Douzième rapport de la Commission pour la transparence financière de la vie politique

JORF n°42 du 19 février 2004 page 3414
texte n° 90



Douzième rapport de la Commission pour la transparence financière de la vie politique

NOR: CTFX0407131P
ELI: Non disponible


L'article 3 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 modifiée relative à la transparence financière de la vie politique prévoit que la Commission pour la transparence financière de la vie politique établit, chaque fois qu'elle le juge utile et, en tout état de cause, tous les trois ans, un rapport publié au Journal officiel de la République française.
Le présent rapport, le douzième depuis la création de la commission par la loi de 1988, est l'occasion de retracer son activité en 2002 et 2003 mais surtout d'attirer l'attention sur les prochaines échéances électorales de 2004 et les obligations déclaratives qui s'y attachent pour un grand nombre d'élus et de dirigeants d'organismes publics.
Afin de faciliter la diffusion de cette information, et éviter dans la mesure du possible les lourdes sanctions applicables en cas de manquement, la Commission pour la transparence financière de la vie politique a choisi de mettre à la disposition du public et des personnes assujetties un site internet :
« www.commission-transparence.fr »,
sur lequel il est possible de télécharger le formulaire de déclaration, de consulter les textes en vigueur et de trouver des réponses aux questions qui se posent fréquemment. Le personnel de la commission peut bien évidemment répondre aux demandes d'information ou de formulaire par téléphone (01-40-20-88-61/63).


I. - L'activité de la commission en 2002 et 2003
1.1. Le changement de Gouvernement
et les élections législatives au printemps 2002


L'élection du Président de la République en mai 2002 a provoqué un changement de Gouvernement qui s'est traduit, pour la Commission pour la transparence financière de la vie politique, par le dépôt de 33 déclarations de fin de fonctions pour les ministres du Gouvernement de M. Lionel Jospin et de 28 déclarations de début de fonctions pour les nouveaux ministres du premier Gouvernement de M. Jean-Pierre Raffarin. Le remaniement ministériel intervenu quelques semaines plus tard s'est traduit par le dépôt de 11 nouvelles déclarations de début de fonctions.
Les élections législatives ont donné lieu au dépôt de 563 déclarations de fin de mandat des députés sortants. A la date limite du délai de dépôt, 31 déclarations n'avaient pas été déposées. Ces élus, qui pour la plupart ne se représentaient pas, se sont acquittés de leurs obligations après un rappel téléphonique.
Sur les 577 députés de la XIIe législature, la commission a reçu 246 déclarations patrimoniales des députés nouvellement élus. Un seul d'entre eux à fait l'objet d'un rappel écrit.


1.2. L'examen des situations patrimoniales


Si les deux années écoulées ont été plutôt calmes par comparaison avec l'année 2001, riche en échéances électorales, la commission n'a pas réduit son activité pour autant, puisqu'elle a examiné sur la période plus de 1 000 dossiers par an, à raison de deux séances par mois.
La commission a examiné pour la troisième année consécutive un nombre élévé de dossiers de situation patrimoniale.



Vous pouvez consulter le tableau dans le JO
n° 42 du 19/02/2004 page 3414 à 3417



Au cours du premier trimestre 2003, la commission a pu terminer l'examen des dossiers issus des élections de mars 2001 (1 750 dossiers d'élus au total). Ensuite, elle a poursuivi l'étude des dossiers des députés de la XIe législature (563 dossiers au total). A ce jour, tous ont été examinés : 13 font encore l'objet d'un complément d'information. Au total, 9 % d'entre eux ont fait l'objet d'une demande de précisions complémentaires.
Sur la période 2002-2003, la commission a également examiné 490 dossiers de dirigeants d'entreprise et d'organisme public. Une campagne d'information auprès des grands groupes publics a été entreprise, afin de sensibiliser à nouveau les dirigeants des filiales à leurs obligations déclaratives. Cette opération, qui a produit des résultats encourageants, se heurte cependant au manque de coopération dont témoignent certains groupes, qui transmettent à la commission des informations complètes ou se révèlent eux-mêmes dans l'incapacité d'appréhender l'ensemble des nominations aux postes de direction de leurs filiales.
En conséquence, ce travail entrepris sans relâche par les services de la commission ne lui permet cependant pas d'identifier de manière exhaustive l'ensemble des dirigeants entrant dans son champ de compétence.


