Circulaire du 30 janvier 1997 relative aux règles d'élaboration, de signature et de publication des textes au Journal officiel et à la mise en œuvre de procédures particulières incombant au Premier ministre


JORF n°0027 du 1 février 1997 page 1720




Circulaire du 30 janvier 1997 relative aux règles d'élaboration, de signature et de publication des textes au Journal officiel et à la mise en œuvre de procédures particulières incombant au Premier ministre

NOR: PRMX9701883C
ELI: Non disponible

Paris, le 30 janvier 1997.

1. Elaboration des textes : règles générales




1.1. Règles concernant la rédaction des textes

La rédaction d'un projet de texte et du document qui l'accompagne (exposé des motifs ou rapport de présentation) doit être claire, sobre et grammaticalement correcte.

1.1.1. Vocabulaire, sigles, ponctuation

1.1.1.1. N'employer que des termes appartenant à la langue française.

Le recours à tout terme étranger ou à toute expression étrangère est à prohiber, dès lors qu'il existe une expression ou un terme équivalent dans la langue française. On trouvera en annexe 1 la liste des principaux textes sur l'usage du français dans les publications officielles (voir brochure no 1468 éditée par le Journal officiel de la République française et sur Minitel : 36-16, code JOEL).

1.1.1.2. Eviter l'emploi de mots nouveaux non consacrés par l'usage et les dictionnaires.

Le rapport du Conseil supérieur de la langue française, qui a fait l'objet du document administratif publié le 6 décembre 1990, propose des rectifications de l'orthographe. Ces rectifications sont soumises à l'épreuve de l'usage et ne contiennent aucune disposition de caractère obligatoire.

1.1.1.3. En règle générale, les verbes sont conjugués au présent et non au futur. Le présent a valeur impérative.

1.1.1.4. Les mots empruntés au langage juridique ou au vocabulaire technique doivent être employés dans leur sens précis :
Exemple pour une nomination, il convient d'écrire : " M..... est nommé...."
et non pas " M.... est chargé des fonctions de ..."

1.1.1.5. L'utilisation des sigles est proscrite. Le recours à un sigle peut toutefois être admis si celui-ci est d'usage courant et a été développé dans le texte la première fois qu'il a été employé.

1.1.1.6. On doit éviter dans les lois et décrets l'usage :
- d'abréviations ;
- de mots entre parenthèses ;
- de notes en bas de page.

1.1.1.7. Les règles de ponctuation doivent être rigoureusement observées.
Elles ont une grande importance juridique : la substitution récente par amendement d'un point-virgule à une virgule a considérablement changé le sens de l'article 17 du code des débits de boissons. La publication de textes à la ponctuation défectueuse suscite des incertitudes sur le sens à leur donner et engendre donc des contentieux.

1.1.2. Dénominations à utiliser à la suite de l'entrée en vigueur du traité sur l'Union européenne

Le traité de Maastricht institue << l'Union européenne >>.

L'Union européenne est << fondée sur les Communautés européennes complétées par les politiques et formes de coopération instaurées par le traité >> sur l'Union européenne qui sont régies par le titre V (couramment nommé deuxième pilier et relatif à la politique étrangère et de sécurité commune) et le titre VI (couramment nommé troisième pilier et relatif à la justice et aux affaires intérieures). L'Union européenne ne se substitue pas aux Communautés, qui continuent à exister, ainsi qu'en témoignent les titres II, III et IV du traité sur l'Union européenne. Celles-ci ont seules la personnalité juridique, l'Union européenne n'en étant pas dotée.

En conséquence, les dénominations << Communauté européenne >> ou << CE >> (qui se substitue à celle de << Communauté économique européenne >> ou << CEE >> conformément à l'article G du traité sur l'Union), << Communauté européenne du charbon et de l'acier >> ou << CECA >> ou << Communauté européenne de l'énergie atomique >> ou << EURATOM >> devront être employées pour toute mesure ou action entrant respectivement dans le champ d'application des traités instaurant chacune de ces communautés.

De même, la dénomination << Communautés européennes >> (qui désigne l'ensemble de ces trois Communautés) demeure valable.

Le terme d'Union européenne doit s'appliquer aux seuls cas dans lesquels les Etats membres décident d'agir ou d'adopter des mesures dans le cadre des deuxième et troisième piliers, à condition toutefois que ces actions ou mesures ne supposent pas de l'Union qu'elle ait la personnalité juridique.

Ainsi, l'Union européenne ne peut pas être partie à un accord : seuls les Communautés et les Etats membres le peuvent. Pour la même raison, est à proscrire la formule << Etat membre de l'Union européenne >> lorsqu'on veut désigner un Etat membre de la Communauté européenne.
Il y a désormais cinq institutions << des Communautés européennes >> :

- le Parlement européen ;
- le Conseil de l'Union européenne ;
- la Commission ;
- la Cour de justice ;
- la Cour des comptes.

Le Conseil européen donne à l'Union les impulsions nécessaires à son développement et en définit les orientations politiques générales. Il présente au Parlement européen un rapport à la suite de chacune de ses réunions, ainsi qu'un rapport écrit annuel concernant les progrès réalisés par l'Union.

1.1.3. Division des textes

1.1.3.1. Un texte long ou posant des questions multiples est normalement divisé en titres, chapitres, sections et articles. Seuls les codes justifient, en amont des titres, une division en parties. Dans un texte court ou ne concernant qu'un sujet unique, le recours à la seule subdivision en articles est le plus souvent suffisant.
La division en << paragraphes >> ou le recours au signe << § >> sont à proscrire, à moins qu'ils ne se trouvent déjà utilisés dans le texte où l'on propose d'insérer une division correspondante.

1.1.3.2. Il est souhaitable de n'énoncer qu'une règle par article ou division d'article.

1.1.3.3. Les articles sont numérotés dans l'ordre.

Pour insérer un ou plusieurs articles qui se suivent à une place déterminée dans un texte que l'on modifie, on affecte à cet ou à ces articles le numéro de celui qui le ou les précédera dans le texte modifié suivi d'un tiret et d'un numéro additionnel.

Exemples : après l'article 23, on insérera des articles 23-1, 23-2, 23-3 ; après l'article 23-5, on insérera des articles 23-6, 23-7, 23-8 ; entre les articles 42-2 et 42-3, on insérera les articles 42-2-1, 42-2-2, etc.

Toutefois, si le texte antérieur avait adopté l'usage des signes bis, ter,... (par exemple, le code général des impôts), on se conformera à cet usage.

En tout état de cause, il convient d'éviter de dénuméroter des articles, sauf dans le cadre des opérations de codification.

1.1.3.4. Un article comporte parfois plusieurs subdivisions précédées chacune d'un chiffre romain : I, II, III, etc., divisées souvent elles-mêmes en alinéas.

Si l'on entend se référer à l'une seulement de ces sections, il convient d'écrire, par exemple, << le II de l'article... >> ou encore << le deuxième alinéa du II de l'article... >>.

Les subdivisions précédées d'un chiffre romain sont plutôt à utiliser pour les dispositions modificatives.

1.1.3.5. Un alinéa comprend au moins une phrase entière.

Il n'y a donc d'alinéa que lorsque l'on va à la ligne après un point. Par suite, quand un alinéa se compose d'un << chapeau >> suivi, après renvoi à la ligne, d'une énumération sous forme de tirets ou d'une numérotation (1° ..... 2° ...... 3° .....), cet ensemble ne forme qu'un seul alinéa.

Il y a lieu d'en tenir compte pour désigner, dans le texte, celui des alinéas de l'article auquel on entend faire référence.

Toutefois, le Parlement utilise un mode de computation différent des alinéas. Constitue, selon le Parlement, un alinéa << toute phrase, tout mot, tout ensemble de phrases ou de mots commençant à la ligne, précédés ou non de guillemets, d'un tiret, d'un point ou d'une numérotation >>.

Le mode de computation retenu par le Conseil d'Etat doit être suivi en dehors du débat parlementaire. Dans la mesure du possible, il convient cependant d'éviter, en raison de cette divergence et pour plus de clarté, de se référer dans un projet de loi à des alinéas désignés par leur classement ordinal, surtout s'ils font partie d'un article comportant une énumération.

1.1.3.6. Si, dans le texte que l'on modifie, l'article après lequel on introduit le nouvel article se trouve être le dernier d'une subdivision (titre, chapitre ou section), il faut, dans le projet, préciser si le nouvel article doit figurer à la fin de la subdivision précédente ou au début de la subdivision suivante :

Exemple : << Le chapitre IV est complété par un article 27-1 ainsi rédigé : >>.

1.1.3.7. Des règles particulières s'imposent quand on insère des dispositions nouvelles dans un code (voir le 1.13).

1.1.4. Modifications d'un texte antérieur et dispositions transitoires

1.1.4.1. Modification de plusieurs articles.

Quand un projet modifie plusieurs articles d'un même texte, il convient, sauf exception, de suivre l'ordre des articles. Pour cela, deux méthodes peuvent être suivies :

- soit modifier en un seul article du nouveau texte tous les articles du précédent texte :

Exemple :

Art. 1er. - Les articles 1er , 8, 14, 17 et 20 du décret du... susvisé sont modifiés ainsi qu'il suit :

I. - Le troisième alinéa de l'article 1er est ainsi rédigé : << ......>>.

II. - L'article 8 est ainsi rédigé : << Art. 8. - ...... >>.

III. - Au second alinéa de l'article 14, le mot : << neuvième >> est remplacé par le mot : << sixième >>.

IV. - Le troisième alinéa de l'article 17 est abrogé.

V. - Il est ajouté, à l'article 20, un dernier alinéa ainsi rédigé : <<...... >> ;

- soit modifier, séparément, chaque article du précédent texte.

Pour reprendre l'exemple précédent :

Art. 1er. - Le troisième alinéa de l'article 1er du décret du......susvisé est ainsi rédigé :

Art. 2. - L'article 8 du décret du...... susvisé est ainsi rédigé : << Art. 8...... >>.

Art. 3. - Au second alinéa de l'article 14 du décret du...... susvisé, le mot << neuvième >> est remplacé par le mot << sixième >>.

Art. 4. - Le troisième alinéa de l'article 17 du décret du ......susvisé est abrogé.

Art. 5. - Il est ajouté à l'article 20 du décret du...... susvisé un dernier alinéa ainsi rédigé : << ...... >>

1.1.4.2. Modification d'un texte déjà modifié.

Lorsqu'on modifie un texte qui l'a déjà été, il convient d'insérer les dispositions nouvelles au sein du texte primitif dans sa rédaction résultant des diverses modifications déjà intervenues et non dans celle des textes qui l'ont modifié.

1.1.4.3. Modification d'un code.

Les dispositions nouvelles portant sur une matière codifiée doivent trouver leur place dans le code existant. Elles doivent donc se présenter non comme un texte autonome, mais comme un texte complétant ou modifiant ce code.

1.1.4.4. Dispositions transitoires.

Quand un projet modifie un texte antérieur et comporte en outre des dispositions transitoires, ces dernières doivent faire l'objet d'un ou de plusieurs articles distincts du projet et ne pas s'incorporer au texte initial modifié. Cela est particulièrement vrai quand le texte modifié ou complété est un code, puisqu'un code ne peut comporter que des dispositions permanentes.

1.1.4.5. Teneur des modifications.

Le texte modificatif doit être compréhensible. Des modifications limitées à un membre de phrase ou à un mot sont à éviter. Il ne devrait être dérogé à cette règle que pour des motifs d'opportunité bien établis, liés aux contraintes du débat parlementaire, ou pour des raisons juridiques tenant au respect de la hiérarchie des normes (cas de modifications intervenant par voie réglementaire à la suite de déclassements limités de dispositions de forme législative).

Quand on se réfère, dans le corps d'un décret, à un texte (loi ou décret) qui figure dans les visas, on se borne à l'identifier par sa date et par l'indication << susvisé >>, sans en répéter le numéro ni l'intitulé. On écrira ainsi : << L'article 5 du décret du 25 avril 1984 susvisé est abrogé. >> Toutefois, le numéro doit être mentionné si les visas comportent plusieurs textes de même date qui ne peuvent être distingués autrement.

Lorsque l'on modifie un texte antérieur, il convient de s'assurer que les textes mentionnés comme susvisés dans la nouvelle version de ce texte figurent bien non seulement dans les visas du texte modificatif, mais aussi dans ceux du texte initial que l'on modifie et dans lequel s'insèrent les dispositions nouvelles. S'ils ne figurent pas dans le texte initial, il convient de mentionner dans le corps du texte leur numéro, leur date et leur titre complet la première fois qu'on les cite.

Si, par exemple, on modifie en 1997 un décret de 1989 en y insérant une référence à un décret de 1991, il n'est pas correct de faire figurer dans la nouvelle rédaction du texte de 1989 la mention << le décret du ........ 1991 susvisé >>.

La seule solution, dans cette hypothèse, est que la nouvelle rédaction du texte de 1989 comporte la mention du titre intégral du décret de 1991 la première fois qu'il y sera fait référence. Dans la suite du texte, ce décret pourra être mentionné comme << précité >>.

1.2. Exposé des motifs d'une loi et rapport de présentation d'un décret

1.2.1. Projets de loi

Les projets de loi sont toujours précédés d'un exposé des motifs.

L'exposé des motifs indique les raisons pour lesquelles le projet de loi est soumis au Parlement, l'esprit dont il procède et les objectifs qu'il se fixe. Il comporte une brève explication par article (pour les textes longs,
une explication par division suffit).

Dans l'hypothèse où la loi modifie des dispositions préexistantes d'une loi dans laquelle elle s'intègre, l'exposé des motifs indique clairement la nature et la portée des modifications qu'elle introduit.

Une étude d'impact doit être jointe à l'exposé des motifs (voir 1.2.4).

1.2.2. Décrets et arrêtés soumis à la signature du Premier ministre

Les projets de décret, ainsi que les projets d'arrêté soumis à la signature du Premier ministre, sont toujours accompagnés d'un rapport de présentation qui obéit aux règles suivantes :

- il éclaire les signataires sur les raisons pour lesquelles le texte est proposé et sur la nature du dispositif qu'il met en place ;

- le cas échéant, il explique les raisons qui ont conduit à modifier la réglementation en vigueur et l'économie des dispositions prises en ce sens ;

- il doit préciser la teneur des articles essentiels.

Le rapport de présentation d'un décret apportant au droit existant des modifications importantes peut, sur décision du secrétaire général du Gouvernement, faire l'objet d'une publication au Journal officiel conjointement avec le décret lui-même.

Par ailleurs, cette publication du rapport au Premier ministre est parfois obligatoire en vertu d'une disposition légale spécifique (ex : décrets pris en application des articles 27 et 48 de la loi no 86-1067 du 30 septembre 1986 modifiée relative à la liberté de la communication). Il convient en conséquence de rédiger le rapport d'une façon brève et accessible à tous en exposant clairement le contenu de la modification apportée.

1.2.3. Contenu de l'exposé des motifs ou du rapport

En vue de permettre aux services d'information des ministères concernés d'assurer leur mission, il convient, pour les textes comportant une incidence pratique sur la vie quotidienne des administrés, de faire ressortir clairement dans le rapport de présentation ou l'exposé des motifs :
- les objectifs poursuivis par le texte en cause ;
- la description précise des mesures adoptées ;
- les conditions à remplir pour bénéficier de ces mesures.

1.2.4. Analyse des moyens et étude d'impact

Les projets de loi ou le rapport de présentation des décrets ou arrêtés doivent être accompagnés de l'évaluation des moyens nouveaux nécessaires à leur mise en oeuvre et de l'analyse de l'incidence des mesures proposées en termes de formalités nouvelles imposées aux usagers. D'une façon générale, la circulaire du Premier ministre du 21 novembre 1995 met en oeuvre, à titre expérimental, l'obligation d'assortir l'élaboration des projets de loi ou de décret réglementaire en Conseil d'Etat d'une étude d'impact au champ élargi. L'expérience est conduite à compter du 1er janvier 1996 pour les lois et du 1er juillet 1996 pour les décrets précités.

Il convient donc de joindre à l'exposé des motifs ou au rapport de présentation un document satisfaisant aux prescriptions de cette circulaire. Celle-ci figure en annexe 2 à la présente circulaire.

Une évaluation de ce dispositif expérimental a été demandée à la section du rapport et des études du Conseil d'Etat, en liaison avec le comité sur le coût et le rendement des services publics. Dans l'attente des instructions qui feront suite aux résultats de cette étude, il convient de continuer à appliquer la circulaire du 21 novembre 1995.

1.2.5. Mesures nominatives

Les décrets ou arrêtés portant nomination soumis à la signature du Premier ministre doivent être précédés d'un rapport de présentation, qui peut être collectif, dont l'objet est d'indiquer succinctement les vacances à pourvoir. Ce rapport doit présenter les raisons justifiant les choix proposés par le ministre et, notamment, mentionner la procédure applicable en la matière et attester du respect des consultations obligatoires.

La notice biographique devra être systématiquement jointe au rapport.

Cette notice comprend notamment les rubriques suivantes : état civil, diplômes, carrière, fonctions actuelles.

Pour les nominations dans les organismes collégiaux (ex : conseils d'administration), le projet doit être accompagné de la liste complète des membres de cet organisme ainsi que des textes de base régissant l'organisme.

1.2.6. Rapport au Président de la République

Pour un décret qui doit être signé par le Président de la République, le rapport doit commencer par les mentions :

<< Rapport au Président de la République >>

<< Monsieur le Président, >>

et se terminer par les formules suivantes :

<< Tel est l'objet du présent décret que nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation.

<< Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de notre profond respect. >>

Le rapport n'est ni daté ni signé.

1.2.7. Rapport au Premier ministre

Pour un décret du Premier ministre, le rapport doit commencer par la mention :

<< Rapport au Premier ministre >>

et se terminer par la formule suivante :

<< Tel est l'objet du présent décret que nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation. >>

Le rapport n'est ni daté ni signé.

1.3. Titre des lois, décrets, arrêtés, décisions, circulaires, instructions et avis

1.3.1 Généralités

Les textes doivent toujours comporter un titre. Le titre précise clairement l'objet du texte sous une forme aussi concise que possible Toutefois, si dans le titre il est fait référence à un autre texte ou à un article d'un autre texte, conviendra de préciser l'objet de ce texte ou de cet article.

Le titre d'un texte étant l'un de ses principaux identifiants, il convient d'éviter tout changement dans le titre initial lors d'une modificiation ultérieure, même importante, du texte.

1.3.2. Titre des textes modifiant un texte antérieur

Plusieurs présentations peuvent être adoptées :

- généralement, il suffit de désigner le texte à modifier ou à compléter par son numéro, sa date et son titre, sans rien ajouter qui se rapporte à l'objet propre du nouveau texte.

Exemple : << Décret no 72-1263 du 29 décembre 1972 modifiant le décret no 67-441 du 5 juin 1967 relatif aux conditions de remboursement des médicaments aux assurés sociaux >>

- parfois, et notamment si l'on désire appeler l'attention sur la réforme organisée par le nouveau texte, on définit d'abord son objet puis on cite le texte modifié ou complété avec son objet.

Exemple : << Loi no 73-2 du 2 janvier 1973 instituant des commissions de contrôle des opérations de vote et modifiant certaines dispositions du code électoral spéciales aux départements d'outre-mer >>

- si le titre doit s'attacher à l'objet essentiel du texte, il est possible dans certains cas de supprimer dans l'intitulé toute référence au texte modifié de manière à mettre en évidence l'objet de la mesure nouvelle.

Exemple : << Décret no 80-176 du 29 février 1980 portant majoration de la rémunération des personnels civils et militaires de l'Etat à compter du 1er mars 1980 >> (ce décret modifie également un décret du 6 février 1980 sans y faire allusion dans son intitulé).

Quand une loi ou un décret complète et modifie à la fois un texte antérieur, il suffit d'écrire : loi (ou décret) modifiant.....

1.3.3. Titre des textes transposant une directive européenne

Afin d'alléger leur rédaction, il n'est pas d'usage de mentionner dans le titre des lois ou des décrets les directives européennes que ces textes ont pour objet de transposer.

Les références des directives concernées seront citées simplement pour les décrets en tête des visas et pour les lois en fin de texte, où elles précèdent les mentions concernant les travaux préparatoires.

1.3.4. Titre des décrets individuels

Lorsqu'il s'agit de décrets individuels, le titre respectera l'usage suivi par le Journal officiel, qui en général ne fait pas apparaître le cas particulier qui est traité. Lorsqu'elle s'avère souhaitable, la précision est donnée entre parenthèses, à la suite de l'intitulé général :

Décret portant modification des circonscriptions administratives territoriales (communes de X et de Y, département de Z) ;

Décret portant nomination (chambres régionales des comptes).

1.4. Mentions initiales et visas des décrets

1.4.1. L'auteur du décret

1.4.1.1. Les décrets réglementaires.

Pour les décrets réglementaires, c'est normalement le Premier ministre. C'est le Président de la République, si la Constitution ou une loi organique l'exige ou si le décret est délibéré en conseil des ministres, par exemple en vertu de dispositions législatives.

1.4.1.2. Nominations (voir 2.6).

1.4.2. Ministre(s) rapporteur(s)

En principe, ce sont les seuls ministres (ministres d'Etat, ministres et ministres délégués) qui rapportent.
Les secrétaires d'Etat ne rapportent pas, alors même qu'ils contresignent le texte. Cette règle ne comporte que deux exceptions : 1o Les secrétaires d'Etat autonomes, lorsqu'ils existent, peuvent être rapporteurs ; 2o Lorsqu'un décret entre par son objet dans les attributions d'un secrétaire d'Etat auprès du Premier ministre pour une matière qui relève de la délégation de ce secrétaire d'Etat, il est d'usage que celui-ci soit mentionné en qualité de rapporteur.

Seuls les ministres qui contresignent le texte peuvent le rapporter. Cependant tous les ministres signataires d'un texte, surtout s'ils sont nombreux, ne sont pas cités parmi ceux qui << font rapport >>, alors mme qu'ils figurent tous, ainsi d'ailleurs que les secrétaires d'Etat, dans l'article d'exécution. On ne retient que les ministres principalement chargés d'élaborer la politique en la matière. Cette remarque vaut notamment pour certains textes statutaires de la fonction publique concernant des corps interministériels.

Les ministres faisant rapport sont énoncés avec le titre officiel qui figure dans le décret de composition du Gouvernement et dans l'ordre prévu par ce décret.

Par dérogation à cette règle, il est d'usage de citer, en tête, celui ou ceux des ministres qu'un texte antérieur a spécialement désignés pour contresigner le décret ou qui a la responsabilité essentielle de la matière traitée.

1.4.3. Visas

Les projets de loi ne comportent pas de visas.

1.4.3.1. Raison d'être des visas.

Les visas ont pour objet :

- de justifier la compétence du Gouvernement en la rattachant, s'il y a lieu, à la loi ou au décret qu'il s'agit de mettre en oeuvre ;

- de faire référence, le cas échéant, aux dispositions qui ont prévu, en la circonstance, l'intervention du Conseil d'Etat ou d'un organisme consultatif ;

- de mettre en évidence les dispositions législatives et réglementaires dont il doit être fait application ;

- le cas échéant, d'indiquer les dispositions de droit communautaire que le texte transpose ou applique.

Les visas doivent en conséquence identifier sans ambiguïté les textes qui y figurent.

1.4.3.2. Modalités de rédaction des visas.

Un texte visé est normalement assorti de son intitulé complet tel qu'il figure au Journal officiel.

On ne vise jamais un texte que le décret abroge entièrement, a fortiori un texte abrogé antérieurement.

A l'inverse, on vise toujours un texte que le décret n'abroge que partiellement.

De même, est toujours visé un texte que le décret a pour objet de modifier ou de compléter.

Si un texte visé a subi des modifications, il convient, pour l'intelligence du texte et la commodité de ses utilisateurs, de viser les textes modificatifs.

Toutefois, si ces modifications sont nombreuses et si une seule d'entre elles a une incidence sur le décret que l'on examine, ou si son texte comporte une référence à une modification déterminée, on peut rédiger ainsi le visa :

<< Vu le décret..., ensemble les textes qui l'ont modifié et notamment le décret no ... du... >>.
ou << Vu le décret..., modifié notamment par le décret no ... du... >>.

Quand une loi ou un décret a été codifié, c'est le code qui doit être visé, en précisant, autant que possible, les articles du code auxquels il est utile de faire référence.

Toutefois, si le décret est pris pour l'application d'une loi ayant modifié un code, il convient de viser non seulement le code mais aussi la loi modificative, lorsque sa mention est nécessaire à la compréhension du texte.

En principe, dans un décret, on ne vise pas un arrêté ministériel ou interministériel sauf en matière de délégation de signature, où un arrêté peut être le fondement nécessaire du décret portant délégation.

Le visa d'un texte comprend le numéro et la date de celui-ci.

Toutefois, les textes antérieurs à 1945 n'ont pas de numéro et la pratique est de viser les codes uniquement par leur titre.

1.4.3.3. Structure générale des visas.

Quelques règles, dont certaines ont un caractère impératif, sont à signaler.

Lorsqu'un décret est pris en application du second alinéa de l'article 37 de la Constitution (décret de déclassement), le premier visa est ainsi libellé : << Vu la Constitution, notamment son article 37, alinéa 2 >>.

Si le décret édicte des peines contraventionnelles (en application des articles 131-12 et suivants du code pénal), la mention : << Vu le code pénal, et notamment ses articles 131-12 et suivants >> est généralement repoussée après les visas de tous les autres textes législatifs ou, du moins, lorsque d'autres codes sont également visés, à la fin des visas de ces codes.

Lorsqu'un texte est pris pour l'application d'un règlement ou d'une directive des Communautés européennes, il convient de viser ce règlement ou cette directive.

1.4.3.4. Ordre à observer pour la citation des textes visés.

On ne peut donner sur ce point que des indications générales, la volonté de réserver, dans certains cas, une place prioritaire aux textes les plus importants pour l'application des dispositions du décret pouvant entraîner des interversions légitimes.

Il ne faut pas non plus perdre de vue l'intérêt qu'il y a à donner une priorité, au moins relative, aux textes qui dominent les questions de compétence et de forme soulevées par le décret lui-même ou au texte fondamental en la matière.

Sous ces réserves, l'ordre de présentation des textes procède, en règle générale, d'un classement hiérarchique de ceux-ci combiné avec l'ordre chronologique.

On vise en premier lieu, le cas échéant, la Constitution et les lois organiques, les conventions internationales en vigueur ainsi que les règlements et les directives des Communautés européennes.

On vise ensuite, d'abord les lois et les ordonnances, puis les décrets (sans distinction selon la forme de ceux-ci) et enfin les arrêtés.

Quant aux codes, l'usage est de les viser en tête des lois.

Dans chacune de ces catégories, l'ordre chronologique est normalement respecté.

1.4.3.5. Visa des délibérations ou des avis des organismes qui se sont prononcés sur le texte.

S'agissant des ordonnances et des décrets délibérés en conseil des ministres, la mention : << Le conseil des ministres entendu, >> est toujours placée à la fin de tous les visas. La mention : << Après avis du conseil des ministres >> est prohibée.

Pour les décrets pris en application de l'article 37, alinéa 2, de la Constitution et modifiant des textes de forme législative postérieurs à la Constitution de 1958, la mention : << Vu la décision du Conseil constitutionnel no ... du... >> est ajoutée avant celle relative au Conseil d'Etat.

La formule : << Le Conseil d'Etat entendu >>, placée à la fin de tous les visas à la seule exception du visa du conseil des ministres, est réservée au cas où un décret a été soumis à l'assemblée générale du Conseil d'Etat.

Lorsqu'un décret est pris sur l'avis d'une section ou de deux sections administratives réunies, sans intervention de l'assemblée générale, la formule doit être : << Le Conseil d'Etat (section de...) ou bien (section de... et de... réunies) entendu >>.

Enfin, quand la consultation du Conseil d'Etat n'est pas obligatoire, la formule est : << Vu l'avis du Conseil d'Etat (section...) >>.

Si un décret ne peut être pris que sur l'avis conforme du Conseil d'Etat, la formule est : << Sur l'avis conforme du Conseil d'Etat >>.

Les avis des organismes dont la consultation est obligatoire pour le Gouvernement sont toujours visés, avec leur date, immédiatement après l'ensemble des textes visés et avant la mention de la consultation du Conseil d'Etat.

Il n'est normalement pas fait mention des avis facultatifs rendus par des organismes autres que le Conseil d'Etat.

1.4.3.6. Visas des arrêtés.

Les règles applicables aux visas des décrets sont transposables à ceux des arrêtés.

1.5. Article d'exécution

1.5.1. Projet de loi

Les projets de loi n'ont pas de formule d'exécution. Les lois ont une formule de promulgation qui est la suivante : << La présente loi sera exécutée comme loi de l'Etat. >> Cette formule n'a pas sa place dans les projets de loi.

1.5.2. Projet de décret

Le dernier article d'un projet énumère les membres du Gouvernement chargés de son exécution. Pour les décrets en conseil des ministres, il s'agit des ministres responsables (art. 19 de la Constitution ; à ce sujet, voir 4.1.1). Seuls les membres du Gouvernement peuvent être mentionnés dans l'article d'exécution (voir 4.1.2).

Il doit comprendre, dans l'ordre protocolaire, tous les ministres et secrétaires d'Etat appelés à contresigner, désignés par leur titre précis résultant du décret de composition du Gouvernement.

La formule << le ministre chargé de... >>, qui peut être utilisée à juste titre dans le corps d'un décret dans un souci de simplification et de clarté, est à proscrire dans un article d'exécution.

Dans un décret du Président de la République, le Premier ministre est cité en tête de l'article d'exécution.

Dans un décret du Premier ministre, celui-ci ne figure pas dans l'article d'exécution.

A défaut de ministre ou de secrétaire d'Etat chargé d'exécuter, l'article d'exécution ne porte que la mention de publication au Journal officiel.

1.5.3. Projet d'arrêté

Seuls les fonctionnaires appelés à exécuter l'arrêté figurent dans l'article d'exécution. Le ministre ou les ministres, le secrétaire d'Etat ou les secrétaires d'Etat auteurs et donc signataires ne figurent pas dans l'article d'exécution.

Il en va de même lorsque le Premier ministre est coauteur de l'arrêté.

A défaut de fonctionnaire chargé d'exécuter, l'article d'exécution ne portera que la mention de publication au Journal officiel.

1.5.4. L'exécution immédiate

Le deuxième alinéa de l'article 2 du décret du 5 novembre 1870 relatif à la promulgation des lois et décrets autorise le Gouvernement à ordonner par << une disposition spéciale >> l'exécution immédiate d'un décret. Dans ces conditions, le délai d'un jour franc, qui s'applique normalement entre la publication et l'exécution d'un texte, est supprimé (cf. annexe 3).

L'usage de cette procédure doit être réservé au cas de nécessité absolue.

Avec l'accord du secrétariat général du Gouvernement, les décrets ou arrêtés, dans ce cas, sont complétés comme suit :

- dans les visas : << Vu le décret du 5 novembre 1870 relatif à la promulgation des lois et décrets, et notamment son article 2, deuxième alinéa >> ;
- dans l'article d'exécution, on complète ainsi la formule :

<< , qui sera publié au Journal officiel de la République française et qui, vu l'urgence, entrera immédiatement en vigueur >>.

