Circulaire du 26 janvier 1998 relative à l'étude d'impact des projets de loi et de décret en Conseil d'Etat


JORF n°31 du 6 février 1998 page 1912




Circulaire du 26 janvier 1998 relative à l'étude d'impact des projets de loi et de décret en Conseil d'Etat

NOR: PRMX9802600C
ELI: Non disponible

Paris, le 26 janvier 1998.

Le Premier ministre à Mesdames et Messieurs les ministres et secrétaires d'Etat

Références : Circulaire du 6 juin 1997 relative à l'organisation du travail gouvernemental ;

Circulaire du 30 janvier 1997 relative aux règles d'élaboration, de signature et de publication des textes au Journal officiel et à la mise en oeuvre de procédures particulières incombant au Premier ministre.

Abrogation : Circulaires des 21 novembre 1995 et 18 mars 1996 relatives respectivement à l'expérimentation et à la procédure de mise en oeuvre de l'étude d'impact.

Du 1er janvier au 31 décembre 1996, une expérimentation des études d'impact des projets de loi et de décret en Conseil d'Etat a été conduite. Mon prédécesseur a demandé à la section du rapport et des études du Conseil d'Etat et au Comité central d'enquête sur le coût et le rendement des services publics d'en dresser le bilan. Au vu des conclusions de ces deux rapports, il est apparu opportun de pérenniser la procédure tout en en révisant les modalités. Tel est l'objet de la présente circulaire.

La procédure d'élaboration des études d'impact s'inscrit dans les règles du travail gouvernemental telles qu'elles sont définies par les circulaires des 30 janvier 1997 et 6 juin 1997.

I. - Champ d'application

I-1. Application dans le temps

Les règles qui suivent s'appliquent aux textes qui seront adressés au secrétariat général du Gouvernement ou dont sera saisi le Conseil d'Etat à partir du 1er février 1998.

I-2. Textes concernés

L'étude d'impact, établie dans les conditions définies au point II, doit accompagner les projets de loi, les projets d'ordonnance ainsi que les projets de décret en Conseil d'Etat qui ont un caractère réglementaire.

Les projets de loi d'habilitation, du fait de leur teneur spécifique, n'exigent pas d'étude d'impact. Quant aux projets de loi portant ratification d'ordonnances, ils n'appellent d'étude d'impact que pour celles de leurs dispositions qui viendraient modifier les dispositions de l'ordonnance.

Les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale justifient également un traitement particulier :

- pour les premières, des fiches d'impact sont réalisées par article, exception faite des articles portant prévisions de recettes ou ouverture de crédits ;

- s'agissant des secondes, seules les mesures particulières susceptibles d'y être insérées sont accompagnées de fiches d'impact.

Au-delà de ces obligations, je ne verrais que des avantages à ce que vous demandiez à vos services de prévoir une étude d'impact pour les autres catégories de texte à caractère normatif qui ne sont pas dans le champ de la présente circulaire (projets d'accords internationaux ou d'actes communautaires, décrets simples et arrêtés réglementaires).

II. - Contenu

Le terme d'impact doit être entendu dans son sens le plus concret. L'objet de l'étude d'impact est en effet d'évaluer a priori les effets administratifs, juridiques, sociaux, économiques et budgétaires des mesures envisagées et de s'assurer, de manière probante, que la totalité de leurs conséquences a été appréciée préalablement à la décision publique. Il s'agit ainsi d'obtenir une meilleure adéquation des mesures proposées aux objectifs poursuivis pour une plus grande efficacité de l'action de l'Etat.

De manière générale, l'étude d'impact est un document qui accompagne le projet de texte. Elle complète les documents obligatoires comme l'exposé des motifs des projets de loi ou le rapport de présentation des projets de décret. Les champs respectifs de ces divers documents doivent être harmonisés, car ils poursuivent un objectif identique, celui d'éclairer la décision publique, et doivent, à ce titre, être complémentaires. Ainsi, l'établissement d'une étude d'impact approfondie pourra-t-il conduire à réduire le contenu des autres documents exigés.

Par ailleurs, le degré de détail et la finesse d'analyse de l'étude d'impact doivent être proportionnels à l'importance des mesures proposées et à leurs conséquences sur la société, l'économie et l'administration.

Il convient donc d'adapter l'étude d'impact à la nature des dispositions dont on entend mesurer les conséquences. Il ne faut pas, par exemple, prévoir une étude systématiquement plus courte pour les décrets d'application des lois, mais donner, à travers l'étude d'impact du décret, un éclairage permettant d'apprécier en quoi le décret est une application pertinente de la loi, en affinant au besoin les hypothèses et analyses faites dans l'étude d'impact du projet de loi.