1.3. Les assujettis n'ayant pas rempli leurs obligations déclaratives


Un petit nombre de personnes n'a pas, à ce jour, rempli de manière satisfaisante ses obligations déclaratives soit en refusant de produire la déclaration de patrimoine soit en ne répondant pas aux demandes de complément d'information adressées par la commission, et ce malgré de nombreux rappels écrits et téléphoniques. Il s'agit souvent de personnes ayant achevé leur mandat : la commission a en effet constaté que la menace constituée par la perspective des sanctions prévues, soit une inéligibilité d'un an pour les élus et la nullité de la prochaine nomination dans le secteur public pour les dirigeants, était de peu d'effet à l'égard des personnes dont le mandat s'achevait en raison d'une démission, du départ à la retraite ou du transfert au secteur privé de l'organisme en cause.
Comme elle l'avait déjà envisagé dans ses troisième, quatrième et cinquième rapports, la commission a donc décidé de mentionner les nom et fonction des intéressés dans le présent rapport après les en avoir préalablement avertis. Il s'agit de :
M. Ibrahim Aboubacar, président de la société immobilière de Mayotte, filiale de l'Agence française de développement ;
M. Gérard Huot, ancien président de l'Agence pour la diffusion de l'information technologique (ADIT) ;
M. Xavier Paul-Renard, ancien président de l'Onilait ;
M. Jean Musso, ancien président-directeur général de la société Agglonord, filiale des Charbonnages de France.


II. - Les échéances électorales de 2004
2.1. Les élections cantonales et régionales de mars 2004


Dans la perspective des prochaines élections cantonales et régionales qui auront lieu les 21 et 28 mars 2004, la Commission pour la transparence financière de la vie politique souhaite appeler l'attention des élus locaux, mais également des dirigeants de SEM, d'OPAC et l'OPHLM, qui devront déposer une déclaration de patrimoine.
S'agissant des élus locaux, les personnes assujetties à déclaration sont les présidents des conseils généraux (102) et des conseils régionaux (27), ainsi que les conseillers généraux et les conseillers régionaux titulaires d'une délégation de signature (768 et 162), soit un total de 1 055 élus, si l'on tient compte des cumuls de mandats.
Pour satisfaire aux obligations prévues par la loi, les intéressés devront déposer une déclaration de leur situation patrimoniale deux mois au plus avant la date normale d'expiration de leurs fonctions. S'agissant de leur première réunion de droit de l'assemblée nouvellement élue, les conseillers généraux devront donc adresser impérativement leur déclaration à la commission entre le 1er février et le 1er avril 2004, alors que les conseillers régionaux auront pour intervalle le 2 février et le 2 avril 2004.
Même s'ils ne sont pas renouvelables à cette date, les conseillers généraux titulaires d'une délégation de signature devront déposer une déclaration de patrimoine au titre de la fin de leurs fonctions, car les délégations de signature consenties par le président prendront fin avec le mandat de ce dernier.
Les personnes nouvellement élues auront deux mois à compter de leur prise de fonctions pour déposer leur déclaration de patrimoine. Ainsi, les présidents de conseil général élus lors de la séance du 1er avril devront déposer leur déclaration avant le 2 juin 2004, les présidents de conseil régional élus le 2 avril devront déposer avant le 3 juin 2004. Pour les élus titulaires d'une délégation de signature, la commission retient la date de la prise d'effet de la délégation comme point de départ du délai imparti pour déposer une déclaration. A cet égard, les dispositions de la loi précisent que le président du conseil régional ou général doit notifier sans délai au président de la commission pour la transparence financière de la vie politique les arrêtés de délégation de signature accordées aux conseillers. La commission souligne également que les conseillers régionaux, les conseillers exécutifs de Corse et les conseillers généraux titulaires d'une délégation de fonction ne sont soumis à cette obligation que si cette délégation comporte bien une délégation de signature proprement dite.
Enfin, à la suite des élections, les dirigeants de sociétés d'économie mixte (cf. note 1) ainsi que les dirigeants d'OPAC et d'OPHLM (cf. note 2) au mandat desquels le conseil d'administration mettra un terme ou qui seront renouvelés dans leurs fonctions devront également déposer une déclaration de patrimoine. Dans leur cas, la loi prévoit un délai d'un mois à compter de la date du renouvellement du conseil d'administration.
Compte tenu de la gravité de la sanction prévue en cas d'omission de cette formalité (démission d'office et inéligibilité d'un an pour les élus, nullité de la nomination pour les dirigeants), la commission invitera les présidents des conseils généraux et des conseils régionaux à informer et sensibiliser à nouveau les élus sur leurs obligations déclaratives et les conséquences qui s'y attachent. Ceci ne doit pas dispenser les préfectures de remplir leur devoir d'information à l'égard de ces élus, conformément à la circulaire du Premier ministre du 1er septembre 1996.