1.6. Cas dans lesquels il faut prévoir, dans un projet de loi, un renvoi à un décret en Conseil d'Etat

1.7. Consultation du Conseil économique et social

1.7.1. Cas dans lesquels le Conseil économique et social émet un avis

En vertu de la Constitution et de l'ordonnance no 58-1360 du 29 décembre 1958 modifiée portant loi organique relative au Conseil économique et social, le conseil émet des avis dans les cas ci-après :

- il est obligatoirement consulté sur les projets de loi de programme ou de plan à caractère économique et social, à l'exception des lois de finances (art. 70 de la Constitution et art. 2 de l'ordonnance précitée).

Dans sa décision no 86-207 DC des 25 et 26 juin 1986, le Conseil constitutionnel a considéré que, pour l'application de l'article 70 de la Constitution, on doit entendre par << loi de programme à caractère économique ou social >> une loi qui non seulement définit des objectifs à moyen ou long terme en matière économique et sociale, mais comporte, en outre, des prévisions de dépenses chiffrées pour la réalisation de ces objectifs.

Sans affirmer que toutes les lois de programme comportant des autorisations de dépenses sont nécessairement des lois de programme à caractère économique ou social, ce qui réserve notamment le cas des lois de programmation militaire qui ne sont pas habituellement soumises au Conseil économique et social, le Conseil d'Etat a toutefois récemment donné une interprétation large de la notion de loi de programme à caractère économique ou social en considérant que le domaine culturel entrait dans le domaine social ;

- le Conseil économique et social peut être consulté sur les projets ou propositions de loi, d'ordonnance ou de décret, ainsi que sur tout problème à caractère économique et social que le Gouvernement lui soumet (art. 69 et 70 de la Constitution et art. 2 de l'ordonnance précitée) ;

- il peut, de sa propre initiative, suggérer au Gouvernement des réformes dans toute matière entrant dans son domaine de compétence.

1.7.2. Travaux du Conseil économique et social

Les travaux du Conseil économique et social prennent deux formes (art. 6 de l'ordonnance) :
- les << avis >>, qui sont rendus par l'assemblée plénière du conseil au vu d'un rapport établi par l'une de ses sections ;
- les << études >>, qui sont faites soit par l'assemblée plénière, soit par les sections.

1.7.3. Procédure de saisine du Conseil économique et social et de remise des avis

Hormis les cas où il intervient de sa propre initiative, le Conseil économique et social ne peut être saisi que par le Premier ministre, par une lettre de saisine préparée par les soins du secrétariat général du Gouvernement. Il ne peut en aucun cas être directement saisi par un ministre.

La lettre de saisine peut être accompagnée du texte sur lequel l'avis est sollicité. Dans certains cas, elle peut être précédée d'une lettre qui indique au conseil que le Gouvernement prépare un projet de loi sur un tel sujet et lui demande de désigner un rapporteur qui sera associé aux travaux préparatoires.

La mise en oeuvre de ces saisines est coordonnée par un membre du cabinet du Premier ministre en liaison avec le conseiller pour les affaires économiques au secrétariat général du Gouvernement. Il appartient aux ministères qui désirent saisir le conseil d'une demande d'avis de se mettre en rapport avec ces personnes et de leur transmettre un projet de lettre de saisine.

Le Gouvernement a la faculté de déclarer l'urgence sur les demandes d'avis portant sur un texte (loi de programme, de plan, loi ordinaire ou décret) et le conseil doit alors se prononcer dans le délai d'un mois (art. 2 de l'ordonnance du 29 décembre 1958).

Les avis et études du Conseil économique et social sont transmis au Premier ministre par les soins du bureau du conseil. Ils font l'objet d'une publication particulière dans la série "Documents administratifs" du Journal officiel.

1.7.4. Suite donnée aux avis du Conseil économique et social

Selon l'article 4 de l'ordonnance no 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au Conseil économique et social : << Chaque année, le Premier ministre fait connaître la suite donnée aux avis du Conseil économique et social. >> Cette prescription s'applique aussi bien aux cas dans lesquels le Conseil économique et social est obligatoirement saisi qu'à ceux dans lesquels sa consultation est facultative, ou encore aux avis qu'il émet de sa propre initiative.

Bien que l'ordonnance ne fixe aucun délai pour l'envoi des réponses, il convient d'adresser au Conseil économique et social, dans des conditions telles qu'il conserve un intérêt pour celui-ci, un exposé précis des décisions prises par le Gouvernement ou des mesures envisagées par lui dans les domaines qui ont fait l'objet de propositions de la part du conseil.

C'est pourquoi le sécrétaire général du Gouvernement communique systématiquement aux ministres principalement intéressés les avis du conseil dès leur parution au Journal officiel, en leur demandant de lui faire connaître dans un délai de six mois la suite qui y a été donnée. Après relecture par le chargé de mission compétent, cette réponse est ensuite adressée au président du Conseil économique et social.

Par ailleurs, afin de faciliter les contacts avec les départements ministériels, le sécrétaire général du Gouvernement demande aux membres du Gouvernement de désigner un membre de leur cabinet comme responsable des réponses au Conseil économique et social.

1.8. Consultation des organismes autres que le Conseil d'Etat et le Conseil économique et social

Il existe diverses modalités de procédures consultatives.

1.8.1. La consultation obligatoire

Cette consultation est celle qu'un texte impose tout en laissant l'autorité administrative libre de la décision finale (exemple : consultation des comités techniques paritaires sur les questions mentionnées dans le décret no 82-452 du 28 mai 1982 modifié). L'obligation de solliciter un avis constitue une formalité substantielle dont l'omission entache d'illégalité la décision prise.

Les organismes à consulter sont ceux que déterminent les textes qui imposent cette consultation. Il convient de veiller à la régularité des procédures de consultation, car la méconnaissance de celles-ci constitue un vice de forme substantiel de nature à entraîner l'annulation de l'acte en cause.

Certains textes imposant des consultations prévoient que les organismes concernés doivent motiver leur avis (par exemple : les caisses nationales de sécurité sociale). Il convient donc en pareil cas d'être vigilant sur l'existence d'une telle motivation.

Si le recueil de l'avis est obligatoire, l'administration n'est pas obligée de le suivre. Ce n'est que lorsque le texte imposant la consultation prévoit un avis conforme que celui-ci lie l'administration (voir 1.8.3).

Aucune des questions soulevées par le projet ne doit être soustraite à la consultation. Est donc irrégulier le projet qui contient des dispositions nouvelles dont le contenu n'a pas été soumis à la consultation.
L'administration conserve néanmoins sa liberté de rédaction. La procédure est régulière dès lors que l'organisme consulté a pu discuter des questions traitées par le projet.

Lorsque le texte en cours d'élaboration doit être soumis au Conseil d'Etat, celui-ci ne doit être saisi qu'après que les autres consultations requises ont été menées à leur terme.

1.8.2. La consultation facultative


Il existe deux catégories de consultation de ce type :

- celle qu'un texte prévoit, tout en laissant l'autorité qualifiée libre d'y procéder ou non ;

- celle qu'aucun texte ne prévoit et à laquelle l'autorité qualifiée procède spontanément.

Dans les deux hypothèses, la consultation, bien que facultative, doit être régulière, à peine d'entacher d'illégalité la décision prise dans les mêmes conditions que celles mentionnées pour les consultations obligatoires (Conseil d'Etat, ass. 22 juin 1963, Albert, Rec. CE p. 385, et ass. 9 décembre 1966, Berland, Rec. CE p. 651).

1.8.3. La consultation assortie de la décision conforme

La décision de l'autorité administrative n'est régulière que si elle est conforme à l'avis de l'organisme consulté. Il n'en est ainsi que lorsqu'un texte le prévoit expressément. Le défaut d'avis conforme est une irrégularité qui peut être soulevée d'office par le juge (voir 3.7.2). Aussi importe-t-il que l'organisme consultatif procède, dans son avis, à la reformulation du projet qui lui est soumis.

S'agissant des décisions prises sur avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés en application de l'article 15 de la loi no 78-17 du 6 janvier 1978, le Gouvernement ne peut passer outre que par décret conforme à l'avis du Conseil d'Etat. Les dérogations à l'article 31 de la même loi ne peuvent être prévues que par décret pris sur avis conforme de la Commission nationale de l'informatique et des libertés elle-même ; pour plus de précisions sur cette procédure spécifique, il convient de se référer à la circulaire du Premier ministre du 5 janvier 1996 (cf. annexe 4).

1.8.4. Décisions prises sur proposition

Il existe enfin la catégorie des décisions << prises sur la proposition >>. L'autorité compétente pour prendre une décision de cette nature ne peut que se conformer à cette proposition, en demander une nouvelle ou s'abstenir de toute décision. L'administration ne peut agir si elle n'a pas été saisie d'une proposition.

1.8.5. Modalités et délais de consultation

Dès lors que l'administration procède à une consultation (qu'elle le fasse à titre obligatoire ou facultatif), elle doit respecter scrupuleusement les délais et conditions de cette consultation quand ceux-ci sont prévus par un texte.

A défaut de texte et dans l'hypothèse où la consultation est obligatoire, il est conseillé de se reporter à l'article 15 du décret no 83-1025 du 28 novembre 1983 concernant les relations entre l'administration et les usagers.

L'obligation de consultation n'est levée que lorsque ladite consultation s'avère impossible, par exemple lorsque l'organe consultatif ne peut pas être constitué en temps utile ou lorsque des membres refusent de se réunir.

1.9. Dispositions spécifiques à la Corse

L'article L. 4424-2 du code général des collectivités territoriales dispose que << l'Assemblée de Corse est consultée sur les projets de loi ou de décret comportant des dispositions spécifiques à la Corse >>.

Il convient donc, dans l'hypothèse de la préparation d'un texte spécifique à la Corse ou comportant des dispositions spéciales à la Corse, de recueillir, avant la saisine du Conseil d'Etat, l'avis de l'Assemblée de Corse.

A cette fin, le ministère concerné doit transmettre au préfet de Corse (secrétariat général aux affaires de Corse) le texte à soumettre à l'avis de l'Assemblée de Corse. Celle-ci dispose pour se prononcer d'un délai d'un mois, délai au-delà duquel l'avis est réputé avoir été donné.

En cas d'urgence, ce délai peut être réduit à quinze jours. Le Premier ministre étant seul compétent pour demander la mise en oeuvre de ce délai réduit, il convient, en pareil cas, de le saisir d'une demande en ce sens, en même temps que le texte soumis à consultation est transmis au préfet de Corse.

Le calendrier de l'élaboration des textes doit être organisé de manière que la consultation puisse se dérouler dans le cadre des sessions ordinaires de l'Assemblée de Corse (cf. annexe 5, circulaire du 27 janvier 1997).

1.10. Dispositions spécifiques à l'outre-mer

On ne rappelle ci-dessous que les principales règles qui traitent de l'applicabilité des textes législatifs et réglementaires outre-mer, de la consultation des assemblées locales et du contreseing du ministre chargé des départements et territoires d'outre-mer (circulaire du 21 avril 1988, modifiée et complétée par la circulaire du 15 juin 1990, brochure no 5002 de la Direction des Journaux officiels).

1.10.1. Départements d'outre-mer

1.10.1.1. Le régime législatif et réglementaire normalement applicable dans les départements d'outre-mer est celui de la métropole. Ce régime peut faire l'objet d'adaptations particulières (art. 73 de la Constitution). Aucune mesure spéciale de promulgation et de publication n'est requise.

1.10.1.2. La consultation des conseils généraux est obligatoire pour tous les projets de loi et de décret tendant à adapter la législation ou l'organisation administrative des départements d'outre-mer à leur situation particulière (décret no 60-406 du 26 avril 1960 modifié). Elle doit être préalable à la saisine du Conseil d'Etat.

1.10.2. Territoires d'outre-mer

1.10.2.1. Modification du statut d'un territoire.

En vertu de l'article 74, deuxième alinéa, de la Constitution dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle no 92-554 du 25 juin 1992, seule une loi organique peut modifier le statut d'un territoire et notamment définir les compétences de ses institutions propres.

La jurisprudence interprète ces dispositions de la manière suivante :

- ont seuls le caractère << d'institutions propres >> les organes administratifs territoriaux qui présentent une spécificité par rapport à ceux des autres collectivités territoriales de la République ;

- sont considérées comme des dispositions statutaires les dispositions portant sur les compétences des institutions propres mais aussi celles portant sur les règles essentielles d'organisation et de fonctionnement de ces institutions, y compris les cas dans lesquels s'exercent sur elles les pouvoirs de contrôle de l'Etat.

1.10.2.2. Régime législatif et réglementaire applicable aux territoires d'outre-mer.

En application du principe de spécialité législative, à défaut de mention explicite d'extension, les lois ne sont pas applicables dans les territoires d'outre-mer.

Ce principe ne concerne cependant pas les lois dites de << souveraineté >>, qui sont de plein droit applicables sur l'ensemble du territoire de la République. Le Conseil d'Etat et le Conseil constitutionnel apprécient au cas par cas la qualité de << loi de souveraineté >>. Il s'agit de règles qui, du fait de leur caractère de généralité et de l'intérêt public qui s'attache à une application uniforme de leurs dispositions, ont vocation à s'appliquer à l'ensemble du territoire national.

1.10.2.2.1. Dispositions d'application ou d'adaptation aux territoires d'outre-mer.

Les dispositions d'application ou d'adaptation aux territoires d'outre-mer figurant dans des projets de loi peuvent être disjointes et regroupées dans un projet de loi distinct, notamment lorsque le délai de consultation des assemblées territoriales pourrait conduire à retarder l'adoption du projet de loi dans lequel elles se trouvent.

1.10.2.2.2. Publication des textes applicables aux territoires d'outre-mer.

Pour être applicables dans les territoires d'outre-mer, les lois et décrets doivent, en règle générale, en plus de leur publication au Journal officiel de la République française, faire l'objet d'une publication dans le Journal officiel local par les soins du représentant de l'Etat dans le territoire intéressé.

1.10.2.3. Conventions internationales.

En matière de convention, c'est l'engagement international lui-même et non la loi qui en autorise la ratification qui définit, dans ses propres stipulations, son champ d'application.

Faute de restriction expresse, la convention couvre, outre le territoire métropolitain et les départements d'outre-mer, les territoires d'outre-mer et les collectivités territoriales de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Mayotte.

Le ministre chargé de l'outre-mer doit donc être consulté avant la signature de la convention.

1.10.2.4. Consultation des assemblées territoriales.

Toutes les lois organiques prises en application des dispositions de l'article 74, deuxième alinéa, de la Constitution font l'objet d'une consultation de l'assemblée territoriale.

Toute loi qui, bien que ne touchant pas au statut d'un territoire, définit ou modifie les modalités d'organisation particulière dudit territoire doit, en application de l'article 74, troisième alinéa, de la Constitution, faire l'objet d'une consultation de l'assemblée territoriale.

La jurisprudence a précisé la notion d'organisation particulière du territoire de la manière suivante : doit seule faire l'objet d'une consultation la loi qui soit introduit, modifie ou supprime une disposition spécifique à un ou plusieurs territoires d'outre-mer, soit étend, avec des adaptations tenant compte des intérêts propres du territoire, des dispositions applicables sur le territoire de la République.

Le Conseil constitutionnel invalide, au besoin d'office, les dispositions législatives prévues pour les territoires d'outre-mer qui n'ont pas été précédées de la consultation des assemblées territoriales alors que celle-ci était obligatoire.

L'ensemble de ces solutions est résumé dans le tableau figurant en annexe 6 à la présente circulaire.

Enfin, tout projet de loi autorisant la ratification d'une convention internationale ayant une incidence sur les compétences et sur l'organisation particulière des territoires d'outre-mer doit faire l'objet de la consultation prévue à l'article 74 de la Constitution.

De manière générale, le Gouvernement n'est pas tenu de suivre les avis rendus par les assemblées intéressées.

1.10.3. Collectivités territoriales de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Mayotte

1.10.3.1. Saint-Pierre-et-Miquelon.

S'agissant de Saint-Pierre-et-Miquelon, la loi no 85-595 du 11 juin 1985 relative au statut de l'archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon dispose que << la loi est applicable de plein droit à la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon >> et que << les textes de nature législative précédemment applicables le demeurent dans toutes leurs dispositions qui ne sont pas contraires à la présente loi >>. L'insertion d'une mention d'applicabilité du texte à Saint-Pierre-et-Miquelon ne s'impose donc pas. En revanche, il convient de consulter le conseil général de Saint-Pierre-et-Miquelon lorsque le nouveau texte y a des effets spécifiques.

1.10.3.2. Mayotte.

S'agissant de Mayotte, l'article 10 de la loi no 76-1212 du 24 décembre 1976 relative à l'organisation de Mayotte dispose que << les lois nouvelles ne sont applicables à Mayotte que sur mention expresse >>.

Sauf exception prévue par un texte, la consultation préalable du conseil général de cette collectivité territoriale n'est pas obligatoire.

1.10.4. Consultation et transmission des avis

Sauf dispositions particulières, c'est le ministre chargé des départements et territoires d'outre-mer qui est chargé de recueillir l'avis des assemblées locales par l'intermédiaire du représentant de l'Etat. Les assemblées locales n'étant pas en réunion permanente, le délai pour recueillir l'avis peut être long. Certains de ces délais sont fixés par les statuts ; à défaut, les assemblées compétentes doivent disposer d'un délai raisonnable.

Copie des demandes d'avis (dès qu'elles interviennent) et des avis rendus par les assemblées territoriales doit être adressée par le ministère chargé des départements et territoires d'outre-mer au secrétariat général du Gouvernement, qui les transmet en temps utile au Conseil d'Etat et au Parlement lors de l'examen du projet de loi concerné.

L'avis du conseil régional ou du conseil général d'un département d'outre-mer est transmis par le ministère compétent au secrétariat général du Gouvernement s'il s'agit d'un projet de loi ou d'un projet de décret pour lequel le secrétariat général du Gouvernement est chargé de saisir le Conseil d'Etat. Pour les autres décrets, il est envoyé directement par le ministère concerné au Conseil d'Etat ; il doit être joint au projet envoyé au secrétariat général du Gouvernement, en vue de la signature du Premier ministre.

Le Conseil constitutionnel n'exige pas que le texte soumis à la consultation prévue par l'article 74, quand il s'agit d'un projet de loi, ait été préalablement adopté en conseil des ministres.

En théorie, il suffit que la consultation ait eu lieu ou que le délai de consultation soit expiré à la date de l'adoption du projet de loi en première lecture par la première assemblée saisie : en effet, le Conseil constitutionnel exige que les parlementaires soient informés de l'avis de l'assemblée territoriale lorsqu'ils se prononcent en première lecture sur l'ensemble du texte.

En pratique, l'assemblée territoriale doit s'être prononcée très en amont du début de la discussion en séance publique devant la première assemblée saisie. Le Conseil d'Etat exige en effet de disposer de ces avis pour l'examen des textes qui lui sont soumis. Il écarte les dispositions prévoyant l'application d'un texte outre-mer faute d'avoir reçu ces avis. Il convient donc de veiller à procéder à la consultation des assemblées territoriales avant la saisine du Conseil d'Etat.

Les amendements apportés à un projet de loi concernant les territoires d'outre-mer n'ont pas à être soumis aux assemblées territoriales lorsque le projet a fait l'objet d'une consultation.

1.11. Abrogation et retrait des actes administratifs

L'abrogation et le retrait permettent à une autorité administrative de mettre fin de sa propre initiative aux effets d'un acte édicté par elle.

L'abrogation paralyse les seuls effets futurs d'un acte ; le retrait réduit à néant les effets passés et futurs de l'acte.

1.11.1. Abrogation des actes administratifs

On distingue l'abrogation d'un acte réglementaire de celle d'un acte individuel.

1.11.1.1. Abrogation des actes réglementaires.

Un rigoureux parallélisme entre les formes de l'abrogation et celles de l'acte initial doit être observé.

L'auteur d'un texte réglementaire est tenu, s'il est saisi d'une demande en ce sens, de l'abroger s'il est irrégulier depuis l'origine ou s'il est devenu irrégulier par suite d'un changement de circonstances de droit ou de fait, notamment du fait de l'intervention d'un acte communautaire avec lequel il n'est pas compatible.

1.11.1.2. Abrogation des actes individuels.

L'abrogation des actes individuels peut frapper les actes qui ne donnent naissance à aucun droit ainsi que ceux qui ne confèrent pas à leur bénéficiaire de droits acquis à leur maintien.

En revanche, la décision administrative qui a créé des droits ne peut faire l'objet d'une abrogation. Un acte contraire, pris en application de dispositions législatives ou réglementaires, peut mettre fin pour l'avenir aux effets de cet acte.

1.11.2. Retrait des actes administratifs

Les actes réguliers qui ont conféré des droits à leur bénéficiaire ne peuvent faire l'objet d'un retrait.

En revanche, l'autorité administrative a le pouvoir de rapporter un acte administratif irrégulier à condition que le retrait intervienne dans le délai du recours contentieux (le délai de droit commun est de deux mois).

Si un recours contentieux a été formé contre l'acte, celui-ci peut être retiré pendant la durée de l'instance, mais dans les limites des conclusions de la requête.

1.12. Introduction de dispositions pénales dans un projet de texte

Le respect des lois et décrets est en principe garanti par des sanctions pénales. Afin de préserver la cohérence de la politique criminelle générale et d'assurer l'adéquation des sanctions prévues aux moyens nécessaires pour constater des infractions, il convient d'associer systématiquement le ministère de la justice à l'élaboration des textes assortis de dispositions pénales. Par ailleurs, il conviendra de veiller au respect des dispositions figurant sur ce point dans la circulaire du 21 novembre 1995 relative aux études d'impact (cf. annexe 2).

1.13. Codification

1.13.1. Mission de la Commission supérieure de codification

La Commission supérieure de codification, placée sous la présidence du Premier ministre (décret no 89-647 du 12 septembre 1989 modifié), a pour mission de procéder à la programmation des codes à établir, de fixer leur méthode d'élaboration, de susciter, d'animer et de coordonner les travaux menés par les administrations, enfin d'adopter et de transmettre au Gouvernement les projets de codes. Son secrétariat est assuré par les soins du secrétariat général du Gouvernement.

La commission se réunit mensuellement en réunion plénière et dans l'intervalle en groupes restreints. La liste des codes adoptés ou en cours d'examen figure à l'annexe 7.

La décision d'engager la réalisation ou la refonte est approuvée par le Premier ministre. Le contenu général du code et ses frontières sont arrêtés dans le cadre d'une réunion interministérielle par le cabinet du Premier ministre. La Commission supérieure de codification désigne alors un rapporteur particulier chargé de concevoir, en liaison avec le service ou les ministères concernés, l'architecture d'ensemble du code, de conduire les travaux de rédaction et d'assurer les liaisons avec la Commission supérieure de codification.

Pour que la rédaction d'un code soit menée à bien, il est indispensable que les administrations impliquées dégagent les moyens et mobilisent les compétences nécessaires.

1.13.2. Règles de codification

La commission a précisé les méthodes relatives au contenu, à la présentation et à l'approbation des codes dans ses rapports annuels d'activité successifs. Une synthèse de ce sujet a été établie par la circulaire du Premier ministre du 30 mai 1996 publiée au Journal officiel du 5 juin 1996.

2. Elaboration des textes : règles propres aux différentes catégories de textes

2.1. Règles propres à l'élaboration des projets de loi

2.1.1. Elaboration des projets de loi

2.1.1.1. Contenu des projets de loi.

Les projets de loi doivent correspondre à une véritable nécessité juridique et respecter strictement la Constitution et les principes issus de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Il convient à cette fin que les services élaborant un projet de loi étudient attentivement les questions de constitutionnalité que pourrait poser le texte et saisissent le secrétariat général du Gouvernement suffisamment à l'avance pour lui permettre de se livrer également à cette étude. Le cas échéant, les problèmes de constitutionnalité rencontrés au cours de l'élaboration du projet de loi pourront être exposés au Conseil d'Etat lors de l'examen du texte par celui-ci.

Les projets de loi ne doivent pas comporter de dispositions sans contenu normatif, se limitant à des déclarations de principe ou à la présentation de la philosophie du texte.

En effet, les lois ont pour objet d'autoriser, d'ordonner, d'interdire, de créer des droits et des obligations. Les raisons pour lesquelles elles sont soumises au Parlement, l'esprit dont elles procèdent, les objectifs qu'elles se fixent relèvent de l'exposé des motifs, des explications à fournir au Parlement et au public, voire des commentaires que les ministres responsables doivent en donner après leur promulgation, notamment dans les circulaires.

Les rédacteurs des projets doivent également observer la règle de l'économie des moyens. Elle doit les conduire à modifier les textes existants plutôt qu'en élaborer de nouveaux et à ne leur apporter que les modifications strictement nécessaires.

Sont à proscrire les renvois à des lois futures, ainsi que les dispositions pouvant s'analyser comme une injonction du Parlement au Gouvernement (cf. les décisions du Conseil constitutionnel no 76-73 DC du 29 décembre 1976 et no 78-102 DC du 17 janvier 1979).

2.1.1.2. Partage entre la loi et le règlement.

Il convient de veiller au strict respect du partage, imposé par la Constitution et précisé par la jurisprudence du Conseil constitutionnel et du Conseil d'Etat, entre la loi et le règlement.

Certes, ce partage ne peut pas toujours s'établir de manière absolue et il est des cas dans lesquels l'intelligibilité d'un texte de loi rend inévitable l'insertion de certaines dispositions de nature réglementaire. Mais ces cas doivent rester exceptionnels.

Dès le début de la procédure d'élaboration d'une loi, il faut éviter que des dispositions de nature réglementaire figurent dans le projet.

Au surplus, la présence de dispositions réglementaires dans une loi est une source de rigidité inutile. Leur modification imposera en effet de ressaisir le Parlement, sauf à utiliser la procédure, elle-même assez lourde, du déclassement par le Conseil constitutionnel.

Il y a donc lieu de suivre l'avis du Conseil d'Etat lorsque celui-ci écarte d'un projet une disposition de nature réglementaire. Au cours du débat parlementaire, la même vigilance s'impose à l'égard des amendements : les ministres ne doivent pas hésiter à soulever l'irrecevabilité prévue par l'article 41 de la Constitution.

La procédure de l'article 41 est aisée à mettre en oeuvre. L'exception peut être soulevée pour une proposition de loi, dès son dépôt, et pour un amendement, tant qu'il n'a pas été soumis au vote. La décision concernant l'irrecevabilité est une prérogative personnelle du président de l'assemblée saisie. Il faut, cependant, rappeler que si le président ne se range pas au point de vue du Gouvernement, la décision est rendue par le Conseil constitutionnel, qui a huit jours pour se prononcer. En ce cas, la discussion du texte en cause est suspendue pendant ce délai.

2.1.1.3. Structure des textes.

Les auteurs des projets de loi doivent enfin s'astreindre à respecter certaines règles concernant la structure des textes.

Dans les domaines où une codification existe, il est impératif de ne pas la détruire en soumettant au Parlement des textes non codifiés. En conséquence, dans tous les cas où la matière traitée a fait l'objet d'une codification, le projet de loi doit se présenter sous forme d'une modification du code ou de l'insertion d'une partie nouvelle dans le code. Sans doute la lecture d'un projet qui modifie les articles d'un code est-elle malaisée, mais il faut avoir conscience de l'avantage que le rassemblement, en un seul document, de dispositions applicables à un même sujet procure au public.

Au stade du projet, il est utile qu'à l'exposé des motifs de la loi s'ajoute un exposé des motifs par article qui explique la portée des modifications ou des adjonctions introduites dans le code en vigueur.

En outre, la même matière ne doit pas être répartie entre plusieurs projets de loi : le législateur est ainsi mieux à même de percevoir la portée des dispositions qu'il prend.

2.1.2. Amendements

Le projet de loi doit comprendre l'ensemble des dispositions que le Gouvernement entend faire adopter. Il convient d'éviter d'abuser des amendements gouvernementaux en cours de procédure parlementaire. Le Conseil d'Etat a déploré à plusieurs reprises l'abondance et l'importance de ces amendements, alors même que, compte tenu de leur technicité, ces dispositions mériteraient un examen préalable par le conseil.

De plus, cette pratique fait souvent courir aux dispositions ainsi introduites le risque d'inconstitutionnalité. Le Conseil constitutionnel déclare en effet inconstitutionnelles les dispositions introduites par voie d'amendements qui sont dépourvus de tout lien avec le texte initial ou qui, par leur ampleur ou leur portée, excèdent les << limites inhérentes au droit d'amendement >> (décision no 86-225 DC du 23 janvier 1987). Le recours à un projet de loi autonome ou à une lettre rectificative au projet initial sera donc, dans certains cas, largement préférable (voir 5.1.3 et 5.1.8).

2.1.3. Délais

La prise en compte des délais d'élaboration, de concertation interministérielle et de consultation doit être rigoureuse.

La concertation interministérielle doit avoir été menée antérieurement à la saisine du secrétariat général du Gouvernement. Elle est trop souvent inexistante, alors même que de nombreuses dispositions sont de longue date prêtes dans les services. On rappellera par exemple la nécessité de transmettre au ministère de l'agriculture les dispositions relatives à la sécurité sociale et au droit du travail (en raison de l'existence d'une législation particulière au monde agricole en ces matières), au ministère de la justice tout article comportant des sanctions pénales et au ministère chargé de l'outre-mer les dispositions d'adaptation ou d'extension aux territoires d'outre-mer.

Les consultations obligatoires ne doivent pas être omises. Dans certains textes, l'hétérogénéité des dispositions relevant chacune de règles de consultation propres rend difficile la gestion des délais, à laquelle il convient de porter une attention particulière.

2.2. Règles particulières aux lois organiques

Les lois organiques ne peuvent intervenir que dans les matières que leur réserve la Constitution ; leur domaine est exclusif de celui de la loi ordinaire.

L'article 61 de la Constitution dispose que les lois organiques sont, avant leur promulgation, soumises au Conseil constitutionnel. La saisine du Conseil constitutionnel est assurée par le secrétariat général du Gouvernement.

L'article 46 de la Constitution prévoit que :

- le projet ou la proposition n'est soumis à la délibération et au vote de la première assemblée saisie qu'à l'expiration d'un délai de quinze jours après son dépôt ;

- la procédure de l'article 45, relatif aux commissions mixtes paritaires, est applicable. Toutefois, faute d'accord entre les deux assemblées, le texte ne peut être adopté par l'Assemblée nationale en dernière lecture qu'à la majorité absolue de ses membres ;

- les lois organiques relatives au Sénat ainsi que celles visées à l'article 88-3 de la Constitution doivent être votées dans les mêmes termes par les deux assemblées.

Une loi organique ne peut se borner à renvoyer à des dispositions d'une loi ordinaire. Toute modification de celles-ci entraînerait en effet une modification de la loi organique selon une procédure non conforme à celle prévue par l'article 46 de la Constitution. Si le renvoi à la loi ordinaire est la solution la plus commode, il convient de faire suivre la mention des articles de la loi ordinaire auxquels il est renvoyé de la formule << dans leur rédaction en vigueur à la date de publication de la loi organique no ...... du ......>>.

