Par ailleurs, il conviendra de favoriser, au niveau local, le travail en réseau de l'ensemble des intervenants professionnels au contact des enfants et des jeunes connaissant des difficultés d'insertion : protection maternelle et infantile, éducateurs spécialisés, travailleurs sociaux, communauté éducative, professionnels de la santé, animateurs sportifs et culturels, etc.

Ce réseau de veille éducative et de prévention devra permettre de développer la réactivité, le plus tôt possible, de ces acteurs face aux difficultés qu'un enfant et sa famille peuvent rencontrer et de leur faciliter l'accès aux réponses existantes, en mobilisant les compétences utiles (aide sociale, associations de soutien scolaire, aide aux familles, secteurs sanitaires, etc.), sans créer de structures supplémentaires.

Le réseau veillera également à assurer un égal accès aux prestations de prévention et d'éducation. A ce titre, vous favoriserez l'action des associations proposant ces services et toutes les initiatives prises conjointement avec les collectivités locales permettant de renforcer ces prestations.

Par ailleurs, le soutien apporté aux parents devra poursuivre deux objectifs : faciliter leur dialogue avec les institutions et les aider dans leurs difficultés éducatives. Un réseau d'écoute, d'accueil et d'accompagnement des parents est mis en place à l'initiative des délégations interministérielles de la ville et de la famille.

2. Faciliter les projets individualisés de réinsertion

Afin de développer les projets d'insertion des personnes placées sous main de justice, il conviendra, sous le contrôle des magistrats concernés, et dans le cadre des missions confiées aux services pénitentiaires d'insertion et de probation, d'inciter à la mobilisation des associations, des collectivités locales et des partenaires institutionnels.

3. Prévenir les conduites à risques et addictives,

mobiliser les compétences spécialisées

Les préfets veilleront à une forte implication des services sanitaires et sociaux et de leurs réseaux dans deux domaines d'action :

- la prévention des conduites addictives. A cet effet, ils mobiliseront notamment le comité restreint de lutte contre la drogue et la toxicomanie ;

- la liaison avec les services de psychiatrie de l'adolescence qui relèvent des intersecteurs hospitaliers et la coordination des dispositifs préventifs pour les mineurs délinquants affectés de troubles de la personnalité susceptibles de déboucher sur des épisodes violents, seront renforcées.

4. Améliorer le recrutement, la formation et l'emploi

des agents de médiation sociale

Le développement des diverses pratiques de médiation et la richesse d'initiatives se rapportant à la médiation sociale traduisent une forte demande de relais et d'aide à la résolution des conflits, par le dialogue.

Par conséquent, le recrutement, la formation et l'emploi d'agents locaux de médiation sociale (ALMS) doivent être voués entièrement à l'amélioration de la prévention et au renforcement des dispositifs qui y contribuent dans le champ de responsabilité de leurs employeurs respectifs. Vous ne devez pas admettre des dérives qui seraient contraires à cette vocation. Dans cet esprit, la création de ces emplois doit être en harmonie étroite avec les conclusions du diagnostic local de sécurité et répondre aux besoins mis en évidence. La définition précise de leurs missions et de l'organisation de leur travail seront négociées avec leur futur employeur en vous appuyant sur les recommandations élaborées par la structure nationale de liaison mise en place à l'initiative de la mission emplois-jeunes du ministère de l'intérieur, notamment en ce qui concerne :

- l'élaboration des projets et la définition des profils de poste ;

- la formation initiale systématique ;

- la coordination entre les autres acteurs de proximité.

En relation avec les chefs des services de l'Etat et les employeurs concernés, les directeurs départementaux du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle coordonneront la formation et la professionnalisation des ALMS dans le souci de pérenniser ces emplois.

5. Développer les actions en direction des établissements scolaires

Les contrats seront mis à profit pour développer des actions visant la sécurité des personnels et des élèves aux abords des établissements.

Dans le cadre des efforts des chefs d'établissements pour lutter contre l'absentéisme scolaire, une collaboration étroite sera mise en place entre les responsables des services du département, des services de sécurité (police et gendarmerie) et de la justice, notamment pour la mise en application de la loi du 18 décembre 1998.