2.2. Les élections européennes de juin 2004


Les élections européennes auront lieu, en France, le 13 juin 2004. A cette occasion, les 87 députés européens sortants devront déposer une déclaration de situation patrimoniale dans les deux mois précédant la fin de leurs fonctions, soit entre le 20 mai et le 20 juillet 2004, date de l'assemblée constitutive.
Les députés français nouvellement élus au Parlement européen auront deux mois à compter du 20 juillet pour produire leur déclaration. A noter que celle-ci est sans rapport avec le document relatif à leurs intérêts financiers, déposé auprès du Parlement européen. A compter de ces élections, la France disposera de 78 représentants au Parlement européen.
Consciente que les députés européens ne sont pas forcément familiers de cette procédure, la commission invitera le ministère des affaires étrangères à relayer l'information auprès d'eux.


2.3. Les élections sénatoriales de septembre 2004


Les élections sénatoriales auront lieu le 26 septembre 2004 et la date d'ouverture de la session ordinaire est prévue le 1er octobre 2004. La commission réceptionnera donc les déclarations de patrimoine des 117 sénateurs sortant de la série C entre le 1er août et le 1er septembre 2004. La série C est la première série à avoir déposé sa déclaration auprès de la commission et non plus auprès du bureau du Sénat conformément aux dispositions de la loi organique n° 95-63 du 19 janvier 1995. La Commission pour la transparence financière de la vie politique examinera donc pour la première fois l'évolution patrimoniale des sénateurs sur un mandat de neuf ans. Depuis le dernier renouvellement de 2001, tous les sénateurs déposent désormais leurs déclarations auprès de la commission.
Les sénateurs nouvellement élus auront deux mois à compter du 1er octobre 2004 pour adresser ce document.
La commission prendra contact avec le bureau du Sénat afin de mieux informer les sénateurs sur leurs obligations déclaratives.


2.4. Cas de dispense


La seule dispense autorisée par l'article LO 135-1 du code électoral concerne les élus ayant déjà déposé une déclaration de patrimoine à quelque titre que ce soit depuis moins de six mois. Elle s'applique à tous les déclarants.
Ainsi, dans le cas d'une réélection, la déclaration déposée au titre de la fin du mandat vaut pour le début du nouveau mandat.
De même, dans le cadre des élections de 2004, les sénateurs et députés européens qui auront déjà transmis le document au titre de leur mandat de conseiller général ou régional, n'auront pas de nouvelle déclaration à établir.
En revanche, quand la dernière déclaration a été déposée depuis plus de six mois, le fait que le patrimoine de l'intéréssé n'ait pas subi de modification notable ne le dispense pas d'adresser à la commission une nouvelle déclaration dûment remplie dans les délais requis.


III. - Les questions de principe soulevées à l'occasion
de l'examen des déclarations de patrimoine
3.1. La valeur de la déclaration d'impôt de solidarité
sur la fortune au regard de la déclaration de patrimoine


La Commission pour la transparence financière a dû prendre position au cours de l'année 2003, à la suite de questions posées par quelques assujettis et par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, sur la question de savoir si la déclaration d'impôt de solidarité sur la fortune pouvait être communiquée à la commission en lieu et place de la déclaration de patrimoine. La commission a confirmé, à ce sujet, sa position habituelle.
Aux termes de l'article LO 135 du code électoral, la déclaration de patrimoine adressée à la commission vise la totalité des biens propres de l'intéressé ainsi, éventuellement, que ceux de la communauté ou les biens réputés indivis. Il est clair, à la lecture des travaux préparatoires de la loi, que cette déclaration doit prendre en compte tous les éléments composant le patrimoine quelle que soit leur nature, leur importance ou leur situation géographique. Ainsi, contrairement à la déclaration ISF, les oeuvres d'art ou les avoirs constituant l'outil de travail doivent y figurer.
De plus, les biens doivent être évalués à la date du début ou de la fin du mandat, alors que la déclaration ISF prévoit une évaluation des biens au 1er janvier de l'année en cours.
Pour ces motifs, la commission n'a jamais accepté qu'une copie de la déclaration souscrire au titre de l'impôt de solidarité sur la fortune lui soit transmise en lieu et place de la déclaration de patrimoine. En effet, la législation sur la transparence financière de la vie politique et la législation fiscale ont un objet et un but différents,
Cependant, dans le souci de faciliter la déclaration du patrimoine, la commission admet que la déclaration ISF lui soit jointe afin de la compléter ou de la justifier. Elle propose aux assujettis de faire référence, dans leur déclaration de patrimoine, aux rubriques identiques de la déclaration ISF tout en prenant soin, si nécessaire, d'en actualiser les montants.
Dans un tel cas, la déclaration fiscale est transmise spontanément par le contribuable à la Commission pour la transparence financière de la vie politique. En effet, la législation en vigueur ne prévoit pas de dérogation à la règle du secret fiscal au profit de la commission.
Enfin, il convient de noter que la grande majorité des élus et dirigeants soumis à l'obligation de déclaration patrimoniale ne sont pas assujettis à l'impôt de solidarité sur la fortune. Ceux qui le sont se plient avec sérieux à cette obligation d'autant plus facilement qu'ils connaissent déjà avec précision l'étendue de leur patrimoine. Dès lors, la substitution de la déclaration ISF à la déclaration de patrimoine ne concernait que quelques personnes, et ne contribuerait que marginalement à l'amélioration du fonctionnement de la commission.