2.3. Règles particulières aux lois << portant diverses dispositions relatives à... >>

La pratique des projets de loi portant diverses dispositions d'ordre financier ou social s'est étendue à d'autres secteurs (fonction publique et éducation nationale notamment). Ces projets assemblent des dispositions disparates, principalement destinées à prendre place dans divers textes antérieurs, qu'ils ajustent, amendent ou complètent.

Parce qu'ils permettent d'éviter la multiplication des lois autonomes de portée très limitée ou d'amendements gouvernementaux à des textes en discussion, ils constituent sans doute un mal nécessaire. Leurs inconvénients doivent cependant être soulignés.

2.3.1. Inconvénients des projets de loi << portant diverses dispositions... >>

Ces projets de loi ont un aspect composite et pointilliste qui prive la loi de son caractère de solennité, de généralité et de permanence.

Leur emploi doit donc être réduit et, en tous cas, ne jamais comporter d'importantes réformes de fond.

Si plusieurs dispositions sont susceptibles de former un tout cohérent, il convient d'en faire un ou des projets de loi autonomes aux intitulés précis. La loi y gagnera en clarté et la procédure d'élaboration en rapidité.

2.3.2. Présentation

Un projet de loi << portant diverses dispositions >> doit être précédé d'un exposé des motifs dès sa transmission au secrétariat général du Gouvernement. Compte tenu de l'hétérogénéité des dispositions, une présentation article par article est recommandée. Cette présentation doit toutefois être homogène et être replacée, dans la mesure du possible, dans une perspective générale.

Le projet sera présenté, autant qu'il est possible, en titres et chapitres dotés d'intitulés précis. L'intitulé << dispositions diverses >> doit être évité.

Est proscrit l'envoi au secrétariat général du Gouvernement d'une liasse décousue d'articles, juxtaposant les propositions de différents services ministériels. Il appartient au cabinet du ministre responsable du projet de rédiger un texte unique et cohérent et d'indiquer avec précision au cabinet du Premier ministre la hiérarchie de ses priorités politiques.

2.4. Règles propres à l'organisation des structures administratives

2.4.1. Administration centrale

2.4.1.1. L'organisation des services.

L'organisation des services d'administration centrale est à la date de la présente instruction régie par le décret no 87-389 du 15 juin 1987 (Journal officiel du 17 juin 1987) et par la circulaire d'application du même jour qui prévoit le dispositif suivant :

- un décret en Conseil d'Etat fixe l'organisation des services centraux de chaque ministère en directions générales, directions et services, lorsque ces derniers sont autonomes ;

- un arrêté interministériel fixe l'organisation des directions générales, directions et services autonomes des administrations centrales en sous-directions ;

- un arrêté du ministre compétent fixe l'organisation des sous-directions en bureaux.

Le décret et l'arrêté interministériel sont contresignés par le ministre chargé de la fonction publique (au 1er janvier 1997 : décret no 95-1120 du 15 novembre 1995 relatif aux attributions du ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, Journal officiel du 16 novembre 1995).

La circulaire d'application du 15 juin 1987 (Journal officiel du 17 juin 1987) précise les règles de fond et de procédure qu'il convient de respecter :

- lisibilité de l'organisation en unités homogènes aux compétences clairement définies ; simplicité du fonctionnement ; adaptation des structures existantes ;

- nécessité de préciser les missions des directions, services ou sous-directions dans le décret et l'arrêté interministériel en procédant à un examen au cas par cas pour tenir compte des spécificités.

Dans le cadre de la réflexion menée sur la réforme de l'Etat, il a été décidé de procéder à une refonte de la circulaire du 15 juin 1987 précitée, notamment pour intégrer dans le dispositif prévu par ce texte le concept de service à compétence nationale distinct des services d'administration centrale. Il conviendra donc de se référer à cette nouvelle réglementation dès son entrée en vigueur, qui devrait intervenir au cours du premier semestre 1997.

2.4.1.2. Compétences des administrations centrales.

Le décret no 92-604 du 1er juillet 1992 modifié portant charte de la déconcentration (Journal officiel du 4 juillet 1992) fixe les compétences exercées par les administrations centrales (art. 2).

Elles ont un rôle de conception, d'orientation, d'évaluation et de contrôle.

La circulaire du Premier ministre du 15 septembre 1992 relative à la déconcentration et à la simplification des structures administratives (Journal officiel du 10 octobre 1992) précise que l'organisation et les structures doivent être mises en conformité avec le principe de subsidiarité énoncé par la loi relative à l'administration territoriale de la République (loi no 92-125 du 6 février 1992 publiée au Journal officiel du 8 février 1992).

Comme cela a été indiqué pour les règles d'organisation, les principes relatifs aux compétences des services d'administration centrale sont, eux aussi, en cours de révision pour prendre en considération la notion de service à compétence nationale et il conviendra de ne se référer, en ce qui les concerne, qu'à la nouvelle réglementation en la matière dès son entrée en vigueur. Celle-ci modifiera tant la loi d'orientation no 92-125 du 6 février 1992 précitée que le décret no 92-604 du 1er juillet 1992 portant charte de la déconcentration.

2.4.2. Services déconcentrés

Le décret no 92-604 du 1er juillet 1992 modifié portant charte de la déconcentration (Journal officiel du 4 juillet 1992) fixe les rôles respectifs des échelons déconcentrés de l'Etat : région (art. 3), département (art. 4), arrondissement (art. 5). L'échelon départemental est l'échelon de droit commun de la mise en oeuvre des politiques.

Il n'existe pas de décret général fixant l'organisation des services déconcentrés de l'Etat. Chaque ministère s'est organisé de façon spécifique et le niveau des textes n'est pas homogène.

Il convient de réserver au décret la fixation des règles généralesrelatives aux missions et à l'organisation, et à l'arrêté la définition de l'organisation interne.

Il est par ailleurs souhaitable que les textes d'organisation des services déconcentrés soient soumis à l'examen préalable du comité interministériel de la réforme de l'Etat.

2.4.3. Etablissements publics

Les établissements publics peuvent être créés et organisés soit par une loi, soit par un décret.

En vertu de l'article 34 de la Constitution, il appartient à la loi de fixer les règles concernant la création de catégories d'établissement public. En vertu de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, appartiennent à une même catégorie les établissements publics << dont l'activité s'exerce territorialement sous la même tutelle administrative et qui ont une spécialité analogue >>.

Lorqu'il est envisagé de créer un établissement public, il faut se demander s'il entre dans une catégorie déjà existante. Dans l'affirmative, un décret suffit ; il est recommandé de soumettre ce décret pour avis au Conseil d'Etat. Si l'établissement n'entre pas dans une catégorie préexistante, une loi est nécessaire pour le constituer.

2.5. Règles propres aux décrets réglementaires

2.5.1. Suppression des règlements d'administration publique

Les renvois aux règlements d'administration publique ont été supprimés en 1980.

Le renvoi, par un texte antérieur, à un << règlement d'administration publique >> ou à un << décret en forme de règlement d'administration publique >> est remplacé par le renvoi à un décret en Conseil d'Etat. L'expression << portant RAP >> dans les textes qui la comportent et qui font l'objet d'une modification peut être supprimée.

2.5.2. Les autorités compétentes en matière réglementaire

2.5.2.1. Le Président de la République.

Le Président de la République signe obligatoirement les actes réglementaires suivants :

- les ordonnances : il s'agit de textes pris par le pouvoir exécutif dans une matière relevant du domaine législatif et dans les cas et conditions prévus aux articles 38, 47 et 47-1 de la Constitution ;

- les décrets délibérés en conseil des ministres soit en vertu d'un texte soit parce que l'importance du décret justifie cette délibération, soit parce que le décret modifie un texte précédemment délibéré en conseil des ministres ;

- les décrets d'attribution des ministres ainsi que les décrets de délégation des ministres délégués ou des secrétaires d'Etat ;

- les décrets d'organisation concernant la Légion d'honneur et la médaille militaire.

La jurisprudence du Conseil d'Etat ne considère pas comme entachés d'incompétence les autres décrets réglementaires que le Président de la République aurait signés, dès lors que ces décrets comportent le contreseing du Premier ministre, autorité compétente pour signer les décrets en vertu de l'article 21 de la Constitution, et celui des ministres chargés de l'exécution de ces décrets (voir CE 27 avril 1962, Sicard et autres).

2.5.2.2. Le Premier ministre.

Le pouvoir réglementaire de droit commun appartient au Premier ministre (art. 21 de la Constitution). Il signe la grande majorité des décrets réglementaires et, sous réserve de l'article 19 de la Constitution, contresigne les décrets réglementaires du Président de la République.

2.5.2.3. Les ministres.

Ils disposent des pouvoirs nécessaires pour assurer le fonctionnement des services placés sous leur autorité. Ils peuvent, en outre, édicter des dispositions réglementaires sur les points ou dans les matières où un texte législatif ou réglementaire leur a donné ce pouvoir, qui est alors exercé par arrêté.

En dehors de ces hypothèses, les ministres n'ont pas compétence pour édicter seuls des dispositions réglementaires.

2.6. Règles propres aux mesures individuelles

La Constitution établit le principe suivant lequel le pouvoir de nomination aux emplois civils et militaires appartient au Président de la République (art. 13 et 21 de la Constitution, ordonnance portant loi organique no 58-1136 du 28 novembre 1958).

La notion d'<< emploi >> au sens de l'article 13 de la Constitution et[[>]] de l'ordonnance du 28 novembre 1958 est plus large que celle d'<< emploi budgétaire >> telle qu'elle résulte de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances ou que celle d'<< emploi permanent >> au sens du statut général de la fonction publique ; elle inclut notamment les emplois de direction des établissements publics et entreprises publiques (président du conseil d'administration ou de l'organe délibérant en tenant lieu, directeur général, ou responsable quel que soit son titre, exerçant des fonctions de direction générale, membre du directoire le cas échéant).

Les nominations sont prononcées soit par décret en conseil des ministres, soit par décret simple du Président de la République, soit - en vertu d'une délégation du Président de la République au Premier ministre - par décret du Premier ministre, soit - en vertu de l'article 4 de l'ordonnance du 28 novembre 1958 précitée - par décision d'un ministre ou d'une autorité subordonnée.

On examinera successivement les règles concernant : les nominations par décret du Président de la République, les nominations par décret du Premier ministre, les nominations par arrêté ministériel, les cessations de fonctions et mises à la retraite. On traitera ensuite de la présentation des décrets, des règles particulières concernant les nominations dans les cabinets ministériels, des règles propres aux nominations et cessations de fonctions des chefs de service, directeurs adjoints et sous-directeurs des administrations centrales de l'Etat.

Il convient de rappeler que le mandat parlementaire est incompatible avec nombre de fonctions (voir notamment les articles L.O. 142 et suivants et L.O. 297 du code électoral).

2.6.1. Les nominations par décret du Président de la République

2.6.1.1. Les nominations adoptées en conseil des ministres.

Sont nommés en conseil des ministres les conseillers d'Etat, le grand chancelier de la Légion d'honneur, les ambassadeurs, les conseillers maîtres à la Cour des comptes, les préfets, les représentants du Gouvernement dans les territoires d'outre-mer, les officiers généraux, les recteurs des académies, les directeurs des administrations centrales (art. 13 de la Constitution).

En application de l'article 1er de l'ordonnance no 58-1136 du 28 novembre 1958 modifiée, il est pourvu en conseil des ministres :

- aux emplois de procureur général près la Cour de cassation, de procureur général près la Cour des comptes, de procureur général près une cour d'appel ;

- aux emplois de direction dans les établissements publics, les entreprises publiques et les sociétés nationales quand leur importance justifie l'inscription sur une liste dressée par décret en conseil des ministres (voir décret no 59-587 du 29 avril 1959, modifié à de nombreuses reprises, notamment par le décret no 85-834 du 6 août 1985).

Enfin, des dispositions législatives ou réglementaires particulières ont pu, en dehors des cas prévus par l'article 13 de la Constitution et l'ordonnance du 28 novembre 1958, imposer la délibération en conseil des ministres de certaines nominations. Ces dispositions ne sont pas conformes à l'ordre constitutionnel des compétences, en tout cas pour celles d'entre elles postérieures à l'ordonnance du 28 novembre 1958 (décision du Conseil constitutionnel no 86-217 DC du 18 septembre 1986). Toutefois, dès lors qu'elles n'ont pas été modifiées ou censurées par le juge, il convient de continuer à les appliquer.

Il est aussi d'usage, bien qu'aucun texte ne le prévoit explicitement, de pourvoir en conseil des ministres les emplois supérieurs pour lesquels la nomination est laissée à la décision du Gouvernement (décret no 85-779 du 24 juillet 1985).

Sont également soumises au conseil des ministres les nominations et promotions à titre exceptionnel dans l'ordre de la Légion d'honneur, les élévations aux dignités de grand officier et de grand'croix dans l'ordre de la Légion d'honneur et dans l'ordre national du Mérite, ainsi que les promotions au grade de commandeur dans l'ordre de la Légion d'honneur.

2.6.1.2. Les nominations par décret présidentiel non délibéré en conseil des ministres.

Sont prononcées par décret du Président de la République non délibéré en conseil des ministres les nominations :

- du Premier ministre et des membres du Gouvernement (art. 8 de la Constitution) ;

- des membres du Conseil d'Etat (à l'exception des conseillers d'Etat) ;

- des membres de la Cour des comptes (à l'exception des conseillers maîtres et du procureur général près ladite cour) ;

- des magistrats de l'ordre judiciaire (à l'exception du procureur général près la Cour de cassation et du procureur général près une cour d'appel) ;

- des membres du Conseil supérieur de l'audiovisuel et de son président ;

- des professeurs de l'enseignement supérieur ;

- des officiers de l'armée de terre, de mer et de l'air ;

- à leur entrée dans leurs corps respectifs, des membres des corps dont le recrutement est normalement assuré par l'Ecole nationale d'administration, des membres du corps préfectoral et des membres des corps techniques dont le recrutement est en partie assuré conformément au tableau de classement de l'Ecole polytechnique ;

- des fonctionnaires et agents publics pour lesquels des textes ne prévoient pas une autre autorité de nomination ;

- aux emplois de direction des établissements publics de l'Etat, entreprises publiques et sociétés nationales autres que ceux devant être pourvus en conseil des ministres.

Les nominations et promotions dans l'ordre de la Légion d'honneur et dans l'ordre national du Mérite (autres que celles prévues au 2.6.1.1) sont également prononcées par le Président de la République.

2.6.2. Les nominations prononcées par le Premier ministre

L'article 21 de la Constitution dispose que le Premier ministre nomme aux emplois civils et militaires sous réserve des dispositions de l'article 13 de la Constitution. En vertu de l'article 3 de l'ordonnance no 58-1136 du 28 novembre 1958 prise pour l'application de l'article 13 de la Constitution, le pouvoir de nomination du Premier ministre ne s'exerce qu'en vertu des délégations expressément consenties par décret du Président de la République.

En l'absence d'une telle délégation, le pouvoir de nomination doit être exercé par le Président de la République, quelle que soit la pratique suivie antérieurement, dès lors que l'emploi relève de la catégorie des << emplois civils et militaires >> au sens de l'article 13 de la Constitution (cf. supra). Il est précisé que cette qualification ne s'applique pas à diverses fonctions, prévues le cas échéant par des textes, mais qui ne constituent pas des emplois publics, notamment les fonctions de membre de conseil d'administration ou de commissions diverses.

2.6.3. Les nominations prononcées par les ministres

L'article 4 de l'ordonnance no 58-1136 du 28 novembre 1958 permet l'exercice par les ministres et les autorités subordonnées du pouvoir de nomination confié à eux par des textes particuliers, notamment par mesure de simplification ou de déconcentration administratives.

En vertu de divers textes et notamment de nombreux textes statutaires, un grand nombre de fonctionnaires sont nommés par le ministre dont ils relèvent.

2.6.4. Mise à la retraite

Le décret no 79-156 du 27 février 1979 précise par quel acte les fonctionnaires civils sont mis à la retraite par limite d'âge ou sur demande selon l'acte qui les a nommés :

- s'ils sont nommés par arrêté interministériel, arrêté du seul ministre dont ils relèvent ;

- s'ils sont nommés par un décret non délibéré en conseil des ministres, arrêté du ministre dont relève leur corps ;

- s'ils sont nommés par décret en conseil des ministres, décret du Président de la République pour les retraites par limite d'âge et décret pris dans les mêmes formes que le décret de nomination s'ils sont mis à la retraite sur leur demande.

2.6.5. Décrets collectifs

Il importe, dans un souci d'efficacité, de rapidité et de courtoisie à l'égard des signataires, de regrouper en un décret collectif toutes les mesures à caractère nominatif de même nature concernant les personnes appartenant à un même corps et dont l'élaboration requiert une procédure identique.

2.6.6. Règles particulières concernant les nominations de membres des cabinets ministériels

Les nominations dans un cabinet ministériel sont faites par arrêté du ministre concerné. Elles ne doivent pas excéder le nombre fixé par circulaire du Premier ministre.

2.6.7. Règles propres aux nominations et cessations de fonctions des chefs de service, directeurs adjoints et sous-directeurs des administrations centrales de l'Etat

Le décret no 55-1226 du 19 septembre 1955 modifié fixe les conditions de nomination et d'avancement dans les emplois de chef de service, de directeur adjoint et de sous-directeur des administrations centrales (voir circulaire no 1833/SG du 3 octobre 1983 relative aux nominations et aux cessations de fonctions des chefs de service, des directeurs adjoints et des sous-directeurs des administrations centrales de l'Etat).

Ces nominations sont prononcées par arrêté du Premier ministre et du ministre concerné, après avis du ministre chargé de la fonction publique.

2.6.8. Règles applicables aux nominations des dirigeants des établissements publics et entreprises publiques

Le décret no 94-582 du 12 juillet 1994 relatif aux conseils d'administration et aux dirigeants des établissements publics et entreprises publiques a modifié les règles applicables à la durée du mandat des dirigeants du secteur public et à la désignation des représentants de l'Etat dans les conseils d'administration. Ce texte a abrogé de nombreuses dispositions antérieures (cf. annexe 8).

2.7. Circulaires

En ce qui concerne les règles propres aux circulaires, on se reportera à la circulaire du 15 juin 1987 (Journal officiel du 17 juin 1987).

2.7.1. Cas d'élaboration d'une circulaire

Il n'y a matière à circulaire que dans les cas suivants :

- exposé d'une politique gouvernementale ;

- commentaire des lois et règlements, et notamment interprétation du droit positif et des règles de procédures administratives ;

- détermination des règles de fonctionnement des services.

2.7.2. Effet juridique

Il est rappelé qu'une circulaire ne peut créer, pour les usagers, d'obligations qui ne résulteraient ni de la loi ni du règlement.

L'intervention d'une circulaire ne doit jamais être regardée comme une condition nécessaire à l'entrée en vigueur d'une loi ou d'un règlement.

2.7.3. Signature

Dans le cas où le ministre ne signe pas personnellement une circulaire, seul un directeur ou, si l'importance de la sous-direction le justifie, un sous-directeur d'administration centrale peut la signer. Le directeur du cabinet du ministre ne peut signer que les instructions qui excèdent la compétence d'une direction.

Le timbre sous lequel la circulaire est diffusée est celui du ministère.

2.7.4. Publication des circulaires

En vertu de l'article 1er du décret no 79-834 du 22 septembre 1979 pris pour l'application de l'article 9 de la loi no 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public, les circulaires, directives et instructions comportant une interprétation du droit positif ou une description de procédures administratives doivent être publiées dans un bulletin officiel ayant une périodicité au moins trimestrielle.

Ce mode de publication n'exclut pas, à titre exceptionnel, une parution au Journal officiel lorsque l'importance de la circulaire, appréciée par le secrétaire général du Gouvernement, le justifie.

3. Délibération du conseil des ministres et consultation du Conseil d'Etat

3.1. Textes en conseil des ministres

3.1.1. Rôle du secrétariat général du Gouvernement

La préparation de l'ordre du jour du conseil des ministres est assurée par les soins du secrétaire général du Gouvernement.

Tous les textes soumis au conseil des ministres doivent donc êtres adressés préalablement au secrétariat général du Gouvernement.

Si ces textes doivent, en outre, être soumis au Conseil d'Etat (projets de loi et d'ordonnance, certains décrets réglementaires ou individuels), le secrétariat général du Gouvernement assure la saisine de la Haute Assemblée.

C'est enfin le secrétariat général du Gouvernement qui recueille les contreseings des textes soumis au conseil des ministres.

3.1.2. Partie A et partie B du conseil des ministres

La date proposée au secrétariat général du Gouvernement pour l'inscription à l'ordre du jour du conseil des ministres d'un texte figurant en partie A (projets de loi, ordonnance ou décret) doit tenir compte des obligations de consultation, notamment de celle du Conseil d'Etat.

S'agissant des textes figurant en partie B (mesures d'ordre individuel), il convient en règle générale de veiller à ce que les mesures liées à des réorganisations de services soient examinées au conseil des ministres après la publication au Journal officiel des textes portant réorganisation.

3.1.3. Textes délibérés en conseil des ministres

Sont délibérés en conseil des ministres :

- les projets de loi (art. 39 de la Constitution) ;

- les ordonnances prévues à l'article 38 de la Constitution ;

- certains décrets à caractère réglementaire, soit parce qu'un texte impose la délibération du conseil des ministres, soit parce que l'importance du sujet abordé conduit à la prévoir, soit encore parce que le nouveau texte modifie un décret précédemment délibéré au conseil des ministres ;

- certaines nominations (voir 2.6.1.1).

En vertu de la jurisprudence du Conseil d'Etat (Assemblée, 10 septembre 1992 - Meyet, Lebon, p. 327) un décret délibéré en conseil des ministres ne peut être modifié que dans une forme identique.

Si une disposition ne paraît plus devoir relever d'un décret délibéré en conseil des ministres, ni en vertu d'un texte supra-réglementaire, ni en raison de son importance, il peut être opportun de faire sortir ladite matière du champ de compétence du conseil des ministres à la première occasion. La procédure à utiliser à cette fin est à définir conjointement avec le secrétariat général du Gouvernement. Elle pourra consister :

- à soumettre au conseil des ministres un décret comportant, outre les modifications de fond, un article ainsi rédigé :

<< Art. X. - Le présent décret peut être modifié par décret du Premier ministre >> ;

- ou à préparer simultanément deux textes : un décret d'abrogation du dispositif antérieur, à soumettre au conseil des ministres, et un décret en Conseil d'Etat ou un décret simple, selon le cas, mettant en oeuvre la nouvelle réglementation souhaitée.

3.1.4. Envoi au secrétariat général du Gouvernement

S'agissant des projets de loi, d'ordonnance ou de décret, le ministre qui a l'initiative du projet le transmet au secrétariat général du Gouvernement.

Il faut joindre à l'envoi :

- un exposé des motifs pour les lois, un rapport de présentation pour les ordonnances et les décrets, complétés, quand il y a lieu, par l'étude d'impact prévue par la circulaire du 21 novembre 1995 (cf. annexe 2) ;

- la liste des ministres et secrétaires d'Etat intéressés ;

- les copies des lettres d'accord des ministres et secrétaires d'Etat intéressés ou le relevé des décisions établi à la suite d'un comité ou d'une réunion interministérielle tenu à l'hôtel de Matignon ;

- le nom, la qualité, l'adresse et le numéro de téléphone des fonctionnaires susceptibles d'être désignés en qualité de commissaire du Gouvernement au Conseil d'Etat ;

- la liste des décrets d'application rendus nécessaires par le projet de loi et le calendrier prévisionnel de publication de ces décrets ;

- le cas échéant, les avis des organismes dont la consultation est requise ;

- le cas échéant, la liste des directives que le texte a pour objet de transposer avec leurs références précises.

3.1.5. Accords internationaux

Les projets de loi autorisant l'approbation d'un accord international ou la ratification d'un traité international sont présentés par le ministre des affaires étrangères ou par un ministre délégué ou un secrétaire d'Etat relevant de son autorité.

Outre l'exposé des motifs et les pièces indiquées au 3.1.4 ci-dessus, doivent être joints à l'envoi :

- une note juridique indiquant en quoi les dispositions de cet accord sont de nature législative en vertu de l'article 53 de la Constitution ;

- lorsque l'accord est applicable dans les territoires d'outre-mer, l'avis émis par les assemblées territoriales des territoires d'outre-mer ou, le cas échéant, une note faisant ressortir que la consultation desdites assemblées ne s'impose pas juridiquement.

3.1.6. Textes en conseil des ministres et soumis au Conseil d'Etat

Les textes examinés en conseil des ministres et soumis au Conseil d'Etat sont régis par les principes suivants.

3.1.6.1. Saisine du Conseil d'Etat.

Lorsque le texte doit être délibéré en conseil des ministres (loi, ordonnance, décret réglementaire en conseil des ministres), le Premier ministre (secrétariat général du Gouvernement) est seul habilité à saisir le Conseil d'Etat et à suivre la procédure. Les ministres ne peuvent procéder eux-mêmes à la saisine de la Haute Assemblée.

3.1.6.2. Opportunité et date de la saisine.

Le Premier ministre est juge de la nécessité, de l'opportunité et de la date de la saisine du Conseil d'Etat. Il convient de saisir le secrétariat général du Gouvernement suffisamment à l'avance pour lui permettre de se livrer à une étude du projet, notamment sur les questions de constitutionnalité qu'il peut soulever.

L'envoi du texte au Conseil d'Etat ne pourra intervenir si les avis préalables obligatoires n'ont pas été obtenus ou si le secrétariat général du Gouvernement n'a pas l'assurance qu'ils ont été sollicités en temps utile.

Sauf urgence, la transmission du projet au Conseil d'Etat par les soins du secrétariat général du Gouvernement doit précéder d'au moins quatre semaines sa présentation au conseil des ministres.

3.1.6.3. Calendrier des décrets d'application et étude d'impact.

Le secrétariat général du Gouvernement ne transmet les projets de loi au Conseil d'Etat que s'il a reçu la liste et le calendrier prévisionnel de publication des décrets d'application (cf. annexe 9) et l'étude d'impact (cf. annexe 2 : circulaire du 21 novembre 1995).

3.1.6.4. Mise au point définitive des projets de textes.

Une fois rendu l'avis du Conseil d'Etat, c'est sous la coprésidence du cabinet du Premier ministre et du secrétaire général du Gouvernement qu'est mis définitivement au point le projet de texte qui sera inscrit à l'ordre du jour d'un conseil des ministres. A ce stade, le ministère pilote doit fournir les grandes lignes de chacun des décrets d'application de la loi.

3.2. Textes en Conseil d'Etat (sans délibération en conseil des ministres)

Si un texte impose de recueillir l'avis du Conseil d'Etat, l'absence de consultation entache l'acte d'illégalité pour incompétence. Constituant un moyen d'ordre public, l'incompétence est soulevée d'office par la juridiction administrative.

Hormis les dispositions du second alinéa de son article 37 (voir 3.4), la Constitution ne comporte pas de dispositions générales déterminant les textes qui doivent être soumis au Conseil d'Etat.

Les lois peuvent prévoir pour leur application l'adoption de décrets en Conseil d'Etat (voir 1.6).

S'agissant de la modification des décrets pris en Conseil d'Etat, il convient d'observer que :

- un décret << portant règlement d'administration publique >> ou un décret en Conseil d'Etat ne peut être modifié que par un décret en Conseil d'Etat ;

- un décret << après avis du Conseil d'Etat >>, pour lequel la consultation du Conseil d'Etat n'était pas obligatoire, peut être modifié par décret simple.

Cependant, un décret intervenu pour modifier un texte de forme législative après consultation du Conseil d'Etat (art. 37, alinéa 2, de la Constitution) peut être ensuite modifié sans nouvelle consultation du Conseil d'Etat, sauf si le décret de déclassement prévoit expressément le contraire.

En l'absence de dispositions faisant obligation de consulter le Conseil d'Etat, la complexité ou la nature de la matière traitée peuvent justifier un examen par la Haute Assemblée. Il en est notamment ainsi des textes qui portent création des établissements publics ou modification de leurs règles constitutives (voir 2.4.3).

3.3. Saisine du Conseil d'Etat sur un projet de texte

A l'exception des projets dont la transmission au Conseil d'Etat est réservée au secrétariat général du Gouvernement, c'est le ministre intéressé qui saisit le Conseil d'Etat. Seuls les ministres ou les fonctionnaires ayant une délégation expresse ont qualité pour signer la lettre de saisine.

Le dossier de transmission au Conseil d'Etat doit comporter les pièces suivantes :

- lettre de saisine signée par le ministre qui présente le projet ou par un fonctionnaire titulaire d'une délégation à cet effet ;

- projet de texte avec son titre et son rapport (le nombre des exemplaires à transmettre est à demander au secrétariat de la section compétente du Conseil d'Etat) ; le cas échéant, étude d'impact de la mesure envisagée ;

- copies de lettres d'accord des ministres intéressés ou relevé des décisions établi à la suite d'un comité ou d'une réunion interministérielle tenu sous la présidence du Premier ministre ou d'un membre de son cabinet ;

- avis du ou des organismes consultatifs auxquels les visas se réfèrent ;

- nom, qualité, adresse professionnelle et numéro de téléphone des fonctionnaires de chaque administration pouvant être désignés en qualité de commissaires du Gouvernement ;

- disquette informatique contenant le projet de texte transmis avec son titre et son rapport de présentation. (Conformément aux circulaires du secrétaire général du Gouvernement no 3890/SG du 25 juin 1993 et no 4052/SG du 1er avril 1994.)

3.4. Règles propres aux décrets de l'article 37, alinéa 2, de la Constitution

Les textes de forme législative intervenus dans des matières autres que celles qui sont du domaine de la loi peuvent être modifiés par décrets en Conseil d'Etat. Ces décrets peuvent soit abroger les dispositions de forme législative pour les remplacer par des dispositions réglementaires, soit modifier directement les dispositions de forme législative par les nouvelles dispositions réglementaires.

Il existe deux catégories de décrets :

- décrets qui ont pour objet de modifier des textes de forme législative intervenus avant 1958 ;

- décrets qui ont pour objet de modifier des textes de forme législative postérieurs à la Constitution de 1958. Ces décrets doivent préalablement être soumis au Conseil constitutionnel.

3.4.1. Modification des dispositions législatives antérieures à la Constitution de 1958

Le dossier, dûment constitué, est à adresser au secrétariat général du Gouvernement qui est seul habilité à saisir le Conseil d'Etat.

Il comprend :

- le projet de décret (sans omettre les titres, visas, article d'exécution et liste des ministres et secrétaires d'Etat contresignataires) précédé d'un rapport (3 exemplaires) ;

- les copies des lettres d'accord des ministres et secrétaires d'Etat intéressés ou le relevé de décisions établi à la suite d'un comité ou d'une réunion interministérielle tenu sous la présidence du Premier ministre ou d'un membre de son cabinet ;

- les noms, qualités, adresses et numéros de téléphone des fonctionnaires pouvant être désignés en qualité de commissaires du Gouvernement au Conseil d'Etat ;

- les avis des organismes dont la consultation est requise le cas échéant ;

- une disquette informatique contenant le projet de texte transmis avec son titre et son rapport de présentation.

