Ordonnance n° 2005-650 du 6 juin 2005 relative à la liberté d'accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques


JORF n°131 du 7 juin 2005 page 10022
texte n° 13




Ordonnance n° 2005-650 du 6 juin 2005 relative à la liberté d'accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques

NOR: JUSX0500084R
ELI: https://www.legifrance.gouv.fr/eli/ordonnance/2005/6/6/JUSX0500084R/jo/texte
Alias: https://www.legifrance.gouv.fr/eli/ordonnance/2005/6/6/2005-650/jo/texte


Le Président de la République,
Sur le rapport du Premier ministre, du garde des sceaux, ministre de la justice, et du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie,
Vu la Constitution, notamment ses articles 38 et 74 ;
Vu la directive 2003/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 novembre 2003 concernant la réutilisation des informations du secteur public ;
Vu le code civil, notamment ses articles 1er et 2196 ;
Vu le code pénal, notamment ses articles 131-13 et 226-22 ;
Vu le code de l'action sociale et des familles, notamment son article L. 421-4 ;
Vu le code civil local d'Alsace-Moselle, notamment son article 79 ;
Vu le code électoral, notamment ses articles L. 28, L. 68 et LO 179 ;
Vu le code de l'environnement, notamment ses articles L. 123-8 et L. 124-1 ;
Vu le code général des collectivités territoriales, notamment ses articles L. 2121-26, L. 3121-17, L. 4132-16, L. 5211-46, L. 5421-5, L. 5621-9 et L. 5721-6 ;
Vu le code du patrimoine, notamment ses articles L. 211-4, L. 213-1 et L. 213-2 ;
Vu le code de la route, notamment son article L. 225-3 ;
Vu le code de la santé publique, notamment son article L. 1111-7 ;
Vu le code de l'urbanisme, notamment ses articles L. 121-5, L. 213-13 et L. 332-29 ;
Vu le livre des procédures fiscales, notamment ses articles L. 104 et L. 111 ;
Vu la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association, notamment son article 5 ;
Vu la loi du 31 décembre 1913 modifiée sur les monuments historiques, notamment son article 17 ;
Vu la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, modifiée en dernier lieu par la loi n° 2004-801 du 6 août 2004 ;
Vu la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 modifiée portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal ;
Vu la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, notamment son article 1er ;
Vu l'avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés en date du 19 mai 2005 ;
Le Conseil d'Etat entendu ;
Le conseil des ministres entendu,
Ordonne :


La loi du 17 juillet 1978 susvisée est modifiée conformément aux articles 2 à 10 de la présente ordonnance.


L'intitulé du titre Ier est complété, après le mot : « administratifs », par les mots : « et de la réutilisation des informations publiques ».


Il est créé, dans le titre Ier, un chapitre Ier intitulé : « De la liberté d'accès aux documents administratifs ».
Ce chapitre Ier comprend les dispositions du titre Ier modifiées conformément aux articles 4 à 9 de la présente ordonnance.


Les deux premiers alinéas de l'article 1er sont remplacés par les dispositions suivantes :
« Le droit de toute personne à l'information est précisé et garanti par les dispositions des chapitres Ier, III et IV du présent titre en ce qui concerne la liberté d'accès aux documents administratifs.
« Sont considérés comme documents administratifs, au sens des chapitres Ier, III et IV du présent titre, quel que soit le support utilisé pour la saisie, le stockage ou la transmission des informations qui en composent le contenu, les documents élaborés ou détenus par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées de la gestion d'un service public, dans le cadre de leur mission de service public. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions et décisions. »


Le troisième alinéa de l'article 2 est remplacé par les dispositions suivantes :
« Le dépôt aux archives publiques des documents administratifs communicables aux termes du présent chapitre ne fait pas obstacle au droit à communication à tout moment desdits documents.
« L'administration n'est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique. »


L'article 4 est remplacé par les dispositions suivantes :
« Art. 4. - L'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration :
« a) Par consultation gratuite sur place, sauf si la préservation du document ne le permet pas ;
« b) Sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d'une copie sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction, dans des conditions prévues par décret ;
« c) Par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique. »


Il est ajouté, après le II de l'article 6, un III ainsi rédigé :
« III. - Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application du présent article mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions.
« Les documents administratifs non communicables au sens du présent chapitre deviennent consultables au terme des délais et dans les conditions fixés par les articles L. 213-1 et L. 213-2 du code du patrimoine. »