L'étude d'impact comprend deux parties : d'une part, l'analyse de l'impact juridique et administratif, d'autre part, la présentation des effets sociaux, économiques et budgétaires des dispositions envisagées. Elle est illustrée, sous ces deux aspects, par la présentation d'un bilan coûts-avantages récapitulant de manière synthétique les principaux éléments d'appréciation.

II-1. L'impact juridique et administratif

L'analyse de l'impact juridique et administratif est présentée de la manière suivante :

1o Il convient, en premier lieu, que l'étude d'impact fasse le point précis de la législation ou de la réglementation applicable, afin de faire précisément apparaître la portée des modifications apportées à l'état du droit et leur adéquation aux objectifs poursuivis (vous joindrez les textes en vigueur). Cette analyse devra constituer une véritable évaluation du droit aux plans qualitatif et quantitatif. Elle contribuera ainsi à endiguer la prolifération des textes législatifs et réglementaires et à maîtriser la complexité de l'ordonnancement juridique.

L'étude d'impact expose, du point de vue juridique et administratif, à partir de l'exposé des différentes solutions possibles, les motifs de la solution retenue, et notamment la nécessité des modifications proposées.

Par ailleurs, il est souhaitable d'éviter que de multiples modifications successives d'un texte initial n'aboutissent à une présentation fragmentée des dispositions en vigueur rendant celles-ci difficilement lisibles. Dans le cas où des dispositions modificatives multiples se révéleraient malgré tout nécessaires, un texte consolidé résultant de ces modifications devra être joint à l'étude d'impact ainsi que la liste des modifications intervenues depuis dix ans.

Enfin, l'étude d'impact précise également les raisons pour lesquelles le texte est, ou n'est pas, rendu applicable aux départements ou aux territoires d'outre-mer et, s'il est applicable, les conditions de cette application (adaptation, respect des procédures consultatives). A cet égard, il conviendra que vos services se rapprochent de ceux du ministre chargé de l'outre-mer.

L'étude d'impact fournit plus généralement des éléments d'appréciation quant aux conséquences des dispositions proposées sur la sécurité juridique ;

2o Ensuite, l'étude d'impact rend compte de la capacité des autorités publiques, notamment l'Etat et les collectivités locales, en termes humains, matériels et budgétaires, à mettre en oeuvre les nouvelles normes.

L'étude d'impact doit aussi faire apparaître l'impact des nouvelles normes au regard de l'objectif de simplification administrative, et notamment leurs conséquences en termes de formalités incombant aux entreprises et aux autres catégories d'usagers.

Elle indique le nombre d'autorités intervenant dans la procédure, les formalités administratives nouvelles mises en place, leur justification et le délai moyen de prise de décision. La suppression ou l'allégement des démarches administratives doit être systématiquement recherché. Tout alourdissement doit être justifié par un intérêt général déterminant.

Vous trouverez ci-jointe une fiche qui pourra servir de guide méthodologique pour la mesure des effets en termes de formalités des projets de textes.

Enfin, si le texte envisage de déroger au principe général de déconcentration des missions et des moyens posé par l'article 1er du décret no 92-604 du 1er juillet 1992 portant charte de la déconcentration et mis en oeuvre par le décret no 97-34 du 15 janvier 1997 relatif à la déconcentration des décisions administratives individuelles, l'étude d'impact rend compte des motifs de cette dérogation.

II-2. L'impact social, économique et budgétaire

De manière générale, l'étude d'impact doit permettre de mesurer l'effet des normes nouvelles sur la société et l'économie à court, moyen et long terme. En particulier, les conséquences éventuelles sur les générations futures sont mises à jour et évaluées.

1o L'étude d'impact fournit les éléments permettant d'apprécier avec précision l'impact des dispositions proposées sur la société, au regard des principes démocratiques et républicains, de l'intérêt général et des intérêts particuliers en cause.

Il s'agit notamment d'évaluer les conséquences positives et négatives des textes pour les personnes physiques et morales et d'en dégager les améliorations attendues en termes de bien-être social.

Cette appréciation est nourrie, pour ne pas rester abstraite, par les principaux éléments d'impact économique et budgétaire.

2o L'étude d'impact présente ensuite une analyse globale des effets microéconomiques et macroéconomiques des mesures proposées.

Le champ exact d'application de la réforme, en particulier le champ territorial, mais aussi le rythme de réalisation et ses phases éventuelles sont définis.