Lorsque le Conseil d'Etat a rendu son avis, le secrétariat général du Gouvernement le communique au ministre auteur du projet en lui demandant son accord ou ses observations, puis recueille les contreseings sur le texte retenu par le Gouvernement.

3.4.2. Modifications des dispositions législatives postérieures à la Constitution de 1958

S'agissant des textes intervenus après l'entrée en vigueur de la Constitution, il convient de saisir le Conseil constitutionnel avant le Conseil d'Etat.

3.4.2.1. Condition de la saisine.

Les articles 24, 25 et 26 de l'ordonnance no 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel disposent que :

<< Art. 24. - Dans les cas prévus à l'article 37, alinéa 2, de la Constitution, le Conseil constitutionnel est saisi par le Premier ministre.

<< Art. 25. - Le Conseil constitutionnel se prononce dans le délai d'un mois. Ce délai est réduit à huit jours quand le Gouvernement déclare l'urgence.

<< Art. 26. - Le Conseil constitutionnel constate, par une déclaration motivée, le caractère législatif ou réglementaire des dispositions qui lui ont été soumises. >>.

Il appartient au Premier ministre, seul habilité par les dispositions précitées à saisir le Conseil constitutionnel, d'apprécier l'opportunité de cette saisine, qui suppose que le Gouvernement a l'intention de modifier le texte après déclassement.

Le Conseil constitutionnel prend une décision déclarant le caractère législatif ou réglementaire d'un texte qui peut être constitué par un ou plusieurs articles de loi, un alinéa ou même quelques mots.

3.4.2.2. Dossier de la saisine du Conseil constitutionnel.

Lorsqu'un département ministériel envisage un déclassement, il adresse au secrétariat général du Gouvernement un dossier complet en 16 exemplaires, dont 15 seront transmis au Conseil constitutionnel.

Ce dossier comprend :

- le texte exact de la disposition à déclasser : en pratique le ou les articles de la loi sont reproduits, en soulignant les mots dont le déclassement est demandé ;

- le texte que le Gouvernement se propose de prendre après le déclassement des dispositions en cause ; il s'agit généralement d'un projet de décret pris sur le fondement de l'article 37, alinéa 2. Le Conseil constitutionnel attache du prix à ce que ce projet soit joint à la demande de saisine ;

- la copie (en deux exemplaires) des différents textes législatifs et réglementaires qui se rapportent à l'affaire et permettent d'en appréhender le contexte ;

- une note détaillée expliquant l'objectif recherché ;

- une note donnant tous les éléments de droit nécessaires pour justifier le caractère réglementaire de la disposition dont le déclassement est demandé, accompagnée des références de jurisprudence.

3.4.2.3. Formulation de la saisine.

Avant d'envoyer l'ensemble de ce dossier, le ministère intéressé saisit le secrétariat général du Gouvernement d'un dossier sommaire et examine avec lui l'opportunité et la formulation de la saisine.

3.4.2.4. Transmission au secrétariat général du Gouvernement du projet de décret modifiant le texte déclassé.

Une fois rendue la décision du Conseil constitutionnel sur le déclassement, le ministère intéressé saisit le secrétariat général du Gouvernement du projet de décret modifiant le texte déclassé, en vue de la saisine du Conseil d'Etat. La décision du Conseil constitutionnel doit être jointe au dossier établi (voir 3.4.1).

3.5. Procédure devant le Conseil d'Etat

Il convient de prévoir des délais suffisants lors de l'établissement du calendrier des textes soumis au Conseil d'Etat.

3.5.1. Formations consultatives du Conseil d'Etat

Le Conseil d'Etat délibère soit en section, soit en sections réunies, soit en commission permanente (où les différentes sections sont représentées), soit en assemblée générale. Le vice-président du Conseil d'Etat peut également, pour l'examen de certains textes, constituer une commission spéciale, composée de représentants de plusieurs sections et qui remplace celles-ci. La commission permanente examine exclusivement les projets de loi et d'ordonnance qui présentent un caractère d'urgence.
L'urgence est constatée par une décision spéciale du Premier ministre.

3.5.2. Répartition des affaires

Un arrêté du Premier ministre répartit les affaires entre sections, en fonction des départements ministériels dont elles relèvent. Cette répartition est susceptible d'être modifiée lors des modifications intervenant dans la composition du Gouvernement et les attributions de ses membres. L'arrêté applicable au 1er août 1996 est celui du 28 mars 1996 (Journal officiel du 31 mars 1996).

3.5.3. Commissaires du Gouvernement

L'article 25 du décret no 63-766 du 30 juillet 1963 dispose que des décrets pris sur la proposition des ministres intéressés désignent les fonctionnaires habilités à assister, en qualité de commissaire du Gouvernement, aux séances du Conseil d'Etat pour l'ensemble des affaires du département ministériel dont ils relèvent.

Des fonctionnaires peuvent être, en outre, désignés par arrêté ministériel pour prendre part à la discussion d'une affaire déterminée.

Quelle que soit la catégorie dont ils relèvent, les commissaires du Gouvernement assistent avec voix consultative aux séances de l'assemblée générale, des commissions ou des sections, pour les affaires qui appellent leur présence.

Les fonctionnaires désignés doivent avoir un rang suffisant pour engager l'administration. Ils représentent l'ensemble du ministère auquel ils appartiennent. Ils doivent avoir une parfaite connaissance de l'ensemble du dossier. Il convient de ne désigner que les fonctionnaires qui sont strictement indispensables à la délibération afin d'éviter de perturber le déroulement normal de la séance.

Par ailleurs, tous les textes dont est saisi le Conseil d'Etat devant, au préalable, avoir fait l'objet d'un accord interministériel - sous la forme soit de lettres d'accord, soit de comptes rendus de réunion interministérielle -, c'est cet accord que les commissaires du Gouvernement sont tenus de défendre et d'expliciter à tous les stades de la procédure devant la Haute Assemblée.

Pour les projets de décret en conseil des ministres et pour tous les projets de loi, un collaborateur du secrétariat général du Gouvernement prend part aux travaux du Conseil d'Etat et veille, au nom du chef du Gouvernement, à la cohésion des interventions des commissaires du Gouvernement.

Dans le cas particulier des projets de loi << portant diverses dispositions relatives à... >>, le ministère pilote doit, compte tenu de la diversité des sujets abordés par le texte, désigner un commissaire du Gouvernement par article ou groupe d'articles.

3.6. Demande d'avis au Conseil d'Etat

Des demandes d'avis peuvent être adressées par les ministères au Conseil d'Etat sur les difficultés juridiques qu'ils rencontrent. Si la réponse à la question posée doit prendre la forme d'un texte, c'est le texte lui-même qui devra être soumis au Conseil d'Etat. Si elles portent sur l'interprétation des dispositions de la Constitution et des lois organiques, elles sont obligatoirement adressées au Premier ministre (secrétariat général du Gouvernement) pour transmission éventuelle au Conseil d'Etat.

Les questions relatives à l'application des articles 34 et 37 de la Constitution sont normalement soumises au Conseil d'Etat à l'occasion de l'examen d'un texte (projet de loi ou de décret ou encore selon la procédure prévue à l'article 37, alinéa 2, de la Constitution).

Les autres demandes d'avis peuvent être adressées directement au Conseil d'Etat en respectant les règles suivantes :

- la transmission de la demande d'avis au Conseil d'Etat ne doit intervenir qu'après information préalable du Premier ministre (secrétariat général du Gouvernement) et à défaut d'opposition de celui-ci dans un délai de 10 jours ;

- les demandes doivent être signées du ministre, du directeur du cabinet ou d'un fonctionnaire ayant pouvoir de coordination sur les différentes directions du département concerné et disposant d'une délégation générale de signature ;

- elles doivent être accompagnées des correspondances ou éléments établissant de manière claire et précise la position des autres ministères concernés par la question posée. En l'absence de réponse dans un délai raisonnable, la lettre informant ces départements de l'intention de demander l'avis du Conseil d'Etat sera considérée comme suffisante ;

- si elles concernent une question qui relève au même titre de deux ministères, elles doivent être signées des deux ministres concernés.

3.7. Force des avis du Conseil d'Etat

3.7.1. Consultation du Conseil d'Etat

En règle générale, les avis du Conseil d'Etat ne lient pas le Gouvernement.

3.7.1.1. S'agissant des projets de loi, l'exigence d'un avis du Conseil d'Etat, qui résulte de l'article 39 de la Constitution, impose que toutes les dispositions de fond aient été soumises au Conseil d'Etat, mais laisse au Gouvernement une marge d'appréciation et d'ajustement en ce qui concerne la rédaction définitive du texte.

3.7.1.2. S'agissant des projets de décret en Conseil d'Etat, la consultation de la Haute Assemblée est une règle de compétence et se traduit donc par une contrainte plus forte : en cas de divergences entre le projet soumis au Conseil d'Etat et le texte adopté par celui-ci, le Gouvernement ne peut retenir une troisième rédaction, sauf à ressaisir le Conseil d'Etat. L'application de cette règle se fait par ensembles de dispositions ayant entre elles un rapport au sens de la jurisprudence du conseil, c'est-à-dire le plus souvent par article ou par subdivision d'article (voir notamment CE 16 octobre 1968, Union nationale des grandes pharmacies de France - AJDA 1969, page 98).

Une décision récente (CE 17 novembre 1995, CFDT) témoigne de la rigueur de cette règle. Le Gouvernement court donc les plus grands risques, sur le plan contentieux, en adoptant une rédaction qui s'écarte, même sur des points de détail, tant de celle adoptée par le Conseil d'Etat que de celle du projet initial.

Si des modifications sont néanmoins nécessaires, trois solutions paraissent devoir être envisagées :

Lorsque les modifications souhaitées par le Gouvernement sont identifiées pendant l'examen du projet de décret par la section ou l'assemblée générale, il convient de demander au conseil soit de les intégrer, soit de les consigner au dossier en tant qu'amendements apportés par le Gouvernement à son texte initial.

Lorsque, après examen du texte au Conseil d'Etat, il est décidé de retenir le projet du conseil tout en corrigeant des erreurs de détail (oubli dans l'article d'exécution par exemple), le secrétariat général du Gouvernement pourra se rapprocher du président de la section qui a examiné le texte afin qu'il apprécie si le caractère mineur des rectifications permet d'opérer directement celles-ci sur la minute du projet adopté par la Haute Assemblée.

Lorsque cette solution ne peut être envisagée ou que la rectification n'est pas acceptée, il faut procéder à une saisine complémentaire du Conseil d'Etat.

3.7.2. Avis conforme

Exceptionnellement, quand des dispositions le prévoient, le Gouvernement peut être tenu de suivre l'avis du Conseil d'Etat. Cette hypothèse se rencontre notamment en cas de dissolution de syndicats mixtes, en cas de prise de possession immédiate par l'administration de parcelles de terrain (art. L. 15-9 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique), en cas de création, modification ou suppression de congrégation (art. 13 de la loi du 1er juillet 1901 sur les associations), ainsi qu'en vertu de l'article 15 de la loi no 78-17 du 6 janvier 1978, dans l'hypothèse où le Gouvernement ne suit pas l'avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés.

3.7.3. Négociations antérieures

Les administrations ne doivent pas perdre de vue que les textes faisant l'objet d'une négociation, en particulier avec les partenaires sociaux, peuvent, lors de la consultation du Conseil d'Etat, susciter des objections ou des modifications. Aussi, au cours de la négociation, les administrations compétentes doivent-elles veiller à réserver la position finale du Gouvernement au vu de l'avis du Conseil d'Etat.

3.8. Secret des délibérations et des avis du Conseil d'Etat

Les avis et délibérations du Conseil d'Etat sont destinés au seul Gouvernement. Cette règle du secret a été consacrée par l'article 1er de la loi no 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public qui exclut les avis du Conseil d'Etat des documents administratifs communicables. Sauf si le Premier ministre en décide autrement, les avis sur les projets de textes ne doivent pas être divulgués à l'extérieur, et notamment à la presse.

Si, passé certains délais, il apparaît possible ou utile de rendre publics certains avis, il appartient aux ministres auxquels ils ont été adressés d'en prendre la décision. Toutefois, cette publicité ne peut être donnée qu'après que le Premier ministre a arrêté sa position sur le texte ou la question soumis à l'examen du conseil.

4. Signature et contreseing

4.1. Régime juridique du contreseing

La Constitution prévoit un régime différent pour les actes du Président de la République et ceux du Premier ministre. Il convient de rappeler que le défaut de contreseing constitue un vice de forme.

4.1.1. Contreseing des actes du Président de la République

En dehors des mesures individuelles, les actes qui doivent être signés par le Président de la République sont essentiellement les actes de promulgation des lois, les ordonnances et les décrets délibérés en conseil des ministres. En application de l'article 19 de la Constitution, ces différents actes doivent être contresignés par le Premier ministre et, le cas échéant, par << les ministres responsables >>.

Les ministres responsables sont, selon la jurisprudence du Conseil d'Etat (voir CE 10 juin 1966, Pelon et autres), ceux auxquels incombent, à titre principal, la préparation et l'application des actes du Président de la République. En d'autres termes, le ministre responsable est celui qui a l'initiative du texte, le fait préparer par ses services, s'emploie à recueillir à son sujet l'adhésion des autres départements ministériels dont le concours lui est nécessaire, le soumet au conseil des ministres et se charge d'en assurer et d'en contrôler l'application.

A s'en tenir à la notion de << ministre responsable, >> telle que définie par la jurisprudence, les actes du Président de la République ne devraient, en règle générale, comporter qu'un nombre restreint de contreseings. Il est souhaitable, dans la pratique, de suivre cette ligne de conduite, sous la réserve suivante : il arrive que certains décrets, qui n'ont pas été délibérés en conseil des ministres et qui relèvent du pouvoir réglementaire du Premier ministre, soient néanmoins soumis à la signature du Président de la République. Le Conseil d'Etat estime en pareil cas qu'ils continuent à être soumis aux règles de contreseing s'appliquant aux actes du Premier ministre (voir 4.1.2).

Les règles qui ont été dégagées par la jurisprudence pour les décrets sont également applicables aux actes de promulgation des lois. Ceux-ci ne sont soumis qu'aux << ministres responsables >> au sens précisé ci-dessus.

4.1.2. Contreseing des actes du Premier ministre

4.1.2.1. Principes.

Aux termes de l'article 22 de la Constitution, << les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution >>.
La notion de << ministre chargé de l'exécution >> a un sens différent de celui de << ministre responsable >>. En effet, selon la définition qui en est donnée par le Conseil d'Etat, les ministres chargés de l'exécution d'un acte réglementaire du Premier ministre sont << ceux qui seront compétents pour signer ou contresigner les mesures réglementaires ou individuelles que comporte nécessairement l'exécution de cet acte >>. (Voir CE 27 avril 1962, Sicard et autres.)

Autrement dit, les ministres chargés de l'exécution d'un décret sont ceux qui auront la charge de prendre les mesures juridiques nécessaires pour que le décret reçoive application. Le fait qu'un ministre soit simplement intéressé par le sujet traité, ou même qu'il ait été associé à la préparation du décret, ne suffit pas, à lui seul, à justifier son contreseing.

C'est ainsi qu'un décret relatif à l'imposition au bénéfice réel des exploitants agricoles a pu valablement être contresigné par le seul ministre de l'économie et des finances, à l'exclusion du ministre de l'agriculture qui n'avait à prendre aucune mesure nécessaire pour son application. Pour la même raison, il a été admis qu'un décret relatif aux conditions de vote des conseillers prud'hommes n'avait à être contresigné ni par le ministre de l'industrie ni par le ministre du commerce et de l'artisanat.

Il a été également jugé qu'un décret pris en application de la loi no 72-458 du 2 juin 1972 portant création et organisation des régions et réglementant la composition et le fonctionnement des conseils régionaux ainsi que le contentieux des élections à ces conseils relevait exclusivement de la compétence du ministre de l'intérieur, du ministre chargé des départements et territoires d'outre-mer et du ministre de l'économie et des finances, seuls appelés à signer ou contresigner les mesures réglementaires ou individuelles que comportait nécessairement son exécution. Il n'avait pas, en revanche, à être contresigné par l'ensemble des ministres, malgré la généralité de la compétence des conseils régionaux.

Il y a lieu de souligner que les principes qui viennent d'être rappelés sont valables pour toutes les catégories de décrets. Ils s'appliquent aussi bien aux décrets pris en vertu du pouvoir réglementaire autonome du Premier ministre qu'aux décrets pris pour l'application des lois ou aux décrets modificatifs.

Trois remarques s'imposent à ce sujet :

- en ce qui concerne les décrets pris pour l'application des lois, le fait que l'acte de promulgation d'une loi soit revêtu du contreseing d'un ministre considéré, à cet effet, comme ministre responsable ne confère pas pour autant à celui-ci la qualité de ministre chargé de l'exécution de l'ensemble des décrets d'application de cette loi ;

- les décrets qui modifient des décrets antérieurs peuvent valablement, selon une jurisprudence constante, n'être contresignés que par les seuls ministres concernés par les dispositions modifiées. Il n'y a donc pas nécessairement parallélisme des formes entre texte initial et texte modificatif ;

- enfin quelques textes rendent expressément obligatoire le contreseing de certains ministres. Par exemple, en application de l'article 21 de l'ordonnance no 58-1270 du 22 décembre 1958 modifiée portant loi organique relative au statut de la magistrature, toute disposition réglementaire nouvelle prescrivant la participation des magistrats aux travaux d'organismes ou de commission extra-judiciaires doit être soumise au contreseing du garde des sceaux.

4.1.2.2. Mise en oeuvre des règles de contreseing.

La mise en oeuvre de ces principes n'est pas toujours aisée, notamment lorsque les décrets ne comportent pas d'indications précises quant aux actes à prendre pour leur exécution, ni quant aux ministres qui auront à les contresigner. Il apparaît par conséquent utile de donner quelques précisions sur la conduite à tenir dans les situations qui se présentent le plus fréquemment.

a) Le décret désigne les ministres qui auront des actes d'exécution à accomplir.

Certains décrets comportent des dispositions qui énumèrent expressément aussi bien les actes qui sont nécessaires à leur exécution que les ministres qui sont chargés de les accomplir. Dans ce cas de figure, à l'évidence le plus simple, il conviendra de se conformer à ces dispositions, éclairées le cas échéant par les décrets d'attributions et de délégation des membres du Gouvernement.

b) Le décret charge de l'exécution les << ministres intéressés >>.

On retiendra alors les ministres qui devront signer ou contresigner les mesures réglementaires ou individuelles que comporte nécessairement l'exécution du décret. Le contreseing du texte par tous les ministres ne s'impose que s'il requiert de la part de chacun d'eux des actes d'exécution.

Mais il n'est pas toujours possible de déterminer à l'avance tous les ministres qui auront à prendre des mesures d'exécution au moment où le texte intervient. Aussi est-il prudent en pareil cas d'étendre le contreseing.

c) Le décret prévoit la désignation de représentants de l'Etat au sein d'organismes publics.

Lorsque les ministres ont eux-mêmes à désigner par arrêté leurs représentants dans des organismes publics, les décrets qui prévoient cette formalité doivent être revêtus de leur contreseing. En revanche, lorsqu'ils n'ont que des propositions à formuler pour la désignation de leurs représentants, leur contreseing ne s'impose pas.

Lorsque les représentants de l'administration sont désignés << ès qualités >>, le décret qui institue la commission ou l'organisme n'a pas juridiquement à être contresigné par chacun des ministres dont dépendent ces fonctionnaires. Il est cependant souhaitable que les décrets qui comportent les dispositions de cette sorte n'interviennent qu'après que les ministres intéressés en auront été informés.

d) Le décret ne comporte pas de mesures particulières d'exécution.

Il est parfois difficile de déterminer avec certitude les ministres qui doivent contresigner un décret lorsqu'il ne comporte pas de disposition renvoyant expressément pour son application à des mesures d'exécution.

Cela peut tenir au fait que les mesures d'exécution à prendre sont de celles qui s'imposent dans tous les cas et qui, par conséquent, n'ont pas à être précisées (ordonnances de paiement, de virement et de délégation, passation de marchés, de contrats, etc.).

Mais il arrive également que certains décrets ne requièrent, pour leur application, aucun acte d'exécution de la part des ministres. En vertu de l'article 22 de la Constitution, les textes de cette nature ne devraient normalement comporter que la signature du Premier ministre, à l'exclusion de tout contreseing. On admet cependant, dans la pratique, qu'ils soient contresignés par le ministre qui les aura élaborés.

4.1.3. Contreseing par le ministre chargé des départements et territoires d'outre-mer

Si le texte (loi, ordonnance ou décret) est applicable dans les départements d'outre-mer sans adaptation et s'il n'y a pas de mention expresse d'application dans les territoires d'outre-mer et à Mayotte, le ministre chargé des départements et territoires d'outre-mer ne le contresigne pas, sauf s'il a personnellement des mesures particulières d'exécution à prendre (exemple : désignation de représentants) ou si le ministre chargé de l'intérieur est lui-même contresignataire parce qu'il a des mesures générales d'exécution à prendre pour la métropole (dans ce dernier cas, le ministre chargé des départements et territoires d'outre-mer doit être regardé comme << ministre chargé de l'intérieur des départements d'outre-mer >> et doit contresigner lui aussi).

En cas de mention expresse de non-application aux départements d'outre-mer, le ministre chargé des départements et territoires d'outre-mer doit contresigner le texte, car il s'agit d'une mesure spéciale pour les départements d'outre-mer.

Si le texte est applicable expressément aux territoires d'outre-mer (ou à Mayotte), le ministre chargé des départements et territoires d'outre-mer doit le contresigner et ce, alors même qu'il ne serait pas << chargé de son exécution >> au sens de l'article 22 de la Constitution. Le contreseing répond, dans cette dernière hypothèse, à un souci de bonne coordination de l'action gouvernementale. Il en est de même lorsqu'un décret d'application comprend une mention d'application aux départements d'outre-mer parce que la loi prévoyait l'éventualité d'une mesure réglementaire d'adaptation aux départements d'outre-mer et que cette mesure n'a pas paru nécessaire.

Lorsqu'un décret contresigné par le ministre chargé des départements et territoires d'outre-mer est modifié ultérieurement, le contreseing du ministre chargé des départements et territoires d'outre-mer n'est nécessaire que si les modifications comportent une adaptation ou une mention de non-application pour les départements d'outre-mer ou si elles comprennent une mention d'application aux territoires d'outre-mer et à Mayotte, voire aux départements d'outre-mer.

4.1.4. Contreseing par un ministre délégué ou un secrétaire d'Etat

Lorsque sont placés auprès d'un ministre titulaire, un ministre délégué ou un secrétaire d'Etat, ceux-ci signent les actes entrant dans leur domaine d'attributions dans les cas et conditions prévus par leur décret de délégation.

La pratique des gouvernements récents a été de permettre au ministre délégué ou au secrétaire d'Etat de signer seul, pour le ministre titulaire et par délégation, tous arrêtés, circulaires, actes et décisions intervenant dans son domaine.

En revanche les décrets de délégation des ministres délégués et secrétaires d'Etat ne permettent pas à ceux-ci de contresigner un décret qui ne serait pas signé par le ministre plein auprès duquel ils sont placés.

Le contreseing du ministre délégué ou du secrétaire d'Etat n'est pas, en l'état de la jurisprudence du Conseil d'Etat, une condition de la régularité du décret. Celui-ci peut donc être valablement signé du seul ministre titulaire. Il est en revanche à noter que les secrétaires d'Etat << autonomes >>, à l'instar des ministres de plein exercice, contresignent les décrets dans les mêmes conditions que ces ministres.

4.2. Signature et contreseing en cas d'intérim

4.2.1. Notions sur l'intérim

4.2.1.1. Désignation de l'intérimaire.

En cas d'empêchement du Premier ministre ou d'un ministre, le Président de la République désigne un intérimaire pour agir à la place de l'autorité empêchée jusqu'à ce qu'une décision contraire ou la fin de l'empêchement mette un terme à ce remplacement.

4.2.1.2. Dispositions pratiques.

Il convient de faire parvenir au secrétariat général du Gouvernement huit jours au moins avant l'absence du ministre à remplacer :

- une note permettant d'apprécier l'opportunité du recours à la procédure de l'intérim (date, lieu, durée du déplacement, existence de dossiers urgents relevant du département ministériel) ;

- les propositions établies dans l'ordre protocolaire indiquant ceux des membres du Gouvernement qui seraient en mesure d'assurer le cas échéant l'intérim.

La décision du Président de la République sera portée à la connaissance du ministre empêché par les soins du secrétariat général du Gouvernement.

4.2.1.3. Les actes de l'intérimaire.

Les actes de l'intérimaire ont la même nature juridique et la même place dans la hiérarchie des normes que s'ils émanaient du titulaire.

L'intérimaire dispose de l'intégralité des pouvoirs attachés à la fonction dont il assure l'intérim. C'est ainsi qu'il signe ou contresigne, dans les formes précisées plus loin, les actes qui auraient dû l'être par l'autorité qu'il remplace.

4.2.1.4. Fin de l'intérim.

L'intérim prend fin soit à l'expiration de la durée déterminée, le cas échéant, par la décision qui institue l'intérim, soit par une décision contraire, soit lors de la cessation de l'empêchement provisoire du titulaire. En ce dernier cas, aucun acte juridique n'est nécessaire pour mettre fin à l'intérim.

4.2.2. Signature pendant l'intérim

4.2.2.1. L'intérim d'un ministre par le Premier ministre.

Le décret qui prévoit l'intérim est pris par le Président de la République sur le rapport du Premier ministre. Il vise la Constitution.

Exemple : décret du 25 janvier 1988 chargeant le Premier ministre de l'intérim du ministère de l'économie, des finances et de la privatisation (Journal officiel du 26 janvier 1988).

Les décrets pris pendant la période de l'intérim sont signés par le Premier ministre et contresignés par le Premier ministre en tant qu'intérimaire. La formule à employer est la suivante :

Par le Premier ministre :
Le Premier ministre,
ministre de l'économie, des finances et de la privatisation par intérim,

4.2.2.2. Intérim du Premier ministre par un ministre.

Le décret qui institue l'intérim est pris par le Président de la République, contresigné du Premier ministre :

Exemple : décret du 31 octobre 1992 relatif à l'exercice des attributions du Premier ministre pendant l'absence de M. Pierre Bérégovoy (Journal officiel du 1er novembre 1992).

Un décret du Premier ministre pris en période d'intérim comporte le visa du décret relatif à l'exercice des attributions du Premier ministre pendant son absence.

Il est signé du ministre qui remplace le Premier ministre. Sa signature est suivie de la mention du titre du ministre intérimaire.

Exemple : par le garde des sceaux, ministre de la justice, pour le Premier ministre et par intérim.

Pour la signature d'une loi ou d'un décret pris par le Président de la République, après la mention : << Par le Président de la République >>, figure la mention : << Pour le Premier ministre et par intérim >> suivie du titre du ministre qui remplace le Premier ministre.

4.2.2.3. Intérim d'un ministre par un autre ministre.

Le décret d'intérim est pris par le Président de la République sur le rapport du Premier ministre.

Pour les décrets pris pendant l'intérim, la signature du ministre intérimaire est précédée de la mention de son titre, suivie du titre du ministre qu'il remplace complété par la mention : << par intérim >>.

4.3. Règles relatives aux délégations de signature consenties par le Premier ministre ou les ministres

4.3.1. Définition

La délégation est un procédé par lequel une autorité administrative charge une autre autorité, qui lui est hiérarchiquement subordonnée, d'agir en son nom, dans un cas ou dans une série de cas déterminés.

La délégation de signature est une mesure d'organisation interne du service qui ne modifie en rien la répartition des compétences.

Elle se distingue de la délégation de pouvoir par les trois caractères suivants :

- elle est personnelle. Elle doit donc être renouvelée à chaque changement des personnes concernées ;

- le délégataire agit << pour..... et par délégation >>. Un arrêté ministériel signé par délégation demeure ministériel ;

- une délégation de signature n'empêche pas le délégant d'évoquer à tous moments une affaire soumise au délégataire.

Dans un avis récent, le Conseil d'Etat a considéré qu'il est de la nature même des délégations de signature de ne pouvoir être données qu'à un agent placé sous l'autorité hiérarchique du délégant, c'est-à-dire, lorsqu'il s'agit de la signature d'un ministre, à un membre de son cabinet ou à un agent relevant de son administration. Dès lors, le directeur d'un établissement public de l'Etat, placé sous la tutelle d'un ministre mais ne relevant pas de son pouvoir hiérarchique, et responsable d'un organisme auquel s'applique le principe d'autonomie, ne saurait recevoir délégation pour signer des actes administratifs qui relèvent de la compétence du ministre, même lorsqu'il s'agit d'actes de gestion.

Dans une telle hypothèse, la délégation de signature devra donc être remplacée soit par l'exercice direct, par le ministre, de la compétence en cause, soit par une délégation de pouvoir trouvant sa traduction dans les textes statutaires relatifs à l'établissement.

4.3.2. Règles concernant la délégation de signature

4.3.2.1. Décision donnant délégation de signature.

Seule une décision préalable, explicite et publiée au Journal officiel peut conférer une délégation de signature. A défaut de publication de la décision donnant délégation de signature, les décisions prises sur son fondement sont entachées d'incompétence.

4.3.2.2. Nature du texte accordant la délégation de signature.

Hormis les cas où un décret prévoit que la délégation de signature du ministre est accordée par arrêté, une délégation de signature ministérielle ne peut être accordée que par décret contresigné par le ministre délégant.

4.3.2.3. Signature de la délégation.

La décision qui confère une délégation de signature doit toujours être signée par le délégant personnellement.

4.3.2.4. Champ de la délégation.

Une délégation ne peut être générale ni transférer l'ensemble des pouvoirs de l'autorité délégante au délégataire.

L'acte portant délégation de signature doit donc indiquer les matières pour lesquelles cette délégation est accordée. Il est rappelé que certaines attributions essentielles des ministres ne peuvent faire l'objet d'aucune délégation de signature. Il en est ainsi de la signature des décrets.

4.3.2.5. Caractère nominatif de la délégation.

Les arrêtés ou décrets portant délégation de signature désignent nominativement la personne qui reçoit délégation. La délégation de signature est donc personnelle et devient caduque en cas de cessation de fonction soit du ministre délégant, soit du fonctionnaire ayant reçu délégation.

4.3.2.6. Cas particulier des décrets définissant les attributions des ministres délégués et secrétaires d'Etat.

Ces décrets contiennent une délégation de signature du ministre titulaire au ministre délégué ou au secrétaire d'Etat placés auprès de lui.

Cette disposition, dont le détail peut varier d'un cas à l'autre, permet le plus souvent au délégataire de signer seul, dans la limite de ses attributions, tous actes, arrêtés et décisions.

En revanche les décrets ne pourront être que contresignés par lui conjointement avec le ministre titulaire auprès duquel il est placé (voir 4.1.4).

4.3.3. Application du décret no 47-233 du 23 janvier 1947 modifié autorisant les ministres à déléguer, par arrêté, leur signature (cf. annexe 10)

Catégories de personnes pouvant recevoir délégation par arrêté.