L'article 7 est remplacé par les dispositions suivantes :
« Art. 7. - Font l'objet d'une publication les directives, les instructions, les circulaires, ainsi que les notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives.
« Les administrations mentionnées à l'article 1er peuvent en outre rendre publics les autres documents administratifs qu'elles élaborent ou détiennent.
« Toutefois, sauf dispositions législatives contraires, les documents administratifs qui comportent des mentions entrant dans le champ d'application de l'article 6 ne peuvent être rendus publics qu'après avoir fait l'objet d'un traitement afin d'occulter ces mentions ou de rendre impossible l'identification des personnes qui y sont nommées et, d'une manière générale, la consultation de données à caractère personnel.
« Un décret en Conseil d'Etat pris après avis de la commission mentionnée au chapitre III précise les modalités d'application du premier alinéa du présent article. »


I. - L'article 9 est remplacé par les dispositions suivantes :
« Art. 9. - Les documents administratifs sont communiqués sous réserve des droits de propriété littéraire et artistique. »
II. - Les articles 5, 5-1, 10, 12 et 13 sont abrogés.


Sont créés dans le titre Ier, après l'article 9, des chapitres II, III et IV ainsi rédigés :


« Chapitre II



« De la réutilisation des informations publiques


« Art. 10. - Les informations figurant dans des documents élaborés ou détenus par les administrations mentionnées à l'article 1er, quel que soit le support, peuvent être utilisées par toute personne qui le souhaite à d'autres fins que celles de la mission de service public pour les besoins de laquelle les documents ont été élaborés ou sont détenus. Les limites et conditions de cette réutilisation sont régies par le présent chapitre, même si ces informations ont été obtenues dans le cadre de l'exercice du droit d'accès aux documents administratifs régi par le chapitre Ier.
« Ne sont pas considérées comme des informations publiques, pour l'application du présent chapitre, les informations contenues dans des documents :
« a) Dont la communication ne constitue pas un droit en application du chapitre Ier ou d'autres dispositions législatives, sauf si ces informations font l'objet d'une diffusion publique ;
« b) Ou élaborés ou détenus par les administrations mentionnées à l'article 1er dans l'exercice d'une mission de service public à caractère industriel ou commercial ;
« c) Ou sur lesquels des tiers détiennent des droits de propriété intellectuelle.
« L'échange d'informations publiques entre les autorités mentionnées à l'article 1er, aux fins de l'exercice de leur mission de service public, ne constitue pas une réutilisation au sens du présent chapitre.
« Art. 11. - Par dérogation au présent chapitre, les conditions dans lesquelles les informations peuvent être réutilisées sont fixées, le cas échéant, par les administrations mentionnées aux a et b du présent article lorsqu'elles figurent dans des documents élaborés ou détenus par :
« a) Des établissements et institutions d'enseignement et de recherche ;
« b) Des établissements, organismes ou services culturels.
« Art. 12. - Sauf accord de l'administration, la réutilisation des informations publiques est soumise à la condition que ces dernières ne soient pas altérées, que leur sens ne soit pas dénaturé et que leurs sources et la date de leur dernière mise à jour soient mentionnées.
« Art. 13. - La réutilisation d'informations publiques comportant des données à caractère personnel est subordonnée au respect des dispositions de la loi du 6 janvier 1978 susvisée, relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.
« Les informations publiques comportant des données à caractère personnel peuvent faire l'objet d'une réutilisation soit lorsque la personne intéressée y a consenti, soit si l'autorité détentrice est en mesure de les rendre anonymes ou, à défaut d'anonymisation, si une disposition législative ou réglementaire le permet.
« Art. 14. - La réutilisation d'informations publiques ne peut faire l'objet d'un droit d'exclusivité accordé à un tiers, sauf si un tel droit est nécessaire à l'exercice d'une mission de service public.
« Le bien-fondé de l'octroi d'un droit d'exclusivité fait l'objet d'un réexamen périodique au moins tous les trois ans.
« Art. 15. - La réutilisation d'informations publiques peut donner lieu au versement de redevances.
« Pour l'établissement des redevances, l'administration qui a élaboré ou détient les documents contenant des informations publiques susceptibles d'être réutilisées tient compte des coûts de mise à disposition des informations, notamment, le cas échéant, du coût d'un traitement permettant de les rendre anonymes.