Les comités d'éducation à la santé et à la citoyenneté, dispositifs d'organisation de la prévention en cours de généralisation dans les établissements scolaires, peuvent être le lieu privilégié de ce partenariat.

Les contrats locaux de sécurité offrent en outre la possibilité, dans un cadre partenarial faisant appel notamment aux inspections académiques, aux directions départementales de la protection judiciaire de la jeunesse ainsi qu'aux collectivités territoriales, de développer des dispositifs relais (classes relais et internats relais) pour accueillir selon des formules diverses les jeunes en difficulté, en voie de déscolarisation, voire complètement déscolarisés (circulaire éducation nationale no 98-120 du 18 juin 1998 relative aux classes relais en collège).

Enfin, l'opération « Ecole ouverte », qui concerne aujourd'hui non seulement les enfants des collèges mais également ceux des écoles primaires, est l'occasion pour ces établissements de participer à l'intégration scolaire de leurs élèves en établissant avec eux un lien positif.

3. La simplification et la coordination des dispositifs

Il y a lieu de simplifier les instances de concertation et les modes de contractualisation pour améliorer leur efficacité, d'autant plus dans la perspective de la préparation des prochains contrats de ville de la génération 2000-2006.

Des dispositions interviendront prochainement dans ce sens.

A. - L'animation et la concertation

Dans la préparation de nombreux contrats locaux de sécurité, les conseils communaux de prévention de la délinquance ont joué un rôle important, notamment en raison des habitudes de travail en commun acquises depuis leur création. Cependant, leur composition actuelle ne répond plus aux besoins de concertation, de dialogue et d'animation du large partenariat qu'exige l'ambition des contrats locaux de sécurité. Des adaptations sont donc nécessaires.

1. Au niveau départemental

Le conseil départemental de prévention de la délinquance, instance de dialogue et de concertation, assurera la mise en cohérence des actions menées dans le domaine de la prévention, du développement aux alternatives à la détention, de la réinsertion, de l'aide aux victimes, de l'accès au droit, de l'accès à la citoyenneté et de la lutte contre le racisme.

2. Au niveau local

Lorsqu'il n'en existe pas, il sera proposé la création d'un conseil communal de prévention de la délinquance sur tous les sites où un contrat local de sécurité est en cours de préparation ou déjà conclu. Ce conseil sera intercommunal si tel est le territoire d'application du contrat local de sécurité. Il contribuera à l'élaboration du diagnostic local de sécurité, à la définition des objectifs et des actions partenariaux en matière de sécurité, ainsi qu'à leur suivi et à leur évaluation. Des groupes de travail thématiques pourront être constitués autant que de besoin.

Sa composition sera élargie aux représentants du conseil général et de ses services sociaux, des représentants des sociétés de transports publics, des bailleurs sociaux, des organismes consulaires ainsi que des représentants de la population, selon les modalités déterminées localement (représentants de comités de quartier, de conseils locaux de la jeunesse ou d'associations, par exemple).

Son champ de compétence s'étendra aux politiques locales relatives à la prévention, au développement aux alternatives à la détention, aux nouveaux modes de régulation sociale, à l'aide aux victimes et aux services publics de proximité. Partout où cela est justifié par l'ampleur des problèmes rencontrés, la mise en place d'un coordonnateur sera favorisée pour amplifier le mouvement amorcé dans le cadre de la politique de la ville.

B. - Le suivi et l'évaluation

Suivre l'exécution des contrats, en mesurer et en évaluer régulièrement les effets au regard de la sécurité et du sentiment d'insécurité, ou encore favoriser la conclusion d'avenants aux contrats, est indispensable et exige une organisation appropriée.

Un groupe de suivi technique, composé de représentants des signataires du contrat, suit la mise en oeuvre du contrat par les partenaires et tient un tableau de bord présentant les indicateurs d'exécution et de résultats. Ce document comportera une appréciation de l'évolution du sentiment d'insécurité sur la période considérée. Des structures plus spécialisées telles que des cellules de veille, groupes d'urgence, notamment, destinées à la concertation permanente des partenaires d'une même action peuvent également être constituées pour donner au contrat toute sa dimension.

C. - L'adaptation des outils contractuels

Simplifier et éviter tout double emploi, préserver les capacités d'adaptation aux évolutions des situations et à l'amélioration des actions, renforce l'efficacité des outils contractuels de la politique de sécurité.