Les délégations de signature ne peuvent être consenties par arrêté du ministre qu'aux personnes entrant dans les catégories limitativement énumérées par les articles 1er et 2 du décret du 23 janvier 1947 modifié. Les autres personnes ne peuvent rece­voir délégation que par décret et seulement si l'agent délégataire est placé sous l'autorité du délégant (voir 4.3.1 in fine).

Lorsque le décret d'attributions d'un ministre prévoit que celui-ci dispose d'un service placé sous l'autorité d'un autre ministre, seul un décret permettra au ministre concerné d'accor­der une délégation de signature aux personnels du service mis à sa disposition. Ce décret devra alors être contresigné par les deux ministres en cause.

Par ailleurs, lorsqu'un délégalaire a reçu sa délégation de signature par décret, toutes les subdélégations accordées à ses subordonnés devront elles aussi être données par décret.

4.3.3.2. Services déconcentrés.

Aucune délégation ministérielle ne peut être consentie par arrêté à des fonctionnaires des services déconcentrés.

4.3.3.3. Personnes susceptibles de recevoir délégation par arrêté.

Les personnes susceptibles de recevoir délégation de signa­ture par arrêté sont :

- les directeurs d'administration centrale, chefs de service, directeurs adjoints et sous-directeurs à la condition que le champ de la délégation ne dépasse pas celui de leurs attribu­tions, telles qu'elles résultent des décrets et arrêtés d'organisation de l'administration centrale de leur ministère ;

- dans la même limite, les fonctionnaires de l'administration centrale appartenant à un corps de catégorie A, en cas d'absence ou d'empêchement du chef de service, du directeur adjoint ou du sous-directeur sous l'autorité duquel ils se trouvent placés ;

- le directeur, directeur adjoint et chef de cabinet du ministre en ce qui concerne les affaires pour lesquelles délégation n'a pu être donnée à l'une des personnes mentionnées ci­ dessus (parce qu'elle dépasserait les limites de leurs attributions) ou ne leur a pas été donnée (même si cela était possible).

4.3.3.4. Matières susceptibles d'être déléguées.

Les matières susceptibles d'être déléguées en vertu de l'article 1er du décret du 23 janvier 1947 modifié sont définies de manière assez large et peuvent englober les ordonnances de paiement, les virements et les délégations ainsi que tous les actes individuels ou réglementaires (à l'exception des décrets).

4.3.4. Dispositions pratiques

4.3.4.1. Visas des décisions de délégalion.

Pour les décisions conférant délégation de signature, il convient de viser :

- le décret du 23 janvier 1947 modifié ou, le cas échéant, le décret qui autorise le délégataire à recevoir délégation de signature par arrêté ;

- les décrets relatifs à la nomination du Premier ministre et à la composition du Gouvernement ;

- les décrets d'attributions ou de délégation des membres du Gouvernement concernés ;

- l'acte de nomination du délégataire;

- le cas échéant, la décision portant délégation de signature que l'on modifie ainsi que, éventuellemenl, celle qui en est le support juridique nécessaire. Ainsi devra figurer dans les visas d'un décret donnant délégation de signature par empêchement d'un directeur d'administration centrale l'arrêté ayant donné délégation à ce directeur.

4.3.4.2 Qualités attachées aux délégataires et aux délégants.

Dans le corps de la décision, les qualités attachées au délégataire comme au délégant doivent être celles qui ont fait l'objet d'une publication au Journal officiel. Si la décision porte modi­fication d'une précédente délégation de signature, il convient de modifier la décision initiale et non les éventuelles décisions subséquentes.

4.3.4.3. Mention.

Les textes signés en application d'une délégation de signature comportent la mention : << pour le ministre et par délégation >>. Il convient de compléter cette mention par la qualité exacte du délégataire. Dans l'hypothèse où le ministre a consenti des délégations prenant effet en cas d'absence du délé­gataire principal, la formule à employer sera la suivante :

<< pour le ministre et par délégation >> complétée par la mention: << par empêchement du... (qualité du fonctionnaire empêché) >>. Celle dernière mention sera alors suivie de la qualité exacte du signataire.

4.4. Recueil des contreseings

Sauf en ce qui concerne les lois, les décrets en conseil des ministres et les décrets pris en application de l'article 37, alinéa 2, de la Constitution, pour lesquels le recueil des contreseings est assuré par le secrétariat général du Gouvernement, il appartient au ministre responsable du texte concerné de recueillir les contreseings requis.

4.4.1. Acheminement des projets de texte en vue du contreseing

Il est demandé au ministère qui a l'initiative du texte d'indiquer de façon brève soit dans une fiche jointe, soit dans la lettre ou le bordereau de transmission : le nom du fonctionnaire compétent de son administration et éventuellement celui de son correspondant dans le ministère contresignataire, ainsi que la mention des réunions interministérielles auxquelles ce texte a pu donner lieu. Dans ce dernier cas, le procès-verbal sera joint.

Il est recommandé aux ministères de charger un ou deux agents spécialisés (appartenant de préférence au bureau du cabinet) de suivre directement l'acheminement des projets de texte et de veiller à ce que les signatures soient recueillies dans des délais convenables.

Il est rappelé que ces délais ne doivent pas être allongés par la consultation des services dans les différents ministères contresignataires. En effet :

- si le texte a fait l'objet d'un accord interministériel consigné dans un procès-verbal du secrétariat général du Gouvernement, il doit être signé sans modification ;

- si le ministère saisi est le rédacteur initial du projet et que celui-ci n'a pas été modifié, les services le connaissent suffisamment pour ne pas avoir à donner un nouvel avis avant signature ;

- si le ministère saisi est contresignataire d'un décret préparé par un autre ministre à l'élaboration duquel il a été associé, les services ont déjà été consultés.

Dans tous ces cas, un délai qui ne saurait excéder trois jours paraît suffisant pour que les services concernés du ministère soient informés de ce texte et que la signature du ministre puisse être apposée.

Ce n'est que dans l'hypothèse où le ministre auquel on demande un contreseing n'a pas été associé à l'élaboration du texte que la saisine pour avis de ses services se justifie et peut impliquer un délai supérieur.

4.4.2. Contreseings simultanés

En vue d'accélérer la signature des textes, les signatures des différents ministres contresignataires peuvent être recueillies non pas successivement sur un exemplaire, mais simultanément sur plusieurs exemplaires.

4.4.2.1. Cette procédure de << contreseings simultanés >> est admise si les conditions suivantes sont toutes réunies :

- il s'agit de décrets de caractère réglementaire et non individuel ;

- le nombre des ministres, ministres délégués ou de secrétaires d'Etat contresignataires est au moins de trois ;

- le projet de décret correspond à une décision prise à l'échelon gouvernemental ou résulte d'un accord déjà réalisé entre les différents départements ministériels intéressés.

4.4.2.2. Cette procédure impose le respect des règles de forme suivantes :

- le ministère qui a l'initiative du texte le fait établir à partir d'une frappe unique, en un nombre d'exemplaires égal au nombre de contreseings à recueillir. Chaque exemplaire comporte sur chacune des pages le timbre de ce ministère et fait apparaître à la page de signature la copie de la signature du ministre ayant l'initiative du texte ;

- lorsque le texte doit être contresigné par un ministre et un ministre délégué ou un secrétaire d'Etat relevant de son autorité, ces deux contreseings sont recueillis sur le même exemplaire ;

- toute modification de rédaction qui pourrait intervenir en cours de signature implique le retrait de tous les exemplaires en circulation et l'établissement d'un nouveau document ;

- une fois tous les contreseings recueillis, le ministère responsable du texte adresse les différents exemplaires au secrétariat général du Gouvernement pour signature du Premier ministre : ces exemplaires sont rassemblés dans un bordereau unique qui porte la mention : << contreseings simultanés >> et indique le nombre des exemplaires identiques adressés.

4.4.3. Recueil accéléré des contreseings

Afin de mettre fin aux blocages que même la procédure des contreseings simultanés n'est pas parvenue à combattre efficacement, il a été décidé de mettre en oeuvre, à titre expérimental, à compter du 1er janvier 1996, une procédure accélérée de recueil des contreseings pour les décrets réglementaires ayant fait l'objet soit de lettres d'accords ministériels, soit d'un procès-verbal de réunion interministérielle établi par le secrétariat général du Gouvernement. Les modalités pratiques de cette procédure spécifique sont définies par la circulaire du Premier ministre du 6 décembre 1995 figurant en annexe 11 à la présente circulaire.

Les résultats de cette expérience s'étant avérés encourageants, il a été décidé d'en pérenniser le dispositif. Le caractère dérogatoire et contraignant de ce dernier justifie toutefois un respect particulièrement rigoureux des formalités et procédures prévues dans ce cadre.

4.5. Date des textes

4.5.1. Lien entre la date et la légalité d'une décision

La légalité d'une décision administrative est appréciée au regard de la situation existante et des règles de droit applicables le jour où cette décision a été prise.

Les décisions administratives sont donc parfaites dès leur signature.

Toutefois, il faut observer que, si elles ont un caractère réglementaire, elles ne peuvent produire effet qu'après leur publication au Journal officiel. Les décisions individuelles ne sont opposables aux tiers qu'après leur publication et aux intéressés qu'après qu'elles leur ont été notifiées si elles leur sont défavorables.

4.5.2. Indication de la date sur les textes adressés au secrétariat général du Gouvernement

Doivent être revêtus d'une date, lors de leur envoi pour publication au secrétariat général du Gouvernement, les textes suivants :

- tous les arrêtés (à l'exception de ceux signés du Premier ministre). A défaut de date sur le texte, la date retenue sera celle du bordereau d'envoi ;

- les circulaires et instructions non signées du Premier ministre ;

- les décisions.

Il est à noter que la date des arrêtés interministériels est généralement celle du recueil de la dernière signature. Il appartient au ministère pilotant le texte de s'assurer, à cette date, que la situation de chacun des signataires n'a pas connu d'évolution pendant la période, parfois longue, de recueil des contreseings.

Doivent être transmis sans date les textes suivants :

- lois ;
- ordonnances ;
- décrets ;
- arrêtés et circulaires signés du Premier ministre.

Ces textes sont datés par les soins du secrétariat général du Gouvernement.

4.6. Règles matérielles de présentation de la signature des décrets

Il convient de respecter strictement les règles suivantes :

- la signature du Premier ministre et, le cas échéant, du Président de la République se situe au-dessus des mentions << Par le Premier ministre >> ou << Par le Président de la République : >>. En conséquence, il faut ménager un espace de 5 centimètres au moins de hauteur pour permettre au Premier ministre et, le cas échéant, au Président de la République d'apposer leur signature ;

- il est d'usage de faire figurer, après la signature du Premier ministre, celle du ministre qui présente le texte, c'est-à-dire celui des ministres qu'un texte antérieur a spécialement désigné pour contresigner le décret en cause ou qui a une responsabilité particulière dans la matière traitée. Les autres contresignataires figurent ensuite dans l'ordre protocolaire ;

- le document proposé à la signature doit être dactylographié en frappe originale.

4.7. Saisine du secrétariat général du Gouvernement pour signature éventuelle et publication

4.7.1. Numéro NOR

Tous les textes destinés à être publiés au Journal officiel sont préalablement adressés au secrétariat général du Gouvernement et affectés d'un numéro NOR (cf. annexe 12 : circulaire du 8 décembre 1986). Il en va de même pour les textes non publiés adressés au secrétariat général du Gouvernement aux fins de recueil de la signature du Premier ministre et, le cas échéant, de celle du Président de la République.

4.7.2. Bordereau d'envoi

Les textes sont adressés au secrétariat général du Gouvernement sous bordereau récapitulatif des pièces, revêtus des signatures nécessaires, à l'exception de celles, s'il y a lieu, du Président de la République et du Premier ministre. Pour les décrets et les arrêtés soumis à la signature du Premier ministre, le bordereau doit être conforme au document type figurant en annexe 13 à la présente circulaire.

Chaque texte porte le timbre du ministère sous la rubrique duquel il doit être publié au Journal officiel.

Chaque texte est précédé du titre qui doit paraître au Journal officiel.

4.7.3. Règles particulières aux décrets

Il convient d'adresser au secrétariat général du Gouvernement l'original contresigné des ministres et secrétaires d'Etat intéressés, précédé d'un rapport au Président de la République ou au Premier ministre.

Pour les décrets en Conseil d'Etat, il faut joindre l'avis du Conseil d'Etat, l'étude d'impact et, le cas échéant, l'avis des organismes dont la consultation est requise.

Lorsqu'il est fait mention dans le texte de pièces annexes, un exemplaire de ces pièces doit être joint au décret.

Si le décret proposé à la signature comporte une divergence avec l'avis donné par le Conseil d'Etat, il faut impérativement joindre au dossier une note expliquant les raisons de cette divergence.

Cette note doit :

- énumérer les points de divergence avec le Conseil d'Etat ;

- montrer, pour chaque divergence, que la version retenue est celle du projet du Gouvernement soumis au Conseil d'Etat. Ce texte initial doit alors impérativement être joint au dossier de transmission du décret au secrétariat général du Gouvernement ;

- indiquer les raisons pour lesquelles l'avis du Conseil d'Etat n'est pas suivi (motifs juridiques, intérêts pratiques, réformes envisagées,...) ;

- mentionner la portée de ces divergences et notamment les risques contentieux induits par la version retenue.

Si le texte est intégralement conforme à l'avis du Conseil d'Etat, il faut l'indiquer dans le rapport de présentation.

4.7.4. Règles particulières aux arrêtés

Il convient d'adresser l'original signé lorsque l'arrêté est interministériel et d'indiquer le nom et la qualité des signataires.

Lorsque l'arrêté doit être soumis à la signature du Premier ministre, une note de présentation doit être jointe à l'envoi.

4.7.5. Copies à joindre

Si le texte est publié in extenso :

- trois copies (pour publication).

Si le texte est publié par extrait :

- joindre deux exemplaires de l'extrait dont l'insertion au Journal officiel est demandée et, en ce qui concerne les décrets et les arrêtés soumis à la signature du Premier ministre, autant de copies que de ministres contresignataires (pour ampliation).

Une liste des principaux textes à publier par extrait figure en annexe 14.

Si le texte à publier est long ou complexe, il convient d'en adresser, en outre, au secrétariat général du Gouvernement une copie sur disquette informatique avec l'indication précise du logiciel utilisé pour sa saisie.

Si le texte n'est pas publié :

- joindre, pour les décrets et arrêtés soumis à la signature du Premier ministre, autant de copies que de ministres contresignataires (pour ampliation).

Les copies doivent être parfaitement lisibles.

4.7.6. Timbre de publication et extrait

On veillera, en outre, à ne faire figurer sur le texte proposé pour la publication que le timbre sous lequel le texte doit être publié, étant observé que la structure du Journal officiel ne permet pas une publication sous le timbre de plusieurs ministères.

Si le texte est publié par extrait, il conviendra de libeller cet extrait convenablement, c'est-à-dire de :

- mentionner les ministres et secrétaires d'Etat, auteurs du texte, dans l'ordre protocolaire ;

- faire figurer la mention << en date du >> ;

- reprendre la substance du texte à l'exception de l'article d'exécution ;

- supprimer la mention << susvisé >> qu'il conviendra de remplacer par le titre du texte ;

- ne pas faire référence à un article même du texte ou d'un texte précédent lui-même publié par extrait.

4.7.7. Impression au recto

Les copies, comme les originaux, doivent être imprimées uniquement au recto. Les copies imprimées recto verso sont inexploitables par l'imprimerie du Journal officiel.

5. Procédure parlementaire

5.1. Rôle du secrétariat général du Gouvernement concernant le vote des projets de loi

Le titre V de la Constitution, qui traite des rapports entre le Parlement et le Gouvernement, fixe les règles à suivre pour soumettre au vote des assemblées parlementaires les projets et propositions de loi.

En ce qui concerne les projets de loi, la mise en oeuvre de la procédure législative ainsi que l'accomplissement des formalités nécessaires au déroulement de cette procédure relèvent du Premier ministre et, par conséquent, du secrétariat général du Gouvernement.

Pour faire progresser la procédure, le secrétariat général du Gouvernement est amené à établir et à notifier aux assemblées un certain nombre d'actes. Certains s'imposent dans tous les cas. D'autres sont laissés à la décision du Premier ministre.

5.1.1. Décret de présentation des projets de loi

Tout projet de loi déposé est accompagné d'un << décret de présentation >> au Parlement, qui indique les organes qui ont délibéré (Conseil économique et social, Conseil d'Etat et conseil des ministres) et désigne l'assemblée devant laquelle le texte sera déposé en premier lieu ainsi que le ou les ministres qui en soutiendront la discussion. Le décret de présentation qui est préparé par le secrétariat général du Gouvernement est contresigné par le ou les ministres chargés de soutenir la discussion de la loi. Les signatures et les contreseings de ce décret sont recueillis par les soins du secrétariat général du Gouvernement.

5.1.2. Dépôt

Le projet de loi qui accompagne le décret de dépôt est adressé par le secrétariat général du Gouvernement, sous bordereau, au service de la séance de l'assemblée devant laquelle le dépôt doit être effectué. Les textes sont annoncés en séance, imprimés et distribués.

Le dépôt d'un projet de loi comporte deux effets :

1. Il fait courir, dans certains cas, des délais (art. 46, 47 et 47-1 de la Constitution) ;

2. Le texte déposé ne peut être modifié que suivant la procédure de la << lettre rectificative >> (voir 5.1.3) ou des amendements (voir 5.1.7) en cours d'examen par le Parlement.

5.1.3. Lettre rectificative

La lettre rectificative permet au Gouvernement de modifier le texte d'un projet de loi déjà déposé devant le Parlement, sans avoir pour autant recours au droit d'amendement.

L'usage des lettres rectificatives est coutumier et doit rester exceptionnel.

La lettre rectificative obéit aux prescriptions de l'article 39 de la Constitution ; elle est soumise au Conseil d'Etat, puis au conseil des ministres, comme un projet de loi ordinaire. La procédure suivie devant l'assemblée saisie est également la procédure applicable en matière de projet de loi (impression, distribution, renvoi en commissions, établissement d'un rapport).

La lettre rectificative ne peut plus être déposée après la première lecture par l'assemblée saisie du texte initial. En effet, si le texte a été transféré par navette à l'autre assemblée, le dépôt devant la première assemblée saisie conduirait à méconnaître les dispositions de l'article 45, alinéa 1, qui prévoient que les textes sont examinés successivement par les deux assemblées (principe du bicaméralisme). Si le texte n'est pas encore transféré par navette à l'autre assemblée, la lettre rectificative déposée après la première lecture constituerait une nouvelle délibération qui n'est pas prévue par la Constitution.

Le Conseil constitutionnel a eu l'occasion de se prononcer sur le procédé de la lettre rectificative (décision no 78-100 du 29 décembre 1978). Il a considéré que ce procédé ne s'identifiait pas à la procédure de l'amendement. Dans ces conditions, ne sont pas applicables à la lettre rectificative les règles propres à l'amendement (voir 5.1.7).

5.1.4. Commissions

Tout texte déposé est imprimé, distribué et renvoyé à l'examen soit d'une commission spéciale de l'Assemblée nationale ou du Sénat (lorsque le Premier ministre l'a demandé au moment du dépôt du projet de loi), soit de la commission permanente compétente (art. 83 du règlement de l'Assemblée nationale ; art. 24 du règlement du Sénat).

A l'Assemblée nationale, la compétence de chacune des commissions permanentes est fixée par le règlement (art. 36) ; au Sénat, le règlement ne comporte pas d'indication.

Chaque commission est maîtresse de ses travaux. Elle désigne un rapporteur sur le rapport duquel elle se prononce.

C'est aux ministres qu'il appartient de présenter, d'expliquer et de défendre les textes du Gouvernement. Les hauts fonctionnaires ne doivent donc pas se trouver seuls devant les commissions pour répondre aux questions des parlementaires. Les seules exceptions à cette règle concernent :

- les responsables des entreprises publiques ;

- les magistrats de la Cour des comptes (art. 47 de la Constitution) ;

- les hauts fonctionnaires invités à comparaître devant une commission d'enquête.

5.1.5. Ordre du jour

L'article 48, alinéa 1, de la Constitution dispose que : << Sans préjudice de l'application des trois derniers alinéas de l'article 28, l'ordre du jour des assemblées comporte, par priorité et dans l'ordre que le Gouvernement a fixé, la discussion des projets de loi déposés par le Gouvernement et des propositions de loi acceptées par lui. >>

L'ordre du jour prioritaire comprend les projets et propositions de loi que le Gouvernement veut voir examiner par une assemblée. Le Premier ministre communique au Président de l'assemblée saisie les textes dont il demande la discussion et l'ordre dans lequel il souhaite que celle-ci se déroule. Cette communication peut être faite en conférence des présidents, sans qu'il y ait là une obligation pour le Gouvernement (décision du Conseil constitutionnel no 81-129 DC des 30 et 31 octobre 1981).

Le ministre présent dans l'hémicycle est habilité à faire connaître oralement des modifications dans l'ordre du jour : ces demandes prennent effet immédiatement.

Le dernier alinéa de l'article 48 de la Constitution, dans sa rédaction issue de la loi n 95-980 du 4 août 1995, dispose qu'une séance par mois est réservée par priorité à l'ordre du jour fixé par chaque assemblée.

L'ordre du jour complémentaire est fixé en conférence des présidents, à l'initiative des groupes ou des présidents des commissions. Il porte sur des propositions de loi et des affaires parlementaires non législatives et ne bénéficie d'aucune priorité.

5.1.6. Discussion en séance et vote

L'article 42, alinéa 1, de la Constitution dispose que : << La discussion des projets de loi porte, devant la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement. >>

Le Gouvernement peut ouvrir la discussion ou intervenir après le rapporteur. Le Gouvernement est entendu quand il le demande (art. 31 de la Constitution).

La discussion des articles porte successivement sur chacun d'eux.

Les amendements (voir 5.1.7) sont mis en discussion après celle du texte auquel ils se rapportent et aux voix avant le vote sur ce texte (art. 100 du règlement de l'Assemblée nationale ; art. 49 du règlement du Sénat).

L'ordre de discussion des articles et des amendements, qui est fixé par le règlement des assemblées, peut être modifié suivant la procédure de réserve d'un article ou d'un amendement (art. 95 du règlement de l'Assemblée nationale ; art. 44 du règlement du Sénat).

Après le vote par article, il est procédé à un vote sur l'ensemble du texte. Les votes sont acquis à la majorité des suffrages exprimés.

On doit observer que le vote peut être effectué par division d'un article lorsque sa complexité l'impose (art. 63 du règlement de l'Assemblée nationale ; art. 42 du règlement du Sénat).

5.1.7. Amendements : forme et contenu

L'article 44, alinéa 1, de la Constitution dispose que : << Les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement. >>

Les amendements constituent la modification d'un texte soumis à la délibération d'une assemblée. Ainsi, ils portent suppression, nouvelle rédaction, substitution, insertion ou coordination.

Si une modification entraîne, dans le même article, d'autres modifications, il convient de le signaler. Si ces modifications portent sur plusieurs articles, il convient de déposer autant d'amendements qu'il y a d'articles.

Les amendements peuvent être soit déposés au service de la séance, soit présentés devant la commission par les membres de celle-ci, au cours de l'examen du texte.

Afin de faciliter le traitement des amendements, il est recommandé de faire figurer sur le projet d'amendement les mentions suivantes (cf. annexe 15) :

- le titre du texte et, si possible, son numéro d'impression ;

- l'indication des articles concernés ;

- le dispositif de l'amendement ;

- un exposé des motifs (à défaut, il sera indiqué : << Cet amendement se justifie par son texte même >>).

Le règlement de chacune des assemblées détermine les délais dans lesquels des amendements peuvent être déposés (art. 99 du règlement de l'Assemblée nationale ; art. 50 du règlement du Sénat). Le Gouvernement peut toutefois déposer des amendements à tous les stades de la procédure.

Les amendements sont signés par leur auteur.

Les sous-amendements portent sur des amendements déposés sans en contredire le sens.

5.1.8. Recevabilité des amendements

5.1.8.1. Dispositions constitutionnelles et organiques sur la recevabilité.

5.1.8.1.1. Recevabilité au regard de l'article 40 de la Constitution.

Les amendements parlementaires sont irrecevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique (art. 40 de la Constitution).

Par << ressources publiques >> et << charge publique >>, il convient d'entendre celles de l'Etat, des collectivités territoriales et des régimes de protection sociale ; ce point a été explicitement jugé par le Conseil constitutionnel en ce qui concerne les charges (no 60-11 DC du 20 janvier 1961).

La diminution des ressources et la création ou l'aggravation d'une charge proscrites par l'article 40 doivent être appréciées, par principe, par rapport à l'état du droit existant au moment de la discussion de l'amendement (no 60-11 DC du 20 janvier 1961 et no 63-21 DC du 12 mars 1963) ; toutefois, elles peuvent également être appréciées par rapport au droit proposé, constitué généralement par le texte servant de base à la discussion, lorsque cette référence est plus favorable à l'initiative parlementaire. Le tableau joint en annexe 16 fait apparaître les solutions appliquées par la commission des finances de l'Assemblée nationale aux différents cas de figure envisageables.

Un amendement parlementaire compensant une dépense nouvelle par une ressource nouvelle ou par la diminution d'une charge existante tombe sous le coup de l'irrecevabilité prévue par l'article 40 de la Constitution (no 85-203 DC du 28 décembre 1985). Il n'en est pas ainsi, en revanche, d'un amendement parlementaire compensant une diminution de ressources par une ressource nouvelle, à condition que la compensation soit réelle et immédiate et bénéficie à la même collectivité publique (no 76-64 DC du 2 juin 1976).

Enfin, le contrôle de la conformité à l'article 40 de la Constitution d'une disposition issue d'un amendement parlementaire ne peut être exercé par le Conseil constitutionnel saisi d'une loi votée que si l'irrecevabilité a été soulevée devant le Parlement (no 77-82 DC du 20 juillet 1977).

5.1.8.1.2. Recevabilité au regard de l'article 41 de la Constitution.

Le Gouvernement peut opposer l'irrecevabilité aux amendements parlementaires qui empiètent sur le domaine réservé au pouvoir réglementaire par l'article 37 de la Constitution, ou qui interviennent dans une matière déléguée à l'exécutif en vertu de l'article 38 de la Constitution (art. 41 de la Constitution).

Comme pour l'article 40, la non-conformité, au regard de l'article 41, d'une disposition issue d'un amendement parlementaire ne peut être relevée par le Conseil constitutionnel saisi d'une loi votée que si le Gouvernement a effectivement fait usage de la faculté d'opposition que lui ouvre l'article 41 (pour un empiétement du législateur sur le domaine réglementaire : décision no 82-143 DC du 30 juillet 1982 ; pour une intervention du législateur dans un domaine faisant l'objet d'une habilitation non expirée : décision no 86-224 DC du 23 janvier 1987).

5.1.8.1.3. Recevabilité au regard des autres dispositions constitutionnelles.

L'article 44 de la Constitution prévoit deux autres cas dans lesquels le Gouvernement peut s'opposer au vote d'amendements d'origine parlementaire :
amendements qui n'ont pas été antérieurement soumis à la commission (art. 44, 2e alinéa) et amendements à des dispositions faisant l'objet d'un vote bloqué (art. 44, 3e alinéa).

L'article 45 (3e alinéa) de la Constitution subordonne à l'accord du Gouvernement la recevabilité des amendements parlementaires, au cours de la lecture, par chaque assemblée, du texte élaboré par la commission mixte paritaire.

Les articles 39 (2e alinéa, in fine) et 47 de la Constitution imposent l'examen prioritaire par l'Assemblée nationale de tout amendement à une loi de finances introduisant une disposition nouvelle. Cette exigence ne vise que le Gouvernement et ne s'oppose pas à ce qu'un sénateur présente un tel amendement (décision no 95-369 DC du 28 décembre 1995).

5.1.8.1.4. Recevabilité au regard des dispositions organiques.

Les articles 1er et 42 de l'ordonnance no 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances limitent le droit d'amendement du Gouvernement, comme celui des parlementaires (cf. annexe 16).

Une disposition figurant dans une loi de finances, issue d'un amendement gouvernemental ou parlementaire, qui constitue un << cavalier budgétaire >> (disposition étrangère aux matières énumérées par l'article 1er de l'ordonnance), peut être déclarée non conforme par le Conseil constitutionnel, même si l'exception d'irrecevabilité n'a pas été soulevée au cours du débat au Parlement (décision no 76-74 DC du 28 décembre 1976).

5.1.8.2. Restrictions tenant à la notion même d'amendement.

Un amendement dont le contenu serait étranger aux dispositions du texte en discussion entacherait la constitutionnalité de la procédure législative. Peu importe à cet égard le titre (initial ou amendé) du texte.

Déjà, les règlements des deux assemblées imposent l'existence d'un lien entre le texte en discussion et ses amendements (art. 28 du règlement de l'Assemblée nationale ; art. 48 du règlement du Sénat).

Se fondant sur les termes des articles 39 et 44, deuxième alinéa, de la Constitution, le Conseil constitutionnel a précisé la régularité du lien existant entre un amendement et le texte qu'il modifie.

Un amendement - quels que soient son origine, l'initiative dont procède le texte, la nature de ce dernier (y compris un texte portant diverses dispositions) et le stade de la procédure législative - doit avoir un lien avec le texte en discussion. Si, en effet, un amendement était présenté hors du cadre du texte en discussion, son adoption méconnaîtrait les dispositions constitutionnelles relatives à la procédure législative, et plus particulièrement celles des articles 39 et 44 de la Constitution.

Dans sa décision no 86-220 DC du 22 décembre 1986, le Conseil constitutionnel a vérifié l'existence d'un lien entre l'amendement en cause et les dispositions du texte initial (proposition de loi), indiquant par là que l'existence d'un lien doit être recherchée avec le texte soumis en première lecture à la première assemblée saisie, et non avec le texte dans l'état dans lequel il se trouve lors de l'adoption de l'amendement.

Dans la décision no 86-225 DC du 23 janvier 1987, le conseil a décidé qu'en << raison tant de leur ampleur que de leur importance >> des dispositions introduites par amendement excèdent les limites inhérentes au droit d'amendement.

Ainsi, excède par nature les limites du droit d'amendement toute modification d'un texte en discussion qui :

- soit ne présente pas de lien avec l'une au moins des dispositions du projet ou de la proposition de loi ;

- soit relève, par son objet ou sa portée, de l'initiative des lois et non du droit d'amendement.

5.1.9. Information du secrétariat général du Gouvernement

Il appartient au ministère concerné de tenir informé le secrétariat général du Gouvernement des amendements susceptibles de poser, tant par leur contenu que par le lien qui les rattache aux dispositions initiales, des questions de constitutionnalité, afin d'organiser en tant que de besoin des réunions interministérielles de mise au point. Cette précaution vaut tant pour les amendements adoptés en commission que pour les amendements déposés et adoptés en séance.