« L'administration peut aussi tenir compte des coûts de collecte et de production des informations et inclure dans l'assiette de la redevance une rémunération raisonnable de ses investissements comprenant, le cas échéant, une part au titre des droits de propriété intellectuelle. Dans ce cas, l'administration doit s'assurer que les redevances sont fixées de manière non discriminatoire et que leur produit total, évalué sur une période comptable appropriée en fonction de l'amortissement des investissements, ne dépasse pas le total formé, d'une part, des coûts de collecte, de production et de mise à disposition des informations et, d'autre part, le cas échéant, de la rémunération définie au présent alinéa.
« Lorsque l'administration qui a élaboré ou détient des documents contenant des informations publiques utilise ces informations dans le cadre d'activités commerciales, elle ne peut en facturer la réutilisation aux autres opérateurs à un coût supérieur à celui qu'elle s'impute, ni leur imposer des conditions moins favorables que celles qu'elle s'applique à elle-même.
« Art. 16. - Lorsqu'elle est soumise au paiement d'une redevance, la réutilisation d'informations publiques donne lieu à la délivrance d'une licence.
« Cette licence fixe les conditions de la réutilisation des informations publiques. Ces conditions ne peuvent apporter de restrictions à la réutilisation que pour des motifs d'intérêt général et de façon proportionnée. Elles ne peuvent avoir pour objet ou pour effet de restreindre la concurrence.
« Les administrations qui élaborent ou détiennent des documents contenant des informations publiques pouvant être réutilisées dans les conditions prévues au présent article sont tenues de mettre préalablement des licences types, le cas échéant par voie électronique, à la disposition des personnes intéressées par la réutilisation de ces informations.
« Les conditions dans lesquelles une offre de licence est proposée au demandeur sont fixées par voie réglementaire.
« Art. 17. - Les administrations qui produisent ou détiennent des informations publiques tiennent à la disposition des usagers un répertoire des principaux documents dans lesquels ces informations figurent.
« Les conditions de réutilisation des informations publiques, ainsi que les bases de calcul retenues pour la fixation du montant des redevances, sont communiquées, par les administrations qui ont produit ou détiennent ces informations, à toute personne qui en fait la demande.
« Art. 18. - Toute personne réutilisant des informations publiques en violation des prescriptions mentionnées aux deuxième et troisième alinéas du présent article est passible d'une amende prononcée par la commission mentionnée au chapitre III.
« Le montant maximum de l'amende est égal à celui prévu par l'article 131-13 du code pénal pour les contraventions de 5e classe lorsque des informations publiques ont été réutilisées à des fins non commerciales en méconnaissance des dispositions de l'article 12 ou des conditions de réutilisation prévues par une licence délivrée à cet effet ou en violation de l'obligation d'obtention d'une licence.
« Lorsque des informations publiques ont été réutilisées à des fins commerciales en méconnaissance des dispositions de l'article 12 ou des conditions de réutilisation prévues par une licence délivrée à cet effet ou en violation de l'obligation d'obtention d'une licence, le montant de l'amende est proportionné à la gravité du manquement commis et aux avantages tirés de ce manquement.
« Pour l'application du troisième alinéa, le montant de l'amende prononcée pour sanctionner un premier manquement ne peut excéder 150 000 EUR. En cas de manquement réitéré dans les cinq années à compter de la date à laquelle la sanction précédemment prononcée est devenue définitive, il ne peut excéder 300 000 EUR ou, s'agissant d'une entreprise, 5 % du chiffre d'affaires hors taxes du dernier exercice clos dans la limite de 300 000 EUR.
« La commission mentionnée au chapitre III peut, à la place ou en sus de l'amende, interdire à l'auteur d'une infraction la réutilisation d'informations publiques pendant une durée maximale de deux ans. Cette durée peut être portée à cinq ans en cas de récidive dans les cinq ans suivant le premier manquement.
« La commission peut également ordonner la publication de la sanction aux frais de celui qui en est l'objet selon des modalités fixées par décret en Conseil d'Etat.
« Les amendes sont recouvrées comme les créances de l'Etat étrangères à l'impôt et au domaine.
« Art. 19. - Les modalités d'application du présent chapitre sont fixées par décret en Conseil d'Etat.