1. Simplifier le dispositif existant

Lorsqu'un contrat de ville est conclu, le contrat local de sécurité constitue la convention thématique du contrat consacrée à la sécurité, comprenant l'ensemble des actions entrant dans le champ de compétence du conseil local.

Il en est de même dans les sites ayant conclu un contrat d'action de prévention pour la sécurité dans la ville, qui s'engageront dans un contrat de ville pour la période 2000-2006.

Hors contrat de ville, si un contrat d'action de prévention pour la sécurité dans la ville (CAPS) et un contrat local de sécurité (CLS), ont été conclus parallèlement, ils fusionneront au sein du contrat local de sécurité en intégrant l'ensemble des actions relevant de la compétence du conseil local.

A partir de 2000, les contrats locaux de sécurité constitueront le cadre de contractualisation pour les actions relevant du domaine de compétence du conseil local de prévention de la délinquance.

2. Adapter les contrats pour renforcer leurs effets

ou répondre aux évolutions

Le contexte des actions en faveur de la sécurité est évolutif par nature. Les progrès dans certains domaines peuvent mettre en évidence des difficultés subsistant ailleurs. Dès lors, le contrat signé ne gardera son caractère opérationnel que s'il s'adapte aux évolutions, et intègre de nouveaux éléments. Dans la plupart des cas, la négociation d'avenants est souhaitable, au moins annuellement.

Il appartient, dès lors, aux signataires de présenter périodiquement, et au moins chaque année, aux conseils locaux et départementaux un bilan complet des contrats locaux de sécurité qui les concernent. Un premier bilan sera d'autant plus utile dans la perspective de l'élaboration des futurs contrats de ville.

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Vos implications personnelles respectives ont permis que soit franchie avec succès la première étape de la signature des contrats locaux de sécurité. Leur nombre en témoigne. Elles restent indispensables pour faire vivre cet outil au service d'une meilleure sécurité de nos concitoyens. Une nouvelle étape d'enrichissement des contrats locaux de sécurité doit, à cet égard, être franchie par le renouvellement des politiques de prévention et la rénovation des outils partenariaux.

Afin de vous apporter un appui utile dans votre réflexion sur le développement et sur l'enrichissement des contrats locaux de sécurité, les ministères concernés ont mis en place dans leurs structures centrales des missions d'assistance et de conseil. Il convient que vous vous en rapprochiez en tant que de besoin. Par ailleurs, l'IHESI (Institut des hautes études de la sécurité intérieure) peut répondre à toute demande particulière d'ordre méthodologique.

Enfin, la cellule interministérielle d'animation et de suivi prévue par la circulaire du 28 octobre 1997 vient d'être constituée. Elle a pour mission de veiller au suivi et à la bonne coordination des actions entreprises, de veiller à la cohérence des mesures prises et à l'articulation des moyens déployés sur lesquels l'Etat s'engage, de participer aux réflexions conduites sur l'articulation de la politique de la ville et des contrats locaux de sécurité, de faire toute suggestion pour améliorer, le cas échéant, le dispositif mis en place. Cette cellule travaille en étroite collaboration avec la mission interministérielle d'évaluation et avec la délégation interministérielle à la ville et au développement social urbain, en charge de l'animation des réseaux des conseils communaux et départementaux de prévention de la délinquance, en application du décret du 28 octobre 1988. Son adresse postale est celle du ministère de l'intérieur. Il convient donc de l'informer, ainsi que l'administration centrale concernée, de toute difficulté éventuelle que vous rencontreriez dans l'application de la présente circulaire.

Le ministre de l'intérieur,

Jean-Pierre Chevènement

La ministre de l'emploi et de la solidarité,

Martine Aubry

Le garde des sceaux, ministre de la justice,

Elisabeth Guigou

Le ministre de l'éducation nationale,

de la recherche et de la technologie,

Claude Allègre

Le ministre de la défense,

Alain Richard

La ministre de la jeunesse et des sports,

Marie-George Buffet

Le ministre délégué à la ville,

Claude Bartolone

La ministre déléguée

chargée de l'enseignement scolaire,

Ségolène Royal

Le secrétaire d'Etat à la santé

et à l'action sociale,

Bernard Kouchner