5.1.10. Vote bloqué

L'article 44, alinéa 3, de la Constitution dispose que : << Si le Gouvernement le demande, l'assemblée saisie se prononce par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le Gouvernement. >>

La demande est faite par le Gouvernement en cours de discussion. Le Gouvernement peut demander qu'il soit émis un seul vote portant, par exemple, sur un article ou une division d'article avec les amendements proposés ou acceptés par lui et sur l'ensemble du texte. Le vote bloqué peut intervenir à tout moment de la discussion, même si certains articles ont déjà été votés. Le texte ainsi mis aux voix peut différer du texte adopté sur ces articles déjà votés.

Mais le vote bloqué ne peut pas faire obstacle à la discussion de chacune des dispositions du texte soumis au vote (décision no 59-5 DC du 15 janvier 1960).

5.1.11. Article 49, alinéa 3, de la Constitution

En vertu de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, << le Premier ministre peut, après délibération du conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote d'un texte. Dans ce cas, ce texte est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l'alinéa précédent >>.

L'initiative de la procédure, comme la décision finale, appartiennent au Premier ministre. La seule condition posée pour permettre l'engagement de responsabilité du Gouvernement est la délibération préalable du conseil des ministres.

La délibération peut avoir lieu en même temps que l'approbation du projet de loi qui sera soumis à cette procédure. Elle peut donc être antérieure au dépôt.

Une seule délibération du conseil des ministres sur l'engagement de responsabilité autorise plusieurs engagements de responsabilité au cours des phases ultérieures de la procédure (décision du Conseil constitutionnel no 89-268 DC du 29 décembre 1989).

5.1.12. Article 45 de la Constitution

Le premier alinéa de l'article 45 de la Constitution dispose que : << Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique. >> Ces échanges entre les deux assemblées s'appellent les navettes.

Les projets adoptés en première lecture par une assemblée sont transmis à l'autre par le Premier ministre (secrétariat général du Gouvernement).

Le Premier ministre peut ne pas transmettre un texte adopté par une assemblée.

Après transmission, trois hypothèses se rencontrent :

a) L'assemblée nouvellement saisie adopte un texte conforme à celui qui lui a été transmis ; le texte est adopté définitivement et transmis au Premier ministre aux fins de mise en oeuvre de la procédure de promulgation ;

b) L'assemblée modifie le texte adopté ; cette nouvelle rédaction est retournée par le Premier ministre (secrétariat général du Gouvernement) à la première assemblée saisie qui en délibère à son tour en deuxième lecture. Il résulte des règlements des assemblées que seules les dispositions sur lesquelles subsistent des divergences font l'objet d'une discussion, tandis que celles qui ont été adoptées dans les termes identiques par les assemblées sont définitivement acquises.

Le Conseil constitutionnel a cependant jugé que des amendements peuvent avoir pour effet d'affecter des dispositions déjà votées dans les mêmes termes par les deux assemblées (cf. décision no 86-221 DC du 29 décembre 1986).

L'unité de discussion étant l'article, un article reste en discussion tant qu'il n'a pas été adopté de façon identique, mot pour mot, par les deux assemblées, chaque assemblée procédant toutefois à un vote sur l'ensemble du texte ;

c) L'assemblée saisie rejette le texte. Le Premier ministre en avise l'assemblée saisie en première lecture. La procédure paritaire peut alors être engagée.

5.1.13. Procédure d'urgence

Si le Gouvernement estime qu'un texte doit être voté rapidement, il peut, par lettre du Premier ministre, en déclarer l'urgence, ce qui lui permet de demander la réunion d'une commission mixte paritaire après une seule lecture du texte par chacune des assemblées.

Le Gouvernement ne peut pas déclarer l'urgence après la clôture de la discussion générale devant la première assemblée saisie (art. 102 du règlement de l'Assemblée nationale). Cette restriction, bien que non prévue par la Constitution, est logique puisqu'elle assure que les assemblées sont averties qu'il n'y aura pas de navettes avant que ne s'ouvre la discussion des articles.

5.1.14. Commission mixte paritaire et << dernier mot >>

L'article 45, alinéa 2, de la Constitution dispose que : << Lorsque, par suite d'un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une proposition de loi n'a pu être adopté après deux lectures par chaque assemblée ou, si le Gouvernement a déclaré l'urgence, après une seule lecture par chacune d'entre elles, le Premier ministre a la faculté de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion. >>

La commission mixte paritaire est composée à égalité de députés et de sénateurs dont le nombre a été fixé à sept pour chacune des deux assemblées. Le Gouvernement n'est pas représenté à la commission mixte paritaire.

Par sa décision no 81-130 DC du 30 octobre 1981, le Conseil constitutionnel a jugé qu'une commission mixte paritaire pouvait valablement être réunie en dehors des périodes de session. Cette solution paraît pouvoir être maintenue malgré la mise en place du régime de session unique.

La commission mixte a pour mission de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion, c'est-à-dire celles qui n'ont pas été adoptées dans les mêmes termes par l'une ou l'autre des assemblées.

Le mandat de la commission mixte paritaire cesse avec ses travaux. Elle n'a pas à se prononcer sur les amendements qui pourraient être présentés par la suite.

Lorsqu'un texte a été élaboré par la commission mixte paritaire, le Gouvernement peut, en application du troisième alinéa de l'article 45 de la Constitution, le soumettre pour approbation aux deux assemblées. Cette transmission est effectuée par le Premier ministre (secrétariat général du Gouvernement).

L'adoption par la commission mixte paritaire d'un texte commun sur les dispositions restant en discussion ne fait pas obstacle à ce que le Gouvernement, en soumettant pour approbation aux deux assemblées le texte élaboré par la commission mixte, modifie ou complète celui-ci par les amendements de son choix, au besoin prenant la forme d'articles additionnels. Ces amendements peuvent avoir pour effet d'affecter des dispositions qui ont déjà été votées dans les mêmes termes par les deux assemblées (Conseil constitutionnel, décision no 86-221 DC du 29 décembre 1986).

En cas d'échec de la commission mixte paritaire ou si le texte élaboré par elle n'est pas adopté dans les conditions de l'article 45, alinéa 3, de la Constitution, le Gouvernement peut, après une nouvelle lecture par l'Assemblée nationale et le Sénat, demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement (art. 45, alinéa 4, de la Constitution). Cette demande est faite par le Premier ministre.

Il faut noter que, en cas de << dernier mot >> donné à l'Assemblée nationale, aucun amendement nouveau n'est recevable, y compris de la part du Gouvernement.

5.1.15. Saisine du Conseil constitutionnel

Conformément à l'article 46 de la Constitution, les lois organiques doivent être soumises au Conseil constitutionnel avant leur promulgation. Il appartient au secrétariat général du Gouvernement de saisir le Conseil constitutionnel à cet effet. Le délai de promulgation est alors suspendu.

Les lois ordinaires peuvent être déférées au Conseil constitutionnel après leur adoption définitive et avant leur promulgation, dans les conditions prévues par l'article 61 de la Constitution.

5.1.16. Promulgation

La promulgation est l'acte par lequel le chef de l'Etat atteste l'existence de la loi et donne l'ordre aux autorités publiques d'observer et de faire observer cette loi.

Pour les lois ordinaires, le secrétariat général du Gouvernement s'assure, préalablement à leur promulgation, qu'elles n'ont pas fait l'objet d'une saisine du Conseil constitutionnel.

En application de l'article 10 de la Constitution, la promulgation de la loi définitivement adoptée doit intervenir dans le délai de quinze jours qui suit la transmission du texte au Gouvernement.

Pendant ce délai, le secrétariat général du Gouvernement doit établir le texte dans les formes prescrites par le décret no 59-635 du 19 mai 1959, modifié par le décret no 90-218 du 8 mars 1990, faire contresigner la loi par les ministres responsables, la soumettre à la signature du Président de la République et la publier au Journal officiel.

5.2. Instruction et suivi par les ministères des propositions de loi

La réforme constitutionnelle du 4 août 1995 a créé dans chaque assemblée une journée mensuelle dont l'ordre du jour est fixé librement par l'assemblée concernée (voir 5.1.5). Cette journée réservée permet ainsi aux parlementaires d'adopter des propositions de loi que le Gouvernement n'a pas décidé d'inscrire à l'ordre du jour prioritaire du Parlement.

En conséquence, il est nécessaire que chaque ministre fasse assurer une instruction et un suivi des propositions de loi déposées dans les domaines relevant de ses attributions. Les modalités pratiques de ce suivi gouvernemental ont été organisées par une circulaire du Premier ministre no 4.347/SG du 18 avril 1996 à laquelle il convient de se référer. Ce document prévoit notamment l'obligation pour chaque département ministériel d'assurer en priorité l'instruction des propositions inscrites à l'ordre du jour fixé librement par chaque assemblée.

Chaque proposition de loi est l'objet d'une fiche d'instruction établie par le ministère concerné synthétisant, conformément à un modèle figurant en annexe à la circulaire du 18 avril 1996, les informations d'ordre technique, juridique et d'opportunité de nature à permettre au Gouvernement d'arrêter sa position. Ces fiches doivent être adressées, pour attribution, au secrétariat général du Gouvernement ainsi que, pour information, au ministre chargé des relations avec le Parlement.

Il convient de noter la nécessaire célérité requise pour l'établissement et l'envoi de ces fiches, qui découle de la brièveté des délais qui séparent le plus souvent la fixation de l'ordre du jour réservé et la discussion du texte en séance publique.

5.3. Règles à observer pour l'établissement de décrets portant nomination de commissaire du Gouvernement auprès du Parlement (cf. annexe 17)

5.3.1. Décrets collectifs

Afin d'éviter la multiplication des signatures par le Premier ministre et dans un souci d'efficacité et de rapidité, il est indispensable de regrouper en un décret collectif toutes les personnes désignées en qualité de commissaire du Gouvernement pour assister leur ministre lors d'un débat d'un même texte.

5.3.2. Signature

Les décrets portant nomination de commissaire du Gouvernement doivent être contresignés par le ministre concerné.

5.3.3. Ampliations

Afin de permettre la délivrance d'ampliations, il est nécessaire d'adresser au secrétariat général du Gouvernement (service législatif), au plus tard quarante-huit heures avant l'ouverture de la séance, outre l'original du décret, autant de copies que de personnes désignées, plus une destinée à être transmise par le ministère à l'assemblée concernée.

5.3.4. Durée de validité

Les décrets portant nomination de commissaires du Gouvernement conservent leur validité pendant toute la durée des débats pour lesquels ils ont été établis, même dans le cas de lectures successives devant l'assemblée concernée.

En conséquence, il n'y a pas lieu de délivrer d'autres décrets à l'occasion d'éventuelles nouvelles lectures devant une même assemblée.

Les personnes désignées en qualité de commissaire du Gouvernement doivent donc être invitées à conserver leur ampliation jusqu'à la fin des débats.

5.4. Dépôt des rapports d'information destinés au Parlement

Le Gouvernement doit, en application de différentes dispositions législatives, assurer l'information du Parlement par le dépôt de documents et de rapports d'information. Le respect de ces obligations, notamment de délai, constitue une condition importante du bon fonctionnement des relations entre le Gouvernement et le Parlement.

5.4.1. Dépôt lié aux projets de loi

Lorsque des documents et des rapports d'information sont joints à des projets de loi, en particulier de loi de finances, qu'ils y soient annexés ou déposés à leur appui, il appartient au ministère qui en est principalement responsable d'en assurer la préparation dans des délais tels que leur dépôt au Parlement puisse être conjoint.

En particulier, les documents joints aux projets de loi de finances sont préparés à l'initiative du ministère de l'économie et des finances qui s'assure, le cas échéant, de la contribution des ministères concernés. Les documents joints aux projets de loi de financement de la sécurité sociale sont, quant à eux, préparés par le ministère chargé des affaires sociales.

5.4.2. Dépôt distinct des projets de loi

Les rapports et documents qui font l'objet d'un dépôt distinct au Parlement et, selon une périodicité propre à chacun d'entre eux, fixée par le texte le prévoyant, doivent obéir aux règles suivantes :

Ils sont élaborés, dans les délais fixés par la loi, à l'initiative du ministère concerné, en liaison avec les départements ministériels qui doivent contribuer à leur préparation, puis adressés, une fois achevés, au secrétariat général du Gouvernement qui s'assure de l'accord du Premier ministre sur le texte du document. Cette transmission doit comporter au moins cinq exemplaires du document. Celui-ci est alors officiellement transmis au Parlement au nom du Premier ministre par les soins du secrétariat général du Gouvernement.

Les assemblées parlementaires ne se considèrent pas saisies d'un rapport qui n'aurait pas été déposé selon cette règle. Ainsi, la transmission directe par un ministre au président d'une assemblée ne constitue pas un dépôt régulier.

Parallèlement au dépôt assuré par le secrétariat général du Gouvernement, l'administration auteur du document adresse à chaque assemblée un nombre suffisant d'exemplaires pour permettre la distribution du rapport aux parlementaires intéressés.

5.5. Participation de parlementaires à différents organismes

Sont ici considérés les organismes administratifs décisionnels ou consultatifs, non composés exclusivement de parlementaires, mais dans lesquels la présence de parlementaires, désignés par l'assemblée à laquelle ils appartiennent, a été prévue par un texte législatif ou réglementaire.

Ne sont donc pas visés les organismes dans lesquels des parlementaires sont membres de droit (par exemple comme président d'une commission permanente), ou sont désignés à un autre titre que celui de parlementaire (personnalité qualifiée, représentant des collectivités locales notamment).

5.5.1. Les modalités de désignation

5.5.1.1. Durée du mandat.

Cette durée est le plus souvent précisée par le texte institutif : durée déterminée (par exemple trois à cinq années), ou la durée du mandat parlementaire.

Lorsque le texte institutif ne l'a pas précisé, on devra considérer que la durée du mandat est celle du mandat parlementaire.

5.5.1.2. Echéance du mandat.

a) Lorsque le texte institutif a fixé la durée du mandat, la date de cessation de fonction est déterminée à compter :

- soit de la date de l'acte portant nomination du parlementaire dans l'organisme considéré ;

- soit, s'il n'y a pas lieu à intervention d'un tel acte, de la date à laquelle l'assemblée parlementaire a désigné le parlementaire concerné ;

b) Lorsque le texte institutif a limité la durée à celle du mandat parlementaire, ou dans le silence du texte, les fonctions cessent avec l'échéance du mandat parlementaire. Dans ce cas, par conséquent, une nouvelle désignation doit être effectuée même si le parlementaire intéressé a conservé son mandat.

5.5.1.3. Interruption du mandat (décès, démission, perte du mandat de parlementaire).

En l'absence de disposition expresse, deux cas peuvent se présenter :

- lorsque la durée du mandat est celle du mandat parlementaire, le nouveau membre est désigné jusqu'à la fin de son propre mandat parlementaire ;

- lorsque la durée est précisée, le nouveau membre est désigné pour un mandat de la durée prévue par le texte.

5.5.2. La procédure de désignation

Il convient de respecter les règles suivantes :

5.5.2.1. Préparation des demandes de désignation.

Les demandes de désignation sont préparées et adressées aux assemblées parlementaires par le secrétariat général du Gouvernement. Aucune correspondance directe ne doit s'établir à ce sujet entre un ministère et une assemblée parlementaire : elle serait au demeurant toujours retransmise au secrétariat général du Gouvernement et se traduirait par une perte de temps dans le processus de désignation.

5.5.2.2. Suivi de la désignation des parlementaires.

Le suivi de la représentation parlementaire dans les organismes considérés est assuré par le secrétariat général du Gouvernement. Le ministère intéressé doit donc faire connaître, de son propre chef ou en réponse au secrétariat général du Gouvernement, son accord pour que soit préparée une demande de désignation.

5.5.2.3. Publication des désignations.

Les désignations décidées par une assemblée parlementaire font l'objetd'une publication au Journal officiel, sous la responsabilité de l'assemblée concernée (rubrique Informations parlementaires). Le secrétariat général du Gouvernement informe de la désignation des parlementaires le ministère concerné. Dans le cas où le texte institutif prévoit que les parlementaires sont nommés par un acte du ministre concerné, il lui revient d'en prendre l'initiative, selon les dispositions en vigueur à cet égard.

5.6. Questions écrites

5.6.1. Les questions

Les règles de rédaction et de procédure des questions écrites sont fixées par les règlements des assemblées parlementaires (art. 139 du règlement de l'Assemblée nationale, art. 74 et 75 du règlement du Sénat).

Une question ne peut être posée que par un seul parlementaire à un seul ministre et ne doit contenir aucune imputation d'ordre personnel à l'égard de tiers nommément désignés. Sont irrecevables les questions mettant en cause le chef de l'Etat et ses prérogatives, les Etats étrangers, les décisions de justice. Les questions portant sur la politique générale du Gouvernement sont posées au Premier ministre.

Les questions écrites sont publiées au Journal officiel (Débats parlementaires) le lundi pour l'Assemblée nationale, le jeudi pour le Sénat.

5.6.2. Les réponses

Les articles 139 du règlement de l'Assemblée nationale et 75 du règlement du Sénat prévoient que les réponses des ministres aux questions écrites doivent être publiées dans le mois suivant la publication des questions. Les ministres peuvent solliciter un délai supplémentaire d'un mois pour rassembler les éléments de réponse.

Il est impératif de respecter ces délais et il est à noter que sont publiées au Journal officiel (Débats parlementaires) des listes de rappel des questions n'ayant pas reçu de réponse dans un délai de deux mois.

Les réponses doivent être rédigées de manière impersonnelle et ne doivent pas contenir d'imputation d'ordre personnel. Dans le cas où la réponse est accompagnée de tableaux chiffrés, ils doivent être parfaitement lisibles et ne pas dépasser deux pages. S'il s'avère nécessaire de produire des tableaux plus importants, il appartient au ministère d'établir une réponse mentionnant que les précisions chiffrées seront adressées directement à l'auteur de la question.

Il a été jugé par le Conseil d'Etat, notamment dans une décision en date du 20 avril 1956 (sieur Lucard), que les << réponses faites par les ministres aux questions écrites des parlementaires ne constituent pas des décisions faisant grief susceptibles de faire l'objet d'un recours devant la juridiction administrative >>. La réponse à une question écrite n'a donc pas de valeur normative. Il faut toutefois noter qu'en matière fiscale ces réponses sont, en vertu de la loi (art. L. 80 A du livre des procédures fiscales), et au même titre que les instructions ou circulaires, susceptibles d'être opposées à l'administration lorsqu'elles comportent une interprétation de la loi fiscale favorable au contribuable.

5.6.3. L'expédition des réponses

Les réponses doivent être adressées exclusivement au secrétariat général du Gouvernement, en employant le bordereau d'envoi prévu par la circulaire du 18 novembre 1987 relative à la présentation du bordereau d'envoi au secrétariat général du Gouvernement des réponses aux questions écrites. L'envoi en est fait en double exemplaire, dont un original signé du ministre ou d'un délégataire ; chaque exemplaire doit être accompagné du texte de la question posée. Il est recommandé, pour éviter tout risque d'erreur, de ne jamais dactylographier le texte d'une question écrite, mais de le photocopier et de veiller à sa grande lisibilité.

Dans le cas d'une réponse commune à plusieurs questions, il est indispensable de joindre à l'envoi de la réponse unique tous les textes des questions auxquelles il est répondu.

5.6.4. Le transfert d'une question

Lorsqu'une question paraît avoir été mal orientée, le ministre interrogé peut la transférer au membre du Gouvernement compétent.

Le transfert d'une question d'un département ministériel à un autre doit être effectué par le ministère concerné et faire l'objet d'une information parallèle du secrétariat général du Gouvernement.

Afin de respecter les délais de réponse (voir 5.6.2), il est important de procéder à ce transfert le plus tôt possible après la publication de la question concernée.

5.7. Transmission des propositions d'actes communautaires au Parlement

Aux termes de l'article 88-4 de la Constitution, issu de la loi constitutionnelle no 92-554 du 25 juin 1992 : << Le Gouvernement soumet à l'Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil des Communautés, les propositions d'actes communautaires comportant des dispositions de nature législative.

<< Pendant les sessions ou en dehors d'elles, des résolutions peuvent être votées dans le cadre du présent article, selon des modalités déterminées par le règlement de chaque assemblée. >>

L'Assemblée nationale et le Sénat ont complété leurs règlements (art. 151.1 du règlement de l'Assemblée nationale, art. 73 bis du règlement du Sénat) en application du deuxième alinéa de l'article 88-4 de la Constitution.

Dès réception des propositions d'actes communautaires, le secrétariat général du comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne (SGCI) les transmet au Conseil d'Etat, aux ministres intéressés et au secrétariat général du Gouvernement.

Le Conseil d'Etat donne au SGCI et au secrétariat général du Gouvernement son avis sur l'applicabilité de l'article 88-4 de la Constitution à la proposition d'acte concernée (s'agit-il bien d'une proposition d'acte communautaire et, dans l'affirmative, comporte-t-elle des dispositions de nature législative ?).

Il appartient au secrétariat général du Gouvernement de transmettre au Parlement les propositions d'actes communautaires comportant des dispositions de nature législative, accompagnées des avis rendus par le Conseil d'Etat.

Sur la mise en oeuvre de cette procédure, on se reportera aux circulaires du Premier ministre des 21 avril 1993 (Journal officiel du 22 avril 1993) et 19 juillet 1994 (Journal officiel du 22 juillet 1994).

6. Contrôle du Conseil constitutionnel

6.1. Le contrôle de la constitutionnalité des traités et des lois

6.1.1. L'article 54 de la Constitution dispose que, si le Conseil constitutionnel, saisi par le Président de la République, par le Premier ministre, par le président de l'une ou l'autre assemblée ou par soixante députés ou soixante sénateurs, a déclaré qu'un engagement international comporte une clause contraire à la Constitution, l'autorisation de le ratifier ou de l'approuver ne peut intervenir qu'après la révision de la Constitution.

6.1.2. L'article 61 de la Constitution dispose que le Conseil constitutionnel se prononce sur la conformité à la Constitution des lois ordinaires qui lui sont soumises par les mêmes autorités.

6.1.3. Le Conseil constitutionnel fonde ses décisions sur << un bloc de constitutionnalité >> composé des règles suivantes :

- les articles de la Constitution du 4 octobre 1958 ;

- le préambule de la Constitution de 1946 ;

- la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ;

- les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République ;

- les lois organiques ;

- les principes et objectifs de valeur constitutionnelle.

6.1.4. Le Conseil constitutionnel doit statuer dans le délai d'un mois. Toutefois, s'il y a urgence, ce délai est ramené à huit jours à la demande du Premier ministre. La saisine du Conseil constitutionnel suspend le délai de promulgation jusqu'au jour où la décision du conseil est rendue publique.

6.1.5. La décision du Conseil constitutionnel est adressée au Premier ministre en vue de sa publication au Journal officiel. En application de l'article 62 de la Constitution, une disposition déclarée inconstitutionnelle ne peut être promulguée, ni mise en application. Les décisions du conseil s'imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles.

En application de l'article 23 de l'ordonnance no 58-1067 du 7 novembre 1958, le Président de la République peut, à la suite d'une annulation partielle, soit promulguer la loi dont la disposition déclarée inconstitutionnelle aura été retirée, soit demander au Parlement une nouvelle délibération.

6.2. Observations du Gouvernement sur les recours

Le secrétariat général du Gouvernement est chargé de mettre en forme les observations du Gouvernement sur les recours. A cette fin, une ou plusieurs réunions sont organisées par ses soins avec l'ensemble des administrations concernées dès réception du recours. Les ministères intéressés doivent faire parvenir au plus tôt au secrétariat général du Gouvernement les éléments de droit et de fait susceptibles d'alimenter ces observations. Les observations du Gouvernement sur un recours devant le Conseil constitutionnel, comme les saisines, sont publiées au Journal officiel.

7. Suivi des décrets d'application des lois

Les délais d'adoption des décrets d'application des lois sont habituellement trop longs. C'est une situation tout à fait regrettable, la volonté du législateur étant que la loi soit appliquée rapidement.

7.1. Le calendrier et son suivi

Le ministère responsable d'un projet de loi doit fournir au secrétariat général du Gouvernement, dès son envoi au Conseil d'Etat, un calendrier prévisionnel des décrets d'application et, avant l'inscription du projet de loi à l'ordre du jour du conseil des ministres, une fiche retraçant les dispositions essentielles des décrets d'application envisagés. Ce calendrier prévisionnel mentionne l'objet du décret, l'article de la loi qu'il applique, la nature du décret (simple ou en Conseil d'Etat), la date prévisionnelle des réunions interministérielles, les organismes dont la consultation est nécessaire, la date d'envoi au Conseil d'Etat et la date de publication envisagée (cf. annexe 9).

Dès l'adoption définitive du projet de loi par le Parlement, le calendrier prévisionnel est renvoyé par les soins du secrétariat général du Gouvernement au ministère responsable pour être modifié et complété. Le ministère responsable doit retourner dans les plus brefs délais un calendrier définitif au secrétariat général du Gouvernement. Ce calendrier ne doit pas comporter d'échéance d'adoption supérieure à six mois.

Le secrétariat général du Gouvernement assure un suivi de l'adoption des décrets d'application et en rend périodiquement compte au Premier ministre. Le Premier ministre présente régulièrement une communication en conseil des ministres sur l'intervention des décrets d'application des lois.

7.2. Recueil des contreseings des décrets d'application.

On recueillera les contreseings le plus rapidement possible. A cette fin

- on aura recours à la procédure du contreseing simultané (voir 4.4.2) ;

- les services ne seront pas saisis à nouveau pour avis, sauf dans le cas où le contreseing d'un ministre est requis alors que ce ministre n'avait pas été consulté lors de l'élaboration du texte ;

- s'ils remplissent les conditions requises, ces décrets pourront être mis en contreseing selon la procédure accélérée prévue par la circulaire du Premier ministre du 6 décembre 1995 (cf. annexe 11).

8. Publication des textes au Journal officiel

8.1. Règles concernant les publications au Journal officiel et dans les bulletins officiels

8.1.1 La publication au Journal officiel

Publiée sous l'autorité du Premier ministre, l'édition Lois et décrets du Journal officiel de la République française paraît tous les jours, sauf le lundi et certains jours fériés.

Sauf en ce qui concerne les informations parlementaires, dont chaque assemblée conserve la maîtrise, les demandes de publication de textes dans cette édition du Journal officiel devront impérativement être adressées au service législatif du secrétariat général du Gouvernement dans les formes et selon la procédure prévues au 4.7. Toute transmission directe à la Direction des Journaux officiels par une administration centrale ou déconcentrée d'un texte en vue de son insertion à l'édition Lois et décrets du Journal officiel est irrecevable et de nature à engendrer un retard inutile dans la publication du texte concerné.

8.1.1.1. Publication des lois et règlements.

La publication des lois ainsi que des dispositions régle­mentaires émanant du Gouvernement ou des ministres est centralisée dans le Joumal officiel de la République française.

La publication au Journal officiel remplit deux fonctions :

- elle porte les textes à la connaissance de l'administration et du public ;

- elle rend ces textes opposables.

La publication des lois et des règlements au Journal officiel de la République française est donc nécessaire pour qu'une disposition législative ou réglementaire produise un effet juridique.

Toutefois, la publication des dispositions d'ordre réglementaire prises par les autorités déconcentrées ou décentralisées est réalisée par des voies propres à ces autorités.

En vertu de l'article 2 du décret-loi du 5 novembre 1870 (cf. annexe 3), les textes entrent en vigueur à Paris un jour franc à compter de leur publication au Joumal officiel.

Partout ailleurs, ils entrent en vigueur un jour franc après l'arrivée du Journal officiel au chef-lieu de l'arrondissement. Pratiquement, un texte publié au Journal officiel du 23 juil­let n'est pas encore applicable le 24 juillet. Un texte publié au Journal officiel du 19 décembre est obligatoire à Paris le 21 décembre. Un texte dont la durée d'application est limitée à un mois et publié au Journal officiel du 25 décembre entre en vigueur le 27 décembre et est encore applicable le 26 janvier. Toutefois, le Gouvernement peut décider l'entrée en vigueur immédiate des textes législatifs et réglementaires et supprimer ainsi le délai d'un jour franc.

Il peut utiliser, dans ce but, l'un des deux procédés suivants:

- la décision de l'exécution immédiate (art. 2, alinéa 2, du décret-loi du 5 novembre 1870, voir 1.5.4);

- l'affichage au chef-lieu des départements qui rend le texte applicable le jour même dans toute l'étendue du département (art. 4 de l'ordonnance du 27 novembre 1816, complétée par l'ordonnance du 18 janvier 1817).

Une décision ne doit pas être signée par délégation avant la publication et l'entrée en vigueur du texte instituant la déléga­tion.

8.1.1.2. Publication des décisions individuelles.

Les décisions individuelles ou collectives ne peuvent produire d'effet juridique vis-à-vis des personnes qu'elles concernent directement qu'à compter de leur notification aux intéressés. Toutefois, vis-à-vis des tiers, elles ne produisent d'effet qu'à compter de leur publication. Il faut enfin observer que le bénéfice des actes individuels créateurs de droits peut être invoqué par les intéressés dès leur signature, avant même qu'ils leur aient été notifiés.

L'article 28 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat dispose que les décisions portant nomination, promotion de grade et mise à la retraite doivent faire l'objet d'une publication suivant des modalités fixées par décret en Conseil d'Etat.

Le décret n° 84-958 du 25 octobre 1984 pris pour son application prévoit le maintien du décret n° 63-280 du 19 mars 1963.

Ce dernier décret prévoit la publication des décisions portant nomination, promotion de grade et mise à la retraite en ce qui concerne :

- les fonctionnaires nommés par décret ;

- les fonctionnaires nommés par arrêté appartenant aux corps de catégorie A des administrations centrales de l'Etat et des administrations assimilées ;

- les fonctionnaires nommés par arrêté appartenant aux corps de catégorie A des administrations déconcentrées de l'Etat dont la liste est établie par arrêté.

Cette publication ne dispense pas de la notification.

8.1.1.3. Publication des accords internationaux.

Aux termes de l'article 55 de la Constitution, << les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publi­cation, une autorité supérieure à celle des lois ...>>.

Un traité ratifié ou un accord en forme simplifiée, qu'il soit soumis ou non à approbation, n'est pas opposable aux tiers s'il n'a pas été publié.

Les traités doivent êlre publiés au Journal officiel de la République française conformément aux dispositions du décret n° 53-192 du 14 mars 1953 relatif à la ratification et à la publi­cation des engagements internationaux souscrits par la France.

8.1.2. Les publications aux bulletins officiels

8.1.2.1. Obligation de publication de certains documents.

La loi no 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public crée une obligation de publication des documents qu'elle mentionne.

L'article 9 de la loi no 78-753 du 17 juillet 1978 comporte, en effet, les dispositions suivantes :

<< Font l'objet d'une publication régulière :

<< - les directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives ;
<< - la signalisation des documents administratifs.

<< Un décret en Conseil d'Etat pris après avis de la commission d'accès aux documents administratifs précisera les modalités d'application du présent article. >>

Le décret no 79-834 du 22 septembre 1979, pris pour l'application de cet article 9, prévoit la création pour chaque administration d'un Bulletin officiel ayant une périodicité au moins trimestrielle. Il est admis que plusieurs ministères peuvent s'associer pour publier un Bulletin officiel commun.