« Chapitre III



« La commission d'accès aux documents administratifs


« Art. 20. - La commission d'accès aux documents administratifs est une autorité administrative indépendante.
« Elle est chargée de veiller au respect de la liberté d'accès aux documents administratifs et aux archives publiques ainsi qu'à l'application du chapitre II relatif à la réutilisation des informations publiques dans les conditions prévues par le présent titre et par le titre Ier du livre II du code du patrimoine.
« Elle émet des avis lorsqu'elle est saisie par une personne à qui est opposé un refus de communication d'un document administratif en application du chapitre Ier, un refus de consultation des documents d'archives publiques, à l'exception des documents mentionnés au c de l'article L. 211-4 du code du patrimoine, ou une décision défavorable en matière de réutilisation d'informations publiques.
« La saisine pour avis de la commission est un préalable obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux.
« Art. 21. - La commission est également compétente pour connaître des questions relatives à l'accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques relevant des dispositions suivantes :
« 1° Les articles L. 2121-26, L. 3121-17, L. 4132-16, L. 5211-46, L. 5421-5, L. 5621-9 et L. 5721-6 du code général des collectivités territoriales ;
« 2° Les articles L. 28, L. 68 et LO 179 du code électoral ;
« 3° Le b de l'article L. 104 du livre des procédures fiscales ;
« 4° L'article L. 111 du livre des procédures fiscales ;
« 5° L'article 5 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association et l'article 2 du décret du 16 août 1901 ;
« 6° L'article 79 du code civil local d'Alsace-Moselle ;
« 7° Les articles L. 121-5, L. 213-13 et L. 332-29 du code de l'urbanisme ;
« 8° L'article L. 1111-7 du code de la santé publique ;
« 9° L'article L. 421-4 du code de l'action sociale et des familles ;
« 10° L'article L. 225-3 du code de la route ;
« 11° L'article L. 123-8 et le chapitre IV du titre II du livre Ier du code de l'environnement ;
« 12° Le titre II du décret n° 55-471 du 30 avril 1955 relatif à la rénovation et à la conservation du cadastre ;
« 13° L'article 2196 du code civil ;
« 14° L'article 17 de la loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques.
« Art. 22. - La commission, lorsqu'elle est saisie par une administration mentionnée à l'article 1er, peut, au terme d'une procédure contradictoire, infliger à l'auteur d'une infraction aux prescriptions du chapitre II les sanctions prévues par l'article 18.
« Art. 23. - La commission comprend onze membres :
« a) Un membre du Conseil d'Etat, d'un grade au moins égal à celui de conseiller, président, un magistrat de la Cour de cassation et un magistrat de la Cour des comptes en activité ou honoraire, désignés respectivement par le vice-président du Conseil d'Etat, le premier président de la Cour de cassation et le premier président de la Cour des comptes ;
« b) Un député et un sénateur, désignés respectivement par le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat ;
« c) Un élu d'une collectivité territoriale, désigné par le président du Sénat ;
« d) Un professeur de l'enseignement supérieur, en activité ou honoraire, proposé par le président de la commission ;
« e) Une personnalité qualifiée en matière d'archives, proposée par le directeur des Archives de France ;
« f) Une personnalité qualifiée en matière de protection des données à caractère personnel, proposée par le président de la Commission nationale de l'informatique et des libertés ;
« g) Une personnalité qualifiée en matière de concurrence et de prix, proposée par le président du Conseil de la concurrence ;
« h) Une personnalité qualifiée en matière de diffusion publique d'informations.
« Un suppléant est désigné dans les mêmes conditions pour chacun des membres.
« Les membres de la commission sont nommés par décret du Premier ministre. Leur mandat est, à l'exception de ceux mentionnés aux b et c, qui siègent pour la durée du mandat au titre duquel ils ont été désignés, d'une durée de trois ans. Ce mandat est renouvelable.
« Un commissaire du Gouvernement, désigné par le Premier ministre, siège auprès de la commission et assiste, sauf lorsqu'elle se prononce en application des dispositions des articles 18 et 22, à ses délibérations.
« En cas de partage égal des voix, celle du président de la commission est prépondérante.
« Un décret en Conseil d'Etat détermine les modalités de fonctionnement de la commission. Il fixe notamment les cas et les conditions dans lesquels la commission peut délibérer en formation restreinte.