L'étude identifie avec précision les personnes physiques ou morales, publiques ou privées, concernées par les mesures envisagées, non seulement celles qui vont en bénéficier, mais toutes celles qui sont concernées, directement ou indirectement, par les mesures.

Cette analyse des effets microéconomiques et macroéconomiques comporte un chiffrage permettant de prendre en compte le coût induit par les projets de textes et les formalités nouvelles, spécialement pour les entreprises. Elle doit également mesurer les éventuelles conséquences des dispositions envisagées sur la concurrence.

L'impact direct et indirect des mesures proposées sur l'emploi est également évalué.

3o L'étude d'impact doit enfin préciser les conséquences budgétaires des nouvelles dispositions non seulement pour l'Etat, mais également pour les collectivités locales, les établissements publics, les entreprises publiques ou les comptes sociaux.

Le chiffrage initial avancé par l'étude d'impact est susceptible d'évoluer en fonction des arbitrages dans les mêmes conditions que l'étude elle-même. Compte tenu des calendriers de réalisation, une mise en perspective pluriannuelle des charges ou des économies envisagées est présentée.

Les hypothèses et les modes de calcul fondant les chiffrages budgétaires et économiques sont présentés en annexe à l'étude d'impact. Sauf exception justifiée, les solutions alternatives à celle qui est proposée sont chiffrées et présentées de la même manière de façon à permettre toute comparaison utile à la décision.

II-3. Le bilan coûts-avantages

Le bilan coûts-avantages peut être présenté sous la forme d'un tableau de synthèse récapitulant les principaux points mis en lumière par l'étude d'impact et mettant en particulier en balance les avantages et les coûts des mesures proposées d'un point de vue quantitatif et qualitatif. Les principales solutions alternatives sont également présentées de cette manière.

II-4. Dispositif d'évaluation

L'étude d'impact comporte un dispositif de suivi et d'évaluation de la mise en oeuvre du texte.

III. - Procédure

III-1. Elaboration des études d'impact

1o Devant éclairer le choix du ministre compétent, du Gouvernement et du Parlement, notamment quant à la nécessité même d'un nouveau texte, la première version de l'étude d'impact limitée, le cas échéant, à l'essentiel doit être réalisée avant la préparation des textes, au moment où les principales orientations sont fixées et, le cas échéant, après arbitrage de ces orientations par le Premier ministre. Cette première version présente les différentes hypothèses possibles et leurs conséquences.

J'ai, en particulier, décidé que les réformes dont vous demanderez l'inscription au programme de travail du Gouvernement ou que vous présenterez à l'occasion de réunions de ministres ou de réunions interministérielles devront, dès ce stade, être accompagnées d'une brève note argumentée présentant l'impact prévisible de la réforme.

De votre côté, vous veillerez, lorsque vous proposerez un projet de texte en premier examen interministériel, à ce qu'il soit accompagné de l'étude d'impact requise et, en conséquence, vous serez fondé à refuser de donner votre accord, ou votre contreseing, à un projet de texte qui vous serait soumis sans satisfaire à cette obligation.

2o Le contenu de l'étude d'impact est progressivement enrichi et adapté au fur et à mesure de l'évolution du texte, lors des diverses phases de sa préparation.

Vos services, qui ont en charge la préparation d'un texte et de l'étude d'impact qui l'accompagne, veilleront en tout premier lieu à utiliser l'ensemble des ressources internes de leur ministère en termes d'expertise juridique, administrative et budgétaire. Egalement, la préparation sérieuse d'une étude d'impact commande d'y associer vos services d'inspection, de contrôle, de prospective et d'évaluation. Enfin, l'association de vos services territoriaux opérationnels le plus souvent chargés de la mise en oeuvre des textes constitue une impérieuse nécessité.

En outre, pour préparer les études d'impact des textes qui relèvent de votre compétence, vos services feront appel, selon la nature du sujet, aux capacités de conseil et d'expertise de la direction de la prévision, de la direction du budget et du Commissariat général du Plan et, le cas échéant, à toute autre expertise relevant d'un autre ministère. Les principales conclusions des services ou prestataires de services ainsi associés seront intégrées dans l'étude d'impact ou présentées sous forme de fiches qui seront annexées à celle-ci.

Le plus tôt possible dans la procédure d'élaboration des textes, vous associerez le Commissariat à la réforme de l'Etat à la préparation des études d'impact des textes qui comportent des conséquences sur l'organisation administrative, sur la déconcentration et sur les procédures existantes ou nouvelles pour nos concitoyens et pour les entreprises. Dans ce même cas, vous pourrez utilement saisir pour avis la commission pour la simplification des formalités.