La liste des ministères qui ont créé un Bulletin officiel figure en annexe (cf. annexe 18).

8.1.2.2. Entrée en vigueur des textes.

La publication d'un texte dans un recueil, même officiel, d'un ministère, autre que le Journal officiel, ne fait pas entrer ce texte en vigueur à l'égard des personnes extérieures à ce ministère.

Cependant, lorsqu'il s'agit d'un texte qui ne peut intéresser qu'une catégorie restreinte d'administrés, la publication au Bulletin officiel peut suffire pourvu que les intéressés en soient informés (voir notamment CE, 15 novembre 1987, Vesque, Rec. p. 692, à propos du Bulletin officiel des PTT).

8.2. Saisine du secrétariat général du Gouvernement aux fins de publication

Les textes doivent être expédiés au secrétariat général du Gouvernement :

- par le chef du bureau du cabinet, et lui seul ;

- à l'attention du service législatif (contrôle et publication des textes).

Les mentions réclamant une publication urgente doivent toujours être motivées.

8.3. Typologie des erreurs et recevabilité des rectificatifs

On distingue deux types d'erreurs :

L'erreur reproduite dans le Journal officiel provient d'une erreur comprise dans l'original même du texte. En ce cas, la procédure du rectificatif n'est pas admissible. Il faut adopter un texte modificatif pris dans les mêmes formes que le texte initial.

L'erreur imprimée au Journal officiel provient d'une reproduction erronée de la copie employée pour la publication ou d'un défaut de conformité entre la copie et l'original. Il convient donc de rétablir la conformité du texte publié à l'original. En ce cas, la procédure du rectificatif est admise.

Il importe de limiter le recours à cette procédure. En effet :

- son emploi à mauvais escient peut être sanctionné par le juge administratif ou judiciaire ;

- le texte incorrect publié initialement peut être invoqué pendant le laps de temps écoulé entre la date de la publication du texte erroné et celle de son rectificatif ;

- l'information donnée aux administrés est inexacte. Elle peut faire naître des interprétations erronées de la nouvelle réglementation ;

- la procédure du rectificatif donne toujours une impression fâcheuse de désordre administratif.

8.4. Relecture des copies et des épreuves

Afin d'éviter les erreurs dans la publication des textes au Journal officiel et la multiplication des rectificatifs, il convient de se conformer strictement aux règles suivantes :

Les copies destinées à la publication doivent être rigoureusement conformes à l'original.

En cas de confection d'épreuves, les services doivent s'attacher à une relecture minutieuse de celles-ci ; les corrections apportées sur les épreuves doivent être inscrites au stylo à bille rouge, en se conformant exactement aux principaux signes de correction en usage, qui doivent être repris dans le corps du texte et en marge conformément à l'annexe 19 à la présente circulaire. Ainsi, si un mot est ajouté ou remplacé, il convient de faire figurer le nouveau mot accolé au signe de correction dans la marge. Les épreuves ainsi relues et corrigées sont retournées au service législatif du secrétariat général du Gouvernement après apposition sur le document lui-même de la mention << bon à tirer >>, suivie de la date, de la signature du relecteur et de l'indication de son identité et de sa fonction.

A N N E X E 1

TEXTES RELATIFS A L'EMPLOI DE LA LANGUE FRANCAISE


Article 2 de la Constitution issu de la loi constitutionnelle no 92-554 du 25 juin 1992 (J.O. du 26 juin 1992).
Loi no 75-1349 du 31 décembre 1975 relative à l'emploi de la langue française (J.O. du 4 janvier 1976).
Loi no 94-665 du 4 août 1994 relative à l'emploi de la langue française (J.O. du 5 août 1994).
Décret no 84-171 du 12 mars 1984 instituant un Haut Conseil de la francophonie (J.O. du 13 mars 1984).
Décret no 86-439 du 11 mars 1986 relatif à l'enrichissement de la langue française (J.O. du 16 mars 1986).
Décret no 89-403 du 2 juin 1989 modifié instituant un Conseil supérieur de la langue française et une délégation générale à la langue française (J.O. du 22 juin 1989).
Décret no 95-240 du 3 mars 1995 pris pour l'application de la loi relative à l'emploi de la langue française (J.O. du 5 mars 1995).
Arrêté du 12 août 1976 relatif à l'enrichissement du vocabulaire en usage au ministère de la défense (J.O. du 9 novembre 1976).
Arrêté du 7 décembre 1978 relatif à l'enrichissement du vocabulaire de la santé et de la médecine (J.O. du 17 décembre 1978).
Arrêté du 22 décembre 1981 relatif à l'enrichissement du vocabulaire de l'informatique (J.O. du 17 janvier 1982).
Arrêté du 27 avril 1982 portant enrichissement du vocabulaire des télécommunications (J.O. du 24 juin 1982).
Arrêté du 24 janvier 1983 relatif à l'enrichissement du vocabulaire de l'audiovisuel et la publicité (J.O. du 18 février 1983).
Arrêté du 30 décembre 1983 relatif à l'enrichissement du vocabulaire de l'informatique (J.O. du 19 février 1984).
Arrêté du 25 septembre 1984 relatif à l'enrichissement du vocabulaire de télédétection aérospatiale (J.O. du 20 octobre 1984).
Arrêté du 3 octobre 1984 portant enrichissement du vocabulaire des télécommunications (J.O. du 10 novembre 1984).
Arrêté du 5 octobre 1984 relatif au vocabulaire en usage au ministère de la défense (J.O. du 30 décembre 1984).
Arrêté du 10 octobre 1985 relatif à l'enrichissement du vocabulaire de l'audiovisuel et de la publicité (J.O. du 13 novembre 1985).
Arrêté du 28 novembre 1985 concernant la terminologie à utiliser dans le monde professionnel maritime (J.O. du 21 décembre 1985).
Arrêté du 18 février 1987 relatif à l'enrichissement du vocabulaire économique et financier (J.O. du 2 avril 1987).
Arrêté du 30 mars 1987 relatif à l'enrichissement du vocabulaire de l'informatique (J.O. du 7 mai 1987).
Arrêté du 31 mars 1987 relatif à l'enrichissement du vocabulaire de la télédétection aérospatiale (J.O. du 17 avril 1987).
Arrêté du 7 avril 1987 relatif à l'enrichissement du vocabulaire des sciences et techniques de l'agriculture (J.O. du 15 mai 1987).
Arrêté du 23 septembre 1987 relatif à l'enrichissement du vocabulaire de la navigation maritime (J.O. du 1er novembre 1987).
Arrêté du 18 février 1988 relatif à la terminologie du sport (J.O. du 6 mars 1998).
Arrêté du 26 juillet 1988 relatif à l'enrichissement du vocabulaire de la télédétection aérospatiale (J.O. du 9 septembre 1988).
Arrêté du 30 décembre 1988 portant enrichissement du vocabulaire des télécommunications (J.O. du 17 février 1989).
Arrêté du 6 janvier 1989 relatif à la terminologie économique et financière (J.O. du 31 janvier 1989).
Arrêté du 17 avril 1989 relatif à l'enrichissement du vocabulaire en usage au ministère de la défense (J.O. du 10 juin 1989).
Arrêté du 27 juin 1989 relatif à l'enrichissement du vocabulaire de l'informatique (J.O. du 16 septembre 1989).
Arrêté du 18 juillet 1989 relatif à l'enrichissement du vocabulaire des transports (J.O. du 12 août 1989).
Arrêté du 30 novembre 1989 relatif à l'enrichissement de la terminologie de l'ingénierie nucléaire (J.O. du 27 décembre 1989).
Arrêté du 11 janvier 1990 relatif à la terminologie économique et financière (J.O. du 31 janvier 1990).
Arrêtés du 14 septembre 1990 relatif à la terminologie :
- du génie génétique ;
- des composants électroniques ;
- de la télédétection aérospatiale,
(J.O. du 26 septembre 1990).
Arrté du 18 décembre 1990 relatif à l'enrichissement du vocabulaire des transports (J.O. du 29 janvier 1991).
Arrêté du 21 décembre 1990 relatif à la terminologie des sports (J.O. du 29 janvier 1991).
Arrêté du 15 juin 1991 relatif à la terminologie en usage au ministère de la défense (J.O. du 31 juillet 1991).
Arrêté du 30 septembre 1991 relatif à la terminologie économique et financière (J.O. du 11 octobre 1991).
Arrêté du 29 avril 1992 relatif à la terminologie des composants électroniques (J.O. du 7 juin 1992).
Arrêté du 27 mai 1992 relatif à la terminologie des transports (J.O. du 26 juin 1992).
Arrêté du 30 juin 1992 relatif à la terminologie du tourisme (J.O. du 15 septembre 1992).
Arrêté du 27 août 1992 relatif à la terminologie de l'éducation (J.O. du 11 septembre 1992).
Arrêté du 11 décembre 1992 relatif à la terminologie du sport (J.O. du 20 janvier 1993).
Arrêté du 11 février 1993 relatif à la terminologie économique et financière (J.O. du 28 février 1993).
Arrêté du 19 février 1993 relatif à la terminologie de l'informatique (J.O. du 7 mars 1993).
Arrêté du 20 septembre 1993 relatif à la terminologie de l'agriculture (J.O. du 4 novembre 1993).
Arrêté du 21 septembre 1993 relatif à la terminologie des transports (J.O.
du 4 décembre 1993).
Arrêté du 4 janvier 1994 relatif à la terminologie des noms d'Etats et des capitales (J.O. du 25 janvier 1994).
Arrêté du 2 mars 1994 relatif à la terminologie des télécommunications (J.O. du 22 mars 1994).
Arrêté du 7 juillet 1994 relatif à la terminologie économique et financière (J.O. du 31 juillet 1994).
Arrêté du 27 décembre 1994 relatif à la terminologie de la télédétection aérospatiale (J.O. du 14 février 1995).
Arrêté du 20 février 1995 relatif à la terminologie des sciences et techniques spatiales (J.O. du 29 mars 1995).
Circulaire du 14 mars 1977 concernant la loi du 31 décembre 1975 relative à l'emploi de la langue française (J.O. du 19 mars 1977), modifiée par la circulaire du 20 octobre 1982 (J.O. du 21 octobre 1982).
Circulaire du 12 avril 1994 relative à l'emploi de la langue française par les agents publics (J.O. du 20 avril 1994).
Circulaire du 19 mars 1996 relative à l'application de la loi no 94-665 du 4 août 1994 relative à l'emploi de la langue française (J.O. du 20 mars 1996).

A N N E X E 2

CIRCULAIRE DU PREMIER MINISTRE DU 21 NOVEMBRE 1995 RELATIVE A L'EXPERIMENTATION D'UNE ETUDE D'IMPACT ACCOMPAGNANT LES PROJETS DE LOI ET DE DECRET EN CONSEIL D'ETAT

Paris, le 21 novembre 1995.

Le Premier ministre à Mesdames et Messieurs les ministres et secrétaires d'Etat

Objet : expérimentation d'une étude d'impact accompagnant les projets de loi et de décret en Conseil d'Etat

Références : circulaire du Premier ministre du 2 janvier 1993 relative aux règles d'élaboration, de signature et de publication des textes au Journal officiel et à la mise en œuvre de procédures particulières incombant au Premier ministre ; circulaire du Premier ministre du 19 mai 1995 relative à l'organisation du travail gouvernemental ; circulaire du Premier ministre du 26 juillet 1995 relative à la préparation et à la mise en œuvre de la réforme de l'Etat et des services publics.

Texte abrogé : circulaire du Premier ministre du 27 mai 1993 relative à l'évaluation et à la simplification des formalités administratives.

Dans ma déclaration de politique générale devant le Parlement, j'ai indiqué qu'une des tâches prioritaires du Gouvernement serait d'endiguer la prolifération des textes législatifs et réglementaires qui rend aujourd'hui le droit obscur, instable et, finalement, injuste.

J'ai décidé, dans ma circulaire du 26 juillet dernier, d'expérimenter, à compter du 1er janvier 1996, une véritable étude d'impact accompagnant les projets de loi et les principaux projets de décret.

Cette étude d'impact doit permettre au Parlement, comme au Gouvernement, de légiférer et réglementer à bon escient, en les éclairant, mieux qu'ils ne le sont actuellement, sur la portée et les incidences des projets qui leur sont soumis.

L'objet de la présente circulaire est de définir les modalités de cette expérimentation à laquelle j'attache la plus grande importance. Elle annule et remplace la circulaire du 27 mai 1993 visée ci-dessus.

1. Champ d'application

L'expérimentation se déroulera du l" janvier au 31 décembre 1996

Elle concernera, au cours du premier semestre, l'ensemble des projets de loi, à l'exception des projets de loi de finances. A la fin de cette période, un premier bilan sera dressé par le secrétaire général du Gouvernement et le commissaire à la réforme de l'Etat afin, si nécessaire, d'en ajuster les modalités.

A compter du 1er juillet, elle sera étendue à l'ensemble des décrets réglementaires en Conseil d'Etat.

A la fin de l'année 1996, une évaluation globale sera réalisée en vue de son éventuelle généralisation à l'ensemble des projets de loi et de décret.

2. Contenu de l'étude d'impact

En dépit des instructions permanentes données par mes prédécesseurs, les exposés des motifs des projets de loi et les rapports de présentation des décrets se bornent le plus souvent à un résumé des objectifs généraux poursuivis et à une paraphrase plus ou moins développée des dispositions contenues dans le corps du texte.

Document distinct annexé à l'exposé des motifs ou au rapport de présentation, l'étude d'impact doit, elle, comporter une analyse précise des avantages attendus et des multiples incidences du texte. Toutefois, elle pourra, chaque fois qu'une évaluation quantitative est techniquement impossible, se limiter à une appréciation qualitative.

Elle devra comprendre au moins les rubriques suivantes. Chaque rubrique n'appelle évidemment pas des développements identiques d'un texte à l'autre; dans certains cas, à défaut d'objet, une rubrique pourra être renseignée néant .

2.1. Avantages attendus

L'étude d'impact fera ressortir, de façon à la fois plus claire et plus concrète que cela n'est fait aujourd'hui dans les exposés des motifs et les rapports de présentation, les avantages attendus de l'adoption d'un texte.

Il convient d'abord d'analyser l'état de droit et la situation de fait existants et leurs insuffisances.

Il est nécessaire, en second lieu, d'apporter la démonstration que le ou les objectifs visés ne peuvent pas être atteints par d'autres voies que l'édiction de nouvelles normes juridiques.

Il importe ensuite d'expliciter de la manière la plus concrète pos­sible, et de préférence chiffrée, les bénéfices escomptés de l’adoption des mesures proposées, afin de pouvoir les mettre en balance avec leurs autres incidences et de prévoir d'éventuelles mesures compensatrices pour réduire les inconvénients créés.

2.2. Impact sur l'emploi

Les incidences, directes ou indirectes, en matière d'emploi, des dispositions envisagées doivent être évaluées.

Même légère, cette évaluation devra tenir compte, notamment, des éléments suivants :

  • nature des emplois ainsi que catégories de personnes concernés ;
  • incidences à court et moyen terme sur le marché du travail ;
  • effets pour l'emploi du financement des mesures proposées.

Dans la majorité des cas, cette évaluation pourra être réalisée à partir de données existantes (analyse des politiques analogues, travaux d'évaluation antérieurs, dires d'experts, bilan de l'application de mesures semblables à l'étranger).

Pour certaines mesures importantes dont l'impact sur l'emploi est complexe, des investigations plus approfondies seront nécessaires. Diverses méthodes pourront être employées (travaux de modélisation économique, analyse de rentabilité socio-économique, enquêtes qualitatives, expérimentations préalables).

Le ministre délégué pour l'emploi pourra être saisi de toute difficulté d'application de ces instructions. A été constitué à cet effet, auprès de lui, un groupe d'experts du Commissariat général du Plan, de la direction de la prévision et de la direction du budget au ministère de l'économie et des finances et de la direction de l'animation, de la recherche et des études statistiques et de la délégation à l'emploi au ministère du travail et des affaires sociales.

2.3. Impact sur d'autres intérêts généraux

L'impact éventuel du projet de texte sur d'autres intérêts généraux (protection de l'environnement, par exemple) doit faire l'objet d'une appréciation. Celle-ci devra être d'autant plus précise que l'intérêt général en cause est susceptible d'être affecté par le projet.

2.4. Incidences financières

L'étude d'impact doit faire apparaître l'ensemble des incidences financières éventuelles des mesures proposées dans un cadre pluriannuel.

Leur coût global et leurs modalités de financement doivent être explicités.

Leur impact sur le budget de l'Etat de l'année en cours et, le cas échéant, sur ceux des quatre années suivantes doit être précisé en liaison avec le ministère chargé du budget. A partir de ces éléments, ce dernier tiendra à jour une projection budgétaire pluriannuelle.

Les conséquences induites de ces mesures sur les budgets des collectivités territoriales doivent être également explicitées, en précisant si elles se traduiront par des transferts de charges ou la modification de l'équilibre de budgets déjà préparés ou votés.

Enfin, leurs incidences sur les agents économiques, en matière de prix ou de tarifs publics par exemple, doivent être évaluées.

2.5. Impact en termes de formalités administratives

Evaluer l'impact d'un texte en termes de formalités administratives incombant aux entreprises et aux autres catégories d'usagers constitue un impératif absolu.

L'impact, en termes de formalités, sur les organismes administratifs gestionnaires doit être également mesuré.

La commission pour la simplification des formalités (Cosiform) avait proposé à cet effet la rédaction d'une fiche d'impact, dont le modèle a été joint en annexe à la circulaire du 2 janvier 1993 citée en référence. Elle peut toujours servir de guide méthodologique.

2.6. Conséquences en termes de complexité de l'ordonnancement juridique

Conformément aux directives de ma circulaire du 26 juillet der­nier, tout projet de texte doit dorénavant être accompagné de propo­sitions d'abrogation de dispositions au moins équivalentes, en termes de niveau de norme et de volume.

L'étude d'impact doit permettre de s'assurer du respect de ce principe :

  • soit en explicitant les dispositions abrogées par le texte ;
  • soit en démontrant que les dispositions proposées ne constituent que des modifications ou des ajustements et ne créent donc pas de normes juridiques nouvelles ;
  • soit en établissant qu'elles sont la résultante nécessaire de tex­tes communautaires ou d'accords internationaux ;
  • soit, enfin, en apportant la démonstration que, bien qu'elles ajoutent formellement à l'ordonnancement juridique, elles contribuent dans les faits à l'allégement ou à la simplification des obligations pesant sur les citoyens ou les entreprises.

Cc principe étant respecté, il importera de montrer comment la réforme envisagée contribue à la clarification et à la simplification des règles applicables et, par là, à une meilleure sécurité publique. Dans le cas contraire, il conviendra de justifier la nécessité du surcroît de complexité introduit.

Lorsque le projet de texte comportera des sanctions pénales, la nécessité et la pertinence de celles-ci devront être démontrées. Il conviendra d'établir que l'effectivité des nouvelles règles ne peut être obtenue par d'autres moyens, tels que la mise en œuvre de la responsabilité pécuniaire, de sanctions civiles, disciplinaires ou administratives ou de mesures incitatives. Le quantum de la peine maximale prévue par le texte devra être justifié par référence à des infractions comparables prévues par le code pénal.

L'étude d'impact devra en outre préciser, lorsque la norme proposée a pour objet de modifier une norme existante, le nombre des modifications dont le texte de base a précédemment fait l'objet.

Dans tous les cas, il est souhaitable d'éviter que des modifications multiples d'un texte initial aboutissent à une présentation fragmentée des dispositions en vigueur rendant celles-ci illisibles. De façon générale, une norme nouvelle doit tendre à rendre le droit applicable plus accessible. Dans le cas où des dispositions modificatives multiples s'avéreraient malgré tout nécessaires, un texte consolidé résultant de ces modifications devra être, dans toute la mesure du possible, joint à l'étude d'impact.

Enfin, l'étude d'impact précisera les raisons pour lesquelles le texte est ou non rendu applicable aux départements ou aux territoires d'outre-mer et, en cas d'applicabilité, les conditions de celle-ci (adaptation, respect des procédures consultatives, etc.). En cas de doute à cet égard, il conviendra que vous vous rapprochiez du ministère de l'outre-mer.

2.7. lncidences indirectes et involontaires

Certains textes peuvent avoir des effets autres que ceux qui motivent à titre principal leur adoption.

Ces effets, involontaires ou indirects, peuvent être positîfs ou négatifs. Ils doivent être également analysés et, si possible, quantifiés. Il conviendra en particulier d'identifier d'éventuels effets pervers et d'indiquer les parades envisagées.

3. Procédure

L'étude d'impact devra faire l'objet d'une fiche annexée à l'exposé des motifs des projets de loi et aux rapports de présentation des décrets réglementaires en Conseil d'Etat. Lorsqu'un texte comportera des dispositions indépendantes les unes des autres, comme les projets de loi portant dispositions diverses, chaque disposition ou chaque ensemble cohérent de dispositions devra faire l'objet d'une étude d'impact et donc d'une fiche séparée.

Elle devra être réalisée en amont de la rédaction des textes, puis accompagner ceux-ci tout au long de leur procédure d'adoption: accord préalable par le cabinet du ministre, concertation avec les autres ministères, examen en réunion interministérielle, saisine des organismes consultatifs et transmission au Conseil d'Etat. Elle doit également pouvoir être utilisée lors du bilan de l'application d'un texte ou de l'évaluation d'une procédure.

Ainsi, l'étude d'impact fera désormais partie intégrante du dossier de transmission des textes au Conseil d'Etat, au même titre que les copies des lettres d'accord des ministres intéressés et des comptes rendus des comités ou réunions interministérielles tenus à l'Hôtel­ Matignon ou que les avis des organismes dont la consultation est obligatoire.

Le secrétaire général du Gouvernement pourra surseoir à la transmission au Conseil d'Etat d'un projet de loi ou de décret et à la signature ou à la publication d'un décret lorsque ces règles n'auront pas été respectées. Pour sa part, le Conseil d'Etat pourra ajourner l'examen d'un projet de texte qui, en violation de ces règles, ne serait pas accompagné d'une étude d'impact conforme aux présentes directives.

Les membres de mon cabinet auront également toute latitude pour ajourner ou reporter une réunion interministérielle consacrée à l'examen d'un texte qui ne serait pas accompagné d'une étude d'impact conforme aux présentes directives. Toutefois, ils pourront accepter une étude d'impact simplifiée en cas d'urgence, l'argument de l'urgence ne devant évidemment pas être invoqué à seule fin de faire échec aux nouvelles obligations.

L'étude d'impact sera transmise par le ministère responsable du texte au commissariat à la réforme de l'Etat avant la saisine du secrétariat général du Gouvernement ou du Conseil d'Etat.

4. Entrée en vigueur

Les règles qui précèdent s'appliqueront aux projets de loi qui seront adressés au secrétariat général du Gouvernement à compter du 1er janvier 1996 et aux projets de décrets réglementaires dont sera saisi le Conseil d'Etat après le 1er juillet 1996.

ALAIN JUPPÉ

A N N E X E 3

DECRET DU 5 NOVEMBRE 1870 RELATIF A LA PROMULGATION DES LOIS ET DECRETS

(Bulletin des lois, 12 S., B. 29, n° 169)

Article I"

Dorénavant, la promulgation des lois et des décrets résultera de leur insertion au Journal officiel de la République française, lequel, à cet égard, remplacera le Bulletin des lois.

Le Bulletin des lois continuera à être publié, et l'insertion qui y sera faite des actes non insérés au Journal officiel en opérera promulgation.

Article 2

Les lois et les décrets seront obligatoires, à Paris, un jour franc après la promulgation et, partout ailleurs, dans l'étendue de chaque arrondissement, un jour franc après que le Journal officiel qui les contient sera parvenu au chef-lieu de cet arrondissement.

Le Gouvernement, par une décision spéciale, pourra ordonner l'exécution immédiate d'un décret.

Article 3

Les préfets et sous-préfets prendront les mesures nécessaires pour que les actes législatifs soient imprimés et affichés partout où besoin sera.

Article 4

Les tribunaux et les autorités administratives et militaires pourront, selon les circonstances, accueillir l'exception d'ignorance alléguée par les contrevenants, si la contravention a eu lieu dans le délai de trois jours francs à partir de la promulgation.

A N N E X E 4

Paris, le 5 janvier 1996.

Le Premier ministre à Mesdames et Messieurs les ministres et secrétaires d'Etat

Objet : procédure à suivre pour l'élaboration des décrets pris en application de l'article 31 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 modifiée relative à I'informatique, aux fichiers et aux libertés.

Référence : circulaire du 12 mars 1993 relative à la protection de la vie privée en matière de traitements automatisés.

L'article 31 de la loi du 6 janvier 1978 modifiée relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés interdit de mettre ou de conser­ver en mémoire informatisée, sauf accord exprès de l'intéressé, des données nominatives qui, directement ou indirectement, font apparaître les origines raciales ou les opinions politiques, philosophiques ou religieuses ou les appartenances syndicales ou les mœurs des per­sonnes.

Il peut néanmoins être dérogé à cette interdiction pour des motifs d'intérêt public par décret en Conseil d'Etat pris sur proposition ou avis conforme de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL).

L'élaboration des projets de décret pris en application de cette disposition est un exercice difficile car il convient de limiter le champ des dérogations envisagées à ce qui est strictement nécessaire à la réalisation des objectifs d'intérêt général poursuivis.

Sur le plan procédural, les projets doivent également faire l'objet d'une attention particulière. En effet, l'exigence d'un avis conforme de la CNIL implique que la rédaction du décret publié soit rigoureusement identique à celle du texte sur lequel la commission a été appelée à délibérer. Il en résulte que si, lors de l'examen du projet de décret par le Conseil d'Etat, ce dernier propose d'apporter des modifications de fond ou de forme au texte, le Gouvernement ne peut reprendre ces propositions dans la rédaction définitive du décret qu'après avoir consulté à nouveau la CNIL et avoir obtenu son aval.

Compte tenu des problèmes que peut soulever celte procédure complexe, je vous demande de suivre désormais les instructions ci­-après pour la préparation de ces décrets :

Lorsqu'il vous apparaîtra nécessaire de créer un traitement dérogeant à l'interdiction posée par l'article 31 de la loi de 1978, vous devrez, dans un premier temps, prendre l'attache du commissaire du Gouvernement auprès de la CNIL afin de mettre en forme un dossier. Lorsque vos services auront établi ce dossier, il conviendra, avant toute autre démarche, de saisir par écrit mon cabinet ainsi que le secrétariat général du Gouvernement. Vous annexerez à votre courrier un avant-projet de décret ainsi qu'un avant-projet d'arrêté autorisant, conformément à l'article 15 de la loi de 1978, la création du traitement automatisé d'information nominative qui bénéficiera de la dérogation ouverte par le décret. Il est souhaitable, à cet égard, que le décret s'en tienne au principe et à la portée de la dérogation, la description du traitement relevant de l'arrêté. Au vu de cette saisine, mon cabinet organisera, s'il y a lieu, une réunion interministérielle à laquelle seront associés le ministère de la justice et le commissaire du Gouvernement auprès de la CNIL. Cette réunion aura pour objet de vérifier l'opportunité d'autoriser une dérogation à l'interdiction posée par l'article 31 et d'examiner le contenu des textes proposés ;

Ce n'est qu'après que les projets de décret et d'arrêté auront été approuvés par mon cabinet que vous pourrez saisir la CNIL puis le Conseil d'Etat. Vous veillerez, au cours de cette phase de la procédure, à rester en liaison avec le commissaire du Gouvernement auprès de la CNIL. Je vous rappelle que ce dernier est le seul représentant de l'administration à assister aux délibérations de la CNIL. Il doit donc être mis à même d'éclairer la commission sur les motifs justifiant les orientations prises par le Gouvernement. De même, il est indispensable que le commissaire du Gouvernement auprès de la CNIL figure systématiquement parmi les représentants de l'administration lors de l'examen des textes au Conseil d'Etat afin qu'il puisse exposer aux membres de la Haute Assemblée le contenu des débats devant la commission ;

En ce qui concerne la procédure suivie devant la CNIL, j'appelle votre attention sur le nécessaire formalisme qu'implique l'exigence d'un avis conforme de la commission. Dans la mesure où, désormais, cette instance ne pourra être saisie d'un projet de décret qu'après que la rédaction en aura été approuvée par mon cabinet, vos services ne pourront pas transmettre à la commission des amende­ments rédactionnels sans avoir préalablement obtenu un nouvel aval de mon cabinet En outre, toute saisine rectificative devra prendre la forme d'une lettre adressée au président de la CNIL et à laquelle sera annexée la nouvelle rédaction proposée. Il appartiendra à la commission, si elle souhaite que la rédaction du projet de décret soit différente de celle proposée par le Gouvernement, d'annexer à la délibération le texte recueillant son assentiment ;

A l'issue de l'examen des textes par la CNIL et le Conseil d'Etat, le dossier que vous adresserez au secrétariat général du Gouvernement pour signature du projet de décret par le Premier ministre devra comporter :

  • une copie du compte rendu de la réunion interministérielle tenue au début de la procédure d'élaboration du texte ou, s'il n'y a pas eu de réunion, une copie de la lettre du secrétaire général du Gouvernement notifiant l'accord donné par mon cabinet préalablement à la saisine de la CNIL;
  • une copie de la lettre de saisine de la CNIL ;
  • une copie des projets de textes (décrets et arrêtés) au vu desquels la CNIL a rendu son avis;
  • une copie des délibérations de la CNIL;
  • l'avis donné par le Conseil d'Etat;

Lorsque la rédaction soumise à la signature sera différente de celle approuvée initialement par mon cabinet, vous joindrez une note précisant sur quels points portent les divergences et à quel stade de la procédure les modifications rédactionnelles ont été introduites. Vous veillerez également à ce que le rapport de présentation fasse apparaître clairement ces modifications.

Vous voudrez bien appliquer très rigoureusement les présentes instructions et me saisir par l'intermédiaire du secrétariat général du Gouvernement de toute difficulté que vous rencontreriez pour leur exécution.

Pour le Premier ministre et par délégation : Le secrétaire général du Gouvernement, JEAN-MARC SAUVÉ

A N N E X E 5

Le Premier ministre à Mesdames et Messieurs les ministres et secrétaires d'Etat

Objet : consultation de l'Assemblée de Corse sur les textes propres à la Corse ou comportant des dispositions propres à la Corse.

Référence: circulaire Premier ministre n° 3818/SG du 9 novembre 1992.

La loi n° 91-428 du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de Corse est entrée en vigueur le 2 avril 1992. Les dispositions de cette loi ont été codifiées dans le code général des collectivités territoriales (C.G.C.T.), quatrième partie, livre IV, articles L. 4421-1 à L. 4426-1.

La circulaire n" 3818/SG en date du 9 novembre 1992 précise les mesures qu'il vous appartient de prendre lorsque vous élaborez des textes législatifs propres à la Corse ou comportant des dispositions propres à 1a Corse.

Tirant les conséquences de la codification de la loi du 13 mai 1991 au C.G.C.T., la présente circulaire rappelle les procédures à suivre compte tenu notamment des compétences respectives du pré­sident du conseil exécutif de Corse et du président de l'Assemblée de Corse.