« Chapitre IV



« Dispositions communes


« Art. 24. - Un décret en Conseil d'Etat, pris après avis de la commission d'accès aux documents administratifs, fixe les cas et les conditions dans lesquels les administrations mentionnées à l'article 1er sont tenues de désigner une personne responsable de l'accès aux documents et des questions relatives à la réutilisation des informations publiques.
« Art. 25. - Toute décision de refus d'accès aux documents administratifs ou décision défavorable en matière de réutilisation d'informations publiques est notifiée au demandeur sous la forme d'une décision écrite motivée comportant l'indication des voies et délais de recours.
« Lorsqu'un tiers est titulaire de droits de propriété intellectuelle portant sur un document sur lequel figure une information publique, l'administration qui a concouru à l'élaboration de l'information ou qui la détient indique à la personne qui demande à la réutiliser l'identité de la personne physique ou morale titulaire de ces droits ou, si celle-ci n'est pas connue, l'identité de la personne auprès de laquelle l'information en cause a été obtenue. »


I. - La dernière phrase de l'article L. 225-3 du code de la route est remplacée par la phrase suivante : « Cette communication s'exerce dans les conditions prévues par la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978. »
II. - Au premier alinéa de l'article L. 2121-26 du code général des collectivités territoriales, les mots : « sur place et de prendre copie totale ou partielle » sont supprimés.
Le troisième alinéa du même article est ainsi rédigé :
« La communication des documents mentionnés au premier alinéa, qui peut être obtenue aussi bien du maire que des services déconcentrés de l'Etat, intervient dans les conditions prévues par l'article 4 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978. »
III. - Le deuxième alinéa de l'article L. 3121-17 du même code est remplacé par quatre alinéas ainsi rédigés :
« Toute personne a le droit de demander communication des délibérations et procès-verbaux des séances publiques du conseil général, des délibérations de la commission permanente, des budgets et des comptes du département ainsi que des arrêtés du président.
« Chacun peut les publier sous sa responsabilité.
« La communication des documents mentionnés au deuxième alinéa, qui peut être obtenue aussi bien du président du conseil général que des services déconcentrés de l'Etat, intervient dans les conditions prévues par l'article 4 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978.
« Les dispositions du présent article s'appliquent aux établissements publics administratifs des départements. »
IV. - Le deuxième alinéa de l'article L. 4132-16 du même code est remplacé par quatre alinéas ainsi rédigés :
« Toute personne a le droit de demander communication des délibérations et procès-verbaux des séances publiques du conseil régional, des délibérations de la commission permanente, des budgets et des comptes de la région ainsi que des arrêtés du président.
« Chacun peut les publier sous sa responsabilité.
« La communication des documents mentionnés au deuxième alinéa, qui peut être obtenue aussi bien du président du conseil régional que des services déconcentrés de l'Etat, intervient dans les conditions prévues par l'article 4 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978.
« Les dispositions du présent article s'appliquent aux établissements publics administratifs des régions. »
V. - Le dernier alinéa des articles L. 5211-46, L. 5421-5, L. 5621-9 et L. 5721-6 du même code est ainsi rédigé :
« La communication des documents mentionnés au premier alinéa, qui peut être obtenue aussi bien du président que des services déconcentrés de l'Etat, intervient dans les conditions prévues par l'article 4 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978. »
VI. - Le dernier alinéa des articles L. 3313-1 et L. 4312-1 du même code est abrogé.


Le contenu des accords d'exclusivité, mentionnés à l'article 14 de la loi du 17 juillet 1978 susvisée, conclus après le 31 décembre 2003 est publié au Journal officiel de la République française. Les accords d'exclusivité existants qui ne relèvent pas de l'exception prévue au premier alinéa de cet article prennent fin à l'échéance du contrat et, au plus tard, le 31 décembre 2008.
Les membres de la commission d'accès aux documents administratifs en exercice à la date d'entrée en vigueur de la présente ordonnance demeurent en fonction jusqu'au 31 décembre 2005.


Les articles 1er à 10 et l'article 12 de la présente ordonnance sont applicables à Mayotte et dans les Terres australes et antarctiques françaises.
Ils sont applicables en Polynésie française, à Wallis et Futuna et en Nouvelle-Calédonie aux administrations de l'Etat et à leurs établissements publics.

Article 14


Le Premier ministre, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, le garde des sceaux, ministre de la justice, le ministre de l'outre-mer et le ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, porte-parole du Gouvernement, sont responsables, chacun en ce qui le concerne, de l'application de la présente ordonnance, qui sera publiée au Journal officiel de la République française.


Fait à Paris, le 6 juin 2005.


Jacques Chirac


Par le Président de la République :


Le Premier ministre,

Dominique de Villepin

Le garde des sceaux, ministre de la justice,

Pascal Clément

Le ministre de l'économie,

des finances et de l'industrie,

Thierry Breton

Le ministre de l'outre-mer,

François Baroin

Le ministre délégué au budget

et à la réforme de l'Etat,

porte-parole du Gouvernement,

Jean-François Copé