L'étude d'impact doit faire apparaître la façon dont les destinataires principaux des mesures proposées ont été associés (en réalisant par exemple des enquêtes qualitatives, même par petits échantillons). Une telle formule d'association à la préparation de la décision publique est de nature à en favoriser la qualité.

III-2. Exploitation des études d'impact

Lors des réunions d'arbitrage, l'étude d'impact constitue l'un des éléments servant de base à la discussion interministérielle sur le projet de texte.

Afin de préparer utilement cette discussion, l'étude d'impact doit être communiquée, quinze jours au moins avant la date prévue pour la réunion :

- au ministre chargé de la réforme de l'Etat, lorsque l'adoption du projet aurait des incidences sur l'organisation administrative, ainsi que lorsqu'elle conduirait à créer des formalités nouvelles incombant aux usagers ou à modifier les procédures existantes ;

- au ministre chargé de l'économie et au ministre chargé du budget, si la réforme envisagée comporte des incidences économiques, sociales ou budgétaires.

Les ministres destinataires font connaître leur point de vue, avant la réunion d'arbitrage, au ministre responsable du projet ainsi qu'au secrétaire général du Gouvernement.

Il va de soi que cette démarche n'est pas nécessaire, lorsque ces mêmes ministres ont participé à l'élaboration même de l'étude. Il convient, en tout état de cause, de veiller à ce que le dossier préparatoire à la réunion fasse clairement apparaître les appréciations et conclusions des services et organismes qui ont été associés à la réalisation de l'étude d'impact.

Afin que ces instructions soient respectées, j'ai demandé à mon cabinet et au secrétariat général du Gouvernement de ne pas accepter, sauf cas exceptionnel dûment justifié par une extrême urgence, l'examen interministériel des projets de textes qui ne seront pas accompagnés d'une étude d'impact conforme aux exigences décrites ci-dessus.

En cas de divergence d'appréciation sur l'impact des dispositions proposées, mon cabinet pourra décider une contre-expertise.

En outre, le Conseil d'Etat pourra ajourner l'examen de tout texte auquel ne sera pas jointe une étude d'impact conforme aux présentes directives.

III-3. Diffusion des études d'impact

Lors du processus de préparation des textes, l'étude d'impact doit accompagner le projet de texte qui est soumis aux organismes dont la consultation est obligatoire (notamment les comités techniques paritaires).

La version finale de l'étude d'impact des projets de loi est transmise au Parlement avec le projet de loi. L'Assemblée nationale et le Sénat peuvent décider de publier l'étude d'impact au titre des documents parlementaires.

Pour ce qui concerne les autres projets de textes, leur étude d'impact ne peut faire l'objet de mesures systématiques de publication pour des raisons matérielles. Vous pourrez cependant leur donner une large diffusion à chaque fois que cela sera possible, par exemple, en publiant leur version définitive au Bulletin officiel de votre administration.

Il convient enfin de rappeler que l'étude d'impact est au nombre des documents administratifs visés par la loi no 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public. L'étude d'impact d'un décret est, conformément à la jurisprudence, communicable de plein droit, dans les conditions et limites fixées par cette loi, à toute personne qui en fait la demande, dès lors qu'elle est achevée et que le texte qu'elle accompagne a été signé. Si la jurisprudence est plus incertaine en ce qui concerne l'étude d'impact d'un projet de loi, il convient d'admettre qu'elle est communicable dès que le texte qu'elle accompagne a été déposé sur le bureau de l'une ou l'autre des deux assemblées.

Pour atteindre les objectifs fixés par la présente circulaire, l'étude d'impact doit être un document vivant, enrichi, complété et précisé tout au long du processus de préparation des textes par les apports et contributions des services qui y sont associés. Je vous demande donc d'indiquer à vos services qu'ils n'ont pas seulement la charge de préparer les études d'impact des textes dont ils ont la responsabilité mais qu'ils doivent également apporter leur concours à la préparation des études d'impact des textes qui vous sont soumis par un autre département ministériel.

Je souligne enfin l'importance que j'attache au respect des présentes instructions qui sont destinées à améliorer la qualité des décisions publiques. Leur application fera l'objet d'une évaluation au cours du second semestre de 1999.

A N N E X E

MODELE DE FICHE D'ANALYSE DES FORMALITES

Nouvelle formalité. Modification d'une formalité existante.

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Vous pouvez consulter le tableau dans le JO

n° 31 du 06/02/1998 page 1912 à 1914

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Lionel Jospin