3.2. Le cas des sociétés anonymes d'HLM majoritairement
détenues par un OPAC ou un OPHLM


La commission a estimé qu'il résultait des dispositions de la loi du 11 mars 1988 modifiée et de son décret d'application qu'une société anonyme d'HLM majoritairement détenue par un OPAC ou OPHLM et gérant plus de 2 000 logements faisait partie des organismes dont les dirigeants étaient soumis à l'obligation de déclarer leur patrimoine.
En effet, au titre du 3° de l'article 2 du décret n° 96-762 du 1er septembre 1996, sont soumis à l'obligation de déposer une déclaration de patrimoine les dirigeants des OPAC et OPHLM gérant un parc comprenant plus de 2 000 logements. Le 4° de ce même article soumet à cette obligation les dirigeants de sociétés « autres que celles mentionnées au 2° ci-dessus dans lesquelles les collectivités territoriales, leurs groupements ou toute autre personne publique détiennent, directement ou indirectement, plus de la moitié du capital social, et dont le chiffre d'affaire (...) dépasse 750 000 EUR ».
Cette dernière disposition vient préciser ce que l'article 2 de la loi appelle laconiquement les « sociétés d'économie mixte dont le chiffre d'affaires annuel est supérieur à 750 000 EUR ». Toutefois, la notion de « société d'économie mixte locale » (SEML) correspond à une catégorie spécifique de personne morale définie par la loi n° 83-597 du 7 juillet 1983 ; or l'étendue du 4° de l'article 2 ne se limite pas à ces seules sociétés. D'autres SEM répondent ou sont susceptibles de répondre à la définition du décret régissant le champ de compétence de la commission.
C'est le cas en particulier des sociétés anonymes d'HLM lorsque la détention du capital est conforme aux dispositions du 4° de l'article 2. Dans ce cas, la commission considère que le critère de 2 000 logements leur est applicable et non celui des 750 000 EUR de chiffre d'affaires afin de rester cohérent avec le 3° du même article relatif aux OPHLM.


IV. - Un projet de réforme de la commission


La Commission pour la transparence financière de la vie politique a soumis au Gouvernement les propositions de réforme qu'elle estime indispensables pour améliorer son fonctionnement et l'autorité de ses interventions.
La première de ces réformes vise à restreindre le champ des personnes soumises à l'obligation de déclaration patrimoniale, en ce qui concerne les dirigeants d'organismes et d'entreprises publics. Il s'avère en effet souvent difficile, en raison de leur nombre, et surtout de l'existence de multiples filiales, d'identifier les organismes dont les dirigeants sont assujettis à cette obligation, puis d'obtenir que ces dirigeants y satisfassent. Il est donc nécessaire que la commission concentre son contrôle sur un nombre raisonnable de dirigeants d'entreprises.
La seconde proposition vise à compléter les informations transmises à la commission par les assujettis afin de rendre plus efficace son contrôle. Ainsi, l'information de la commission sur les revenus perçus par les intéressés lui permettrait de mieux appréhender les évolutions de patrimoine, sans l'obliger à formuler auprès d'eux des demandes d'éclaircissements complémentaires souvent vécues comme des mises en cause de leur probité.
La troisième proposition consiste, afin de mieux asseoir l'autorité de la commission, à prévoir une sanction pénale lorsque des déclarations de patrimoine frauduleuses ou sciemment inexactes seraient transmises à la commission.