Elle annule et remplace ma circulaire n" 4424/SG du 23 octobre 1996.

1. Consultation de l’Assemblée de Corse sur les textes

a) Textes législatifs et réglementaires comportant des dispositions spécifiques à la collectivité territoriale de Corse.

Aux termes de l'article L. 4424-2 du C.G.C.T., "l'Assemblée de Corse est consultée sur les projets de loi ou de décret comportant des dispositions spécifiques à la Corse. L'assemblée dispose d'un délai d'un mois pour rendre son avis. Ce délai est réduit à quinze jours en cas d'urgence sur demande du Premier ministre. Le délai expiré, l'avis est réputé avoir été donné".

Le préfet de Corse est par ailleurs seul habilité à procéder à la saisine des organes de la collectivité.

Vous devez, en conséquence, lorsque vous êtes amenés à élaborer des projets de loi ou de décret propres à la Corse ou comportant des dispositions spéciales à la Corse, les adresser au préfet de Corse, selon les procédures définies au 2 de la présente circulaire, afin qu'il en saisisse l'Assemblée de Corse.

Le projet de texte transmis doit être celui arrêté définitivement après accord interministériel.

L'obligation découlant de l'article L. 4424-2 ne porte que sur les textes comportant des mesures spécifiques à la Corse. En cas de doute sur la spécificité du texte, vous consulterez le ministre de l'in­térieur sous Je timbre de la direction générale des collectivités locales.

Je vous rappelle que seul le Premier ministre est compétent pour demander la réduction du délai de consultation. En conséquence, et dans l'hypothèse où il serait nécessaire de réduire à quinze jours le délai de consultation de l'Assemblée de Corse, vous devrez, au moment de la transmission du texte au préfet de Corse, me le sou­ mettre en indiquant les raisons pour lesquelles l'avis est requis en urgence.

De manière générale, et afin de faciliter l'examen du texte par l'Assemblée de Corse dans le cadre de la programmation de ses sessions, je vous invite à faire connaître le degré d'urgence que vous attachez à l'avis de la collectivité territoriale lors de la trans­ mission du texte au préfet de Corse.

Vous veillerez à ce que, dans toute la mesure du possible, la sai­ sine de l'assemblée territoriale puisse permettre l'examen du texte lors de l'une de ses deux sessions ordinaires.

La consultation doit, naturellement, être intervenue avant que le Conseil d'Etat ne rende son propre avis.

Vous tiendrez par ailleurs informé de cette consultation le ministre de l'intérieur sous le timbre du cabinet.

b) Textes de portée générale relatifs aux régions.

La loi du 13 mai 1991 (dispositions codifiées à l'article L. 4421-1 du C.G.C.T.) a posé pour règle que, lorsqu'elles ne sont pas contraires à ses propres dispositions, les lois n" 72-519 du 5 juillet 1972 portant création et organisation des régions et n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, départements et régions sont applicables à la collectivité territoriale de Corse. Ces dispositions générales ont également été codifiées dans le code général des collectivités territoriales : livres I"' à III de la quatrième partie du C.G.C.T.

Dans ces conditions, il n’est plus nécessaire, dans les textes réglementaires, de viser expressément la loi du 13 mai 1991. La seule référence au code général des collectivités territoriales est désormais suffisante.

2. Rôles respectifs du président du conseil exécutif de Corse et du président de l'Assemblée de Corse

En vertu du I de l'article L. 4424 du C.G.C.T., l'Assemblée de Corse "règle par ses délibérations les affaires de la collectivité territoriale de Corse et contrôle le conseil exécutif". En vertu du IV de son article L. 4424, l'exécutif de la collectivité et de son assemblée est le président du conseil exécutif. il représente la collectivité terri­toriale, prépare et exécute les délibérations de l'Assemblée, exécute le budget, gère le patrimoine et dirige les services de la collectivité.

C'est, en conséquence, le président du conseil exécutif qui doit être saisi sous couvert du préfet de Corse (secrétariat général pour les affaires de Corse), des projets de texte pour lesquels est nécessaire la consultation préalable de la collectivité territoriale. Il n'y a pas lieu, sauf motif particulier que vous voudrez bien me faire connaître, d'en saisir directement le président de l'Assemblée de Corse. Vous veillerez à ce que les correspondances émanant de votre ministère respectent l'ordre des compétences fixé par la loi et comportent la mention exacte du titre de leur destinataire : "M. le président du conseil exécutif de Corse".

Le président du conseil exécutif de Corse sera également, sauf exception, désigné par les textes que vous élaborerez, pour l'exercice d'une compétence reconnue à la collectivité territoriale, comme l'autorité compétente pour agir en son nom.

Je vous demande donc de donner de manière générale, à vos ser­vices les instructions nécessaires pour que toutes les correspon­dances émanant de votre ministère soient adressées au président du conseil exécutif de Corse, sous couvert du préfet de Corse. Les échanges de correspondances avec le président de l' Assemblée de Corse ne peuvent concerner que des réponses à ses interventions ou viser à son information personnelle.

Pour le Premier ministre et par délégation : Le Secrétaire général du Gouvernement, JEAN-MARC SAUVÉ

Paris, le 27 janvier 1997.

A N N E X E 6

TABLEAU RELATIF À LA CONSULTATION DES ASSEMBLÉES TERRITORIALES DES TERRITOIRES D'OUTRE-MER SUR LES PROJETS DE LOI
Loi organique de l'article 74 de la Constitution Nécessité de consulter les assemblées territoriales Nécessité de prévoir explicitement l'application aux TOM concernés
Loi touchant aux organismes ou aux compétences d'un TOM OUI OUI OUI
Loi ne touchant pas aux compétences territoriales mais introduisant, modifiant ou supprimant une règle particulière NON OUI OUI
Loi (autre que de souveraineté) ne touchant pas aux compétences territoriales et n'introduisant, ne modifiant, ni ne supprimant aucune règle particulière à un TOM NON NON OUI
Loi de souveraineté (= loi qui par sa nature vaut nécessairement pour toute la République) NON NON NON

A N N E X E 7

LISTE DES CODES VOTÉS PAR LE PARLEMENT APRÈS EXAMEN PAR LA COMMISSION SUPÉRIEURE DE CODIFICATION

Le code de la propriété intellectuelle.

Les livres Ier, Il, III, IV, V et VIII du code rural.

Le code de la consommation.

Le code des juridictions financières.

Le code général des collectivités territoriales.

LISTE DES CODES EXAMINÉS PAR LA COMMISSION SUPÉRIEURE DE CODIFICATION ET NON ENCORE VOTÉS AU 1er JANVIER 1997 EN CE QUI CONCERNE LES PARTIES LÉGISLATIVES ET NON PUBLIÉS EN CE QUI CONCERNE LES PARTIES RÉGLEMENTAIRES

Parties législatives :

Le code de commerce.

Le code de la communication.

Le code de l'éducation.

Le code de l'environnement.

Les livres VI el IX du code rural.

Parties réglementaires :

Le code de la consommation.

Le code rural (livres Ier, Il, III, IV, V, VIII).

A N N E X E 8

RÈGLES APPLICABLES AUX NOMINATIONS DES MEMBRES DES CONSEILS ET DIRIGEANTS DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS ET ENTREPRISES DU SECTEUR PUBLIC

I - Règles applicables à l'ensemble des établissements publics el entreprises du secteur public

1. Limites d'âge

1.1. Dirigeants

L'article 7 de la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 relative à la limite d'âge dans la fonction publique et le secteur public fixe à

65 ans la limite d'âge des présidents de conseil d'administration, directeurs généraux, directeurs ou membres de directoire des sociétés, entreprises et établissements du secteur public.

Les fonctions des intéressés cessent de plein droit quand ils atteignent l'âge limite.

Ce texte s'applique à quatre catégories d'établissements ou d'entreprises :

a) Les établissements ou entreprises visés à l'article Ier de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public, même si le nombre de leurs salariés est inférieur à 200 ;

b) Les autres établissements publics de l'Etat, quelle que soit leur nature, même si leurs présidents sont élus ;

c) Les autres sociétés dans lesquelles l'Etat, les collectivités ou personnes publiques ou la Caisse des dépôts et consignations, ou les personnes morales visées à l'article Ier de la loi du 26 juillet 1983 détiennent ensemble plus de la moitié du capital et dans lesquelles les nominations aux fonctions ainsi énumérées sont prononcées, approuvées ou agréées par décret ;

d) Les sociétés d'économie mixte qui sont concessionnaires d'autoroutes, en vertu de l'article 4 de la loi n° 55-435 du 18 avril 1955.

Toutefois, le vice-président du Conseil d'Etat, le premier président et le procureur général de la Cour des comptes peuvent continuer à présider, jusqu'à ce qu'ils aient atteint la limite d'âge de 68 ans, les établissements publics dont les statuts leur confèrent de droit la présidence.

Il convient de préciser que dans les établissements publics dont l'organe délibérant, bien qu'il ne porte pas le nom de conseil d'administration, a des pouvoirs équivalents, la limite d'âge de 65 ans s'applique au président de l'organe délibérant, quel que soit son nom, de même qu'au directeur général ou, en l'absence de directeur général, au directeur.

Il faudrait une disposition législative expresse pour déroger à ces limites d'âge.

1.2. Membres des conseils d'administration

Le décret n° 94-582 du 12 juillet 1994 a abrogé les décrets n'° 72-208 du 20 mars 1972 et n° 76-618 du 7 juillet 1976, de sorte qu'il n'existe plus, en matière de limite d'âge, de règles générales applicables aux membres des conseils d'administration des établissements publics et entreprises du secteur public.

Il convient donc de se référer aux statuts de chaque organisme.

Il est signalé, toutefois, que pour les entreprises ayant la forme de société commerciale, les articles 90-1 (conseil d'administration) et 129-1 (conseil de surveillance) de la loi° 66-537 du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales sont applicables. Ces articles prévoient qu'à défaut de dispositions expresses dans les statuts, le conseil d'administration ou le conseil de surveillance d'une entreprise ne peut comporter plus d'un tiers de membres ayant dépassé l'âge de 70 ans.

2. Désignation des représentants de l'Etat dans les conseils d'administration ou organes délibérants en tenant lieu

Le décret n" 94-582 du 12 juillet 1994 prévoit que les représentants de l'Etat dans les conseils d'administration ou organes délibérants en tenant lieu, quelle que soit la nature de l'organisme considéré (établissement public, société, groupement, association), sont choisis parmi les fonctionnaires de l'Etat de catégorie A et les agents contractuels de l'Etat d'un niveau équivalent, en activité ou en retraite, âgés de trente ans au moins ou ayant huit ans de services publics_

Il convient de préciser qu'un fonctionnaire en détachement hors de l'administration, hors cadres ou en disponibilité n'est pas en activité.

Sous réserve des règles applicables à certaines entreprises du secteur public (cf. infra II, 1.1.1.1, 1.1.1.2 et 2.1), les représentants de l'Etat nommément désignés sont, sauf dispositions particulières différentes, nommés par arrêté du ou des ministres intéressés, pour une durée de trois ans ou cinq ans désormais. Cette règle s'applique aux représentants des ministres désignés jusqu'à présent par simple lettre. Il est souhaitable que ces arrêtés soient publiés au Journal officiel.

Les représentants de l'Etat cessent leurs fonctions par démission ou s'ils perdent la qualité en vertu de laquelle ils ont été nommés; ils peuvent être remplacés à tout moment.

Pour les organismes qui ne relèvent pas de la loi n" 83-675 du 26 juillet 1983 (cf. infra Il, 1.1.1.2), il n'y a pas, sauf dispositions particulières des statuts, de renouvellement simultané de la totalité des membres des conseils, et le mandat de chacun d'eux expire donc à l'échéance des trois ans après sa nomination.

Il est souligné que ces règles s'appliquent à tous les organismes dont les conseils d'administration comprennent des représentants de l'Etat, y compris les établissements publics administratifs, et les sociétés dans lesquelles l'Etat détient une participation minoritaire. Le décret du 12 juillet 1994 étant un décret en Conseil d'Etat et en conseil des ministres, il n'est possible d'y déroger que par une loi ou un décret de même forme.

3. Durée des fonctions des présidents, directeurs généraux et directeurs

Le décret n" 79-153 du 26 février 1979 fixe à trois ans la durée maximale des fonctions des présidents des établissements publics de l'Etat, qu'ils aient ou non un caractère industriel et commercial, des entreprises nationalisées constituées ou non sous forme de sociétés anonymes et de celles des personnes morales dont, en application de dispositions législatives ou réglementaires expresses, les dirigeants sont désignés par l'Etat

La portée de ce décret est donc très générale. Toutefois, le décret n° 94-582 du 12 juillet 1994 a prévu des règles différentes pour les présidents du conseil d'administration ou du conseil de surveillance et membres du directoire des entreprises auxquelles est applicable l'article 11 de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 (cf. infra, II, 1.2.2).

La durée de trois ans s'applique d'office au président du conseil de surveillance, du conseil d'administration ou de l'organe délibérant qui en tient lieu ainsi qu'aux personnes qui, quel que soit leur titre, exercent des fonctions équivalentes.

La même durée est applicable, lorsqu'ils sont désignés par l'Etat ou avec son accord pour un mandat d'une durée déterminée, aux membres du directoire, directeurs généraux, directeurs et personnes qui, quel que soit leur titre, exercent des fonctions équivalentes.

Ainsi, alors que, pour les présidents, la durée de trois ans est applicable de plein droit, elle ne s'applique aux directeurs que si le texte statutaire organisant l'entreprise prévoit une durée déterminée. Si le texte statutaire ne prévoit aucune durée, le directeur général, le directeur, ou les membres du directoire sont donc nommés sans limitation dans le temps.

Dans tous les cas, ces règles ne font pas obstacle aux mesures individuelles que pourrait prendre l'autorité compétente pour mettre fin, à tout moment, aux fonctions des personnes visées.

Sauf dispositions contraires des statuts, les fonctions visées sont susceptibles de renouvellement.

Le décret du 26 février 1979 étant un décret en Conseil d'Etat et en conseil des ministres, il ne peut y être dérogé que par une loi ou un décret de même forme.

4. Autorité compétente pour nommer les présidents, directeurs généraux et directeurs

Ce point est traité par la présente circulaire au 2.6. (Règles propres aux mesures individuelles concernant les fonctionnaires et agents publics).

5. Incompatibilités

L'article L.O. 145 du code électoral précise que sont incompatibles avec le mandat de député les fonctions de président et de membre de conseil d'administration des entreprises nationales et des établissements publics nationaux. Toutefois, cette incompatibilité ne s'applique pas aux députés désignés, soit en cette qualité, soit du fait d'un mandat électoral local, comme président ou membre de conseil d'administration en application des textes organisant ces entreprises ou établissements. Cette règle est également applicable aux sénateurs en vertu de l'article L.O. 297 du code électoral, ainsi qu'aux représentants français au Parlement européen en vertu de l'article 6 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977.

6. Avis préalable de la Commission de déontologie

Les nominations dans des entreprises du secteur public concurrentiel, lorsqu'elles entraînent la cessation définitive des fonctions (démission, départ à la retraite) ou une mise en disponibilité de l'agent public concerné, sont obligatoirement soumises à l'avis préalable d'une commission chargée d'examiner la compatibilité des activités envisagées avec les fonctions publiques précédentes.

Le décret n° 95-168 du 17 février 1995, modifié par le décret n° 95-833 du 6 juillet 1995, précise les règles applicables. Une circulaire du Premier ministre du 17 février 1995 décrit et commente le dispositif.

Quelle que soit la position statutaire dans laquelle se trouvera placé l'agent public nommé dans une entreprise du secteur public concurrentiel, y compris dans le cas du détachement (non soumis à l'avis préalable de la commission), les dispositions de l'article 432-13 du code pénal relatives à la prise illégale d'intérêt font obstacle à la nomination, lorsque l'intéressé a été chargé, au cours des cinq années qui précèdent, soit d'assurer la surveillance ou le contrôle de cette entreprise, soit de conclure des contrats de toute sorte avec elle, soit d'exprimer son avis sur les opérations effectuées avec elle (CE, Ass. 6 novembre 1996, Soc. Lambda).

7. Déclaration de situation patrimoniale

La loi n° 95-126 du 8 février 1995 a étendu à de nombreux dirigeants d'organismes publics l'obligation de déclaration de situation patrimoniale créée pour certains élus et pour les membres du Gouvernement par la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique.

Le dépôt des déclarations s'effectue auprès d'un organisme unique, la Commission pour la transparence financière de la vie politique, dont la composition et les modalités de fonctionnement ont été adaptées en conséquence par la loi n° 96-5 du 4 janvier 1996.

Le décret n° 96-762 du 1er septembre 1996 précise les emplois de direction et les organismes publics auxquels s'impose la nouvelle obligation. Une circulaire du Premier ministre du même jour décrit et commente l'ensemble du dispositif et précise les procédures à suivre.

Il convient de se référer à ces textes et de les appliquer scrupuleusement, car le non-respect de l'obligation frappe de nullité la nomination intervenue.

Il. - Règles propres aux établissements publics industriels et commerciaux et aux sociétés anonymes du secteur public

1. Etablissements publics et sociétés soumis aux règles de composition et de fonctionnement des conseils d'administration ou de surveillance fixées au chapitre 1er du titre II de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public

Il s'agit des établissements publics et industriels et commerciaux et des sociétés du secteur public définis à l'article 1er de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983, à l'exception de ceux mentionnés à l'article 4 de la même loi (établissements publics et sociétés de moins de 200 salariés et sans filiale, et entreprises figurant aux annexes II et III de la loi). A ces entreprises doivent être ajoutées celles auxquelles une loi spécifique rend applicable, en tout ou partie, le chapitre Ier du titre Il de la loi du 26 juillet 1983: c'est le cas de La Poste et France Télécom.

1.1. Membres du conseil d'administration ou de surveillance

1.1.1. Dispositions communes

1.1.1.1. Nomination.

Sont nommés par décret les représentants de l'Etat et, quand l'entreprise relève de l'article 5 de la loi du 26 juillet 1983, les personnalités qualifiées.

Les fonctions de membre d'un conseil d'administration ou de surveillance ne constituant pas des emplois publics, les décrets dont il s'agit sont des décrets du Premier ministre et non du Président de la République. Bien qu'aucun ministre n'ait d'acte juridique à prendre pour l'exécution d'un décret de nomination, il convient de faire contresigner ces décrets par le ou les ministres dont relève l'activité de l'entreprise ou ceux sous la tutelle de qui elle est placée si ses statuts le précisent.

Le décret n° 94-582 du 12 juillet 1994 prévoit que les représentants de l'Etat dans les entreprises auxquelles est applicable l'article 11 de la loi du 26 juillet 1983 sont nommés par décret du Premier ministre pris sur le rapport du ou des ministres intéressés.

Le dernier alinéa de l'article 11 de la loi du 26 juillet 1983 précise que les dispositions des articles 95 et 130 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales, qui imposent la détention d'un nombre minimum d'actions de la société, ne sont pas applicables aux membres des conseils d'administration ou de surveillance des entreprises publiques nommés par décret, c'est-à-dire aux représentants de l'Etat et aux personnalités qualifiées.

1.1 1.2. Durée.

L'article 11 de la loi du 26 juillet 1983 prévoit que la durée du mandat des membres du conseil d'administration ou de surveillance est de cinq ans.

L'interdiction de l'exercice de plus de trois mandats consécutifs a été supprimée par l'article 21 de la loi n° 94-679 du 8 août 1994 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.

En cas de vacance pour quelque cause que ce soit, le remplaçant n'exerce ses fonctions que pour la durée restant à courir jusqu'au renouvellement de la totalité du conseil.

L'article 7 du décret n" 83-1160 du 26 décembre 1983 portant application de la loi du 26 juillet 1983 indique que les mandats des membres du conseil d'administration ou de surveillance prennent effet à la date de la première réunion du conseil mis en place ou renouvelé en application de cette loi et prennent fin, le même jour, à l'issue d'une période de cinq ans.

1.1 1.3. Nombre de conseils.

Un membre de conseil d'administration ou de surveillance ne peut appartenir simultanément à plus de quatre conseils dans les entreprises visées aux 1, 2 et 3 de l'article 1er de la loi du 26 juillet 1983. Tout membre du conseil qui, lorsqu'il accède à un nouveau mandat, se trouve en infraction, doit, dans les trois mois, se démettre de l'un de ses mandats; à défaut, et à l'expiration de ce délai, il est réputé s'être démis de son nouveau mandat.

1.1.1.4. Remplacement.

Il peut être mis fin, à tout moment, par décret, au mandat des membres du conseil d'administration ou de surveillance nommés par décret (loi du 26 juillet 1983, art. 12). Si l'administrateur que l'on souhaite remplacer n'a pas démissionné, il convient, comme pour toute mesure prise en considération de la personne, de le prévenir préalablement en lui laissant un délai suffisant pour présenter ses observations.

Il ressort de la jurisprudence du Conseil d'Etat (n° l06.395 du 7 octobre 1992, M. Reverdy) que, pour les entreprises dont le président est nommé par décret en conseil des ministres,_il n'est pas possible de mettre fin par un décret du Premier ministre aux fonctions de membre du conseil d'administration de l'administrateur qui est président, car ce serait le priver de la qualité qui lui permet d'être président. Préalablement à son remplacement comme administrateur, il faut donc un décret en conseil des ministres mettant fin à ses fonctions de président.

1.1.2. Personnalités qualifiées

Il n'en existe que dans les conseils des entreprises relevant de l'article 5 de la loi du 26 juillet 1983, qui prévoit des personnalités choisies soit en raison de leur compétence technique, scientifique ou technologique, soit en raison de leur connaissance des aspects régionaux, départementaux ou locaux des activités en cause, soit en raison de leur connaissance des activités publiques et privées concernées par l'activité de leur entreprise, soit en raison de leur qualité de représentants des consommateurs ou des usagers, nommées par décret, pris, le cas échéant, après consultation d'organismes représentatifs desdites activités .

L'article 31 de la loi n° 50-586 du 26 mai 1950 relative aux comptes spéciaux du Trésor, modifié par l'article 9 de la loi n° 85-10 du 3 janvier 1985 portant diverses dispositions d'ordre social, précise que les administrateurs des entreprises publiques et sociétés d'économie mixte qui ne représentent pas l'Etat mais qu'il appartient au Gouvernement de désigner soit en raison de leur compétence personnelle, soit parce qu'ils repré sentent des intérêts économiques et sociaux, ne peuvent être choisis parmi les fonctionnaires en activité, à l'exception des chercheurs, des enseignants-chercheurs et des autres personnels régis par les statuts répondant aux exigences posées à l'article 25 de la loi n° 82-610 du 15 juillet 1982 d'orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique de la France ou à l'article 57 de la loi n° 84-52 du 26 janvier 1984 sur l'enseignement supérieur. Des fonctionnaires, s'ils sont détachés hors de la fonction publique, en disponibilité ou hors cadres, peuvent être choisis comme personnalités qualifiées.

Il convient de signaler qu'aucune règle générale n'interdit la désignation comme personnalité qualifiée d'une personne de nationalité étrangère.

Les statuts de certaines entreprises et les décrets n" 84-302 du 24 avril 1984 relatif à l'administration des sociétés centrales d'assurances (code des assurances, article R. 322-20) et n° 84-329 du 3 mai 1984 relatif aux conseils d'administration ou de surveillance des banques et des compagnies financières nationales définissent en outre des conditions particulières applicables aux choix de certaines personnalités qualifiées : il convient de s'y référer au cas par cas.

1.1.3. Représentants de l'Etat

Pour les conseils d'administration ou de surveillance des entreprises mentionnées à l'article 1er de la loi du 26 juillet 1983, le décret n° 94-582 du 12 juillet 1994 permet de désigner les représentants de l'Etat parmi les présidents, directeurs-généraux ou directeurs généraux adjoints d'entreprises relevant de ce même article.

Cette possibilité existait déjà pour certaines entreprises publiques industrielles, pour les banques et pour les compagnies d'assurance publiques en vertu de trois décrets de 1984.

1.2. Président du conseil d'administration

1.2.1. Nomination

L'article 10 de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 prévoit que les présidents de conseil d'administration sont nommés par décret, parmi les membres du conseil d'administration, sur proposition de celui-ci. Toutefois, lorsqu'il s'agit de banques filiales d'une société nationalisée, la nomination intervient sur proposition du conseil d'administration de cette société.

Pour celles des entreprises qui figurent sur la liste dressée par le décret n° 59-587 du 29 avril 1959, modifié notamment par le décret n° 85-834 du 6 août 1985 et par le décret n° 94-270 du 1er avril 1994, il s'agit d'un décret en conseil des ministres; pour les autres entreprises, il s'agit d'un décret du Président de la République (cf. le 2.6 de la présente circulaire). Dans les entreprises publiques en forme de société, il est préférable que le président de la société siège au conseil d'administration en tant que personnalité qualifiée ou en tant que représentant des actionnaires, et non en tant que représentant de l'Etat : en effet, d'une part, les représentants de l'Etat doivent normalement être des fonctionnaires en activité et, d'autre part, l'article 110 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales prévoit que le président du conseil d'administralion d'une société doit être une personne physique membre du conseil; or on peut s'interroger sur le point de savoir si les représentants de l'Elat sont membres à titre personnel du conseil d'administration de la société ou s'ils sont seulement représentants permanents de l'Etat actionnaire.

1.2.2. Durée du mandat

L'article 1er du décret n° 94-582 du 12 juillet 1994 prévoit que, nonobstant toute disposition réglementaire contraire, et par dérogation aux dispositions du décret n° 79-153 du 26 février 1979 (cf. supra I, 3), le président du conseil d'administration est, dans les entreprises auxquelles est applicable l'article 11 de la loi du 26 juillet 1983, nommé pour la durée de son mandat d'administrateur.

En conséquence, lorsque le président est désigné à l'occasion du renouvellement du conseil d'administration, la durée normale de son mandat est désormais de cinq ans. S'il est nommé entre deux renouvellements du conseil d'administration, la durée de son mandat de président sera celle restant à courir de son mandat d'administrateur.

Ces dispositions ne font pas obstacle à la possibilité de mettre fin à tout moment aux fonctions du président (cf. infra 1.2.3).

L'article 2 du décret du 12 juillet 1994 a prévu l'application immédiate de ces nouvelles règles aux situations en cours, de sorte que les mandats des présidents de certaines entreprises publiques peuvent se trouver prolongés au-delà de l'échéance initialement prévue, dès lors que leur mandat d'administrateur prend fin postérieurement à l'échéance des trois ans résultant du décret du 26 février 1979, jusque-là applicable.

1.2.3. Révocation

Le président du conseil d'administration peut être révoqué par décret en conseil des ministres ou du Président de la République, sans qu'une proposition du conseil d'administration soit nécessaire.

Comme pour toute mesure prise en considération de la personne, il convient, conformément à la jurisprudence du Conseil d'Etat, de prévenir le président qu'on souhaite révoquer et de lui laisser un délai suffisant pour présenter ses observations.

Quand on veut remplacer un président nommé par décret en conseil des ministres, il convient :

- de mettre fin à ses fonctions de président par décret en conseil des ministres ;

- de faire entrer, s'il n'y siège pas déjà, le futur président comme membre du conseil d' administration par décret du Premier ministre, éventuellement en remplacement de l'ancien président, ou de le faire désigner comme représentant des actionnaires ;

- de réunir, dès que possible, le conseil d'administration pour qu'il propose le nouveau président ;

- de nommer le nouveau président par décret en conseil des ministres.

1.3. Directoire

L'article 10 de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 prévoit que, lorsque les entreprises sont des sociétés à directoire et conseil de surveillance, le directoire comprend trois à cinq membres nommés, hors des membres du conseil de surveillance et sur proposition de celui-ci, par décret.

Les membres du directoire peuvent être révoqués par décret, sans proposition du conseil de surveillance.

Si l'entreprise figure sur la liste prévue à cet effet, le président du directoire est nommé, et révoqué, par décret en conseil des ministres.

Les dispositions du décret n° 94-582 du 12 juillet 1994 relatives à la durée des mandats s'appliquent aux entreprises à directoire et conseil de surveillance dans les conditions suivantes : les membres du directoire sont nommés pour une durée égale à celle des membres du conseil de surveillance qui les a proposés ; la durée des fonctions du président du conseil de surveillance est la même que celle des membres de ce conseil.

2. Etablissements publics et sociétés du secteur public non sou­mis au chapitre 1er du titre II de la loi du 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public

Les entreprises concernées appartiennent à cinq catégories :

- les établissements publics industriels et commerciaux dont le personnel est soumis à un régime de droit public ;

- les établissements publics industriels et commerciaux de moins de 200 salariés et sans filiales, el ceux qui figurent à l'annexe Il de la loi du 26 juillet 1983 ;

- les sociétés dans lesquelles l'Etat détient plus de la moitié du capital et qui ont moins de 200 salariés et pas de filiales ;

- celles qui figurent à la même annexe II de la loi du 26 juillet 1983 ;

- les établissements publics industriels et commerciaux et sociétés figurant à l'annexe III de la loi du 26 juillet 1983;

- les sociétés dont le capital est majoritairement public mais où l'Etat est minoritaire.

En outre, certaines dispositions s'appliquent également aux sociétés d'économie mixte, c'est-à-dire aux sociétés dont une partie du capital est détenue par l'Etat ou des entreprises publiques mais qui ne sont pas des entreprises publiques parce que l'Etat ou des entreprises publiques n'en détiennent pas la majorité.

Toutefois, en dehors de leurs statuts particuliers, il existe très peu de règles applicables aux conseils d'administration ou organes délibérants de ces entreprises.

2.1. Représentants de l’Etat

2.1.1. Etablissements publics et sociétés dont l'Etat est actionnaire

Dans les établissements et sociétés mentionnés à l'article 1er de la loi du 26 juillet 1983, les représentants de l'Etat peuvent être choisis parmi les dirigeants d'entreprises publiques (cf. Il, 1.1.3 supra).

Dans les sociétés dont la majorité du capital est détenue directement par l'Etat, les représentants de l'Etat sont nommés par décret du Premier ministre pris sur le rapport du ou des ministres intéressés (décret n° 94-582 du 12 juillet 1994, art. 5).

Dans les entreprises publiques en forme de société auxquelles n'est pas applicable le dernier alinéa de l'article 11 de la loi du 26 juillet 1983, l'Etat doit détenir le nombre d'actions nécessaires pour satisfaire aux dispositions des articles 95 et 130 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales, en proportion du nombre de sièges qui lui sont réservés au conseil d'administration ou de surveillance.

2.1.2. Filiales d'entreprises publiques

L'article 51 de la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier tend à clarifier la situation des représentants de l'Etat dans les conseils d'administration ou de surveillance des sociétés du secteur public dont l'Etat n'est pas directement actionnaire et à donner un fondement juridique incontestable à leur désignation.

Il prévoit ainsi la possibilité de nommer un ou plusieurs administrateurs d'Etat au conseil d'administration ou de la surveillance des sociétés dont plus de la moitié du capital est détenue, directement ou indirectement, soit par une entreprise du secteur public de premier rang, soit conjointement par l'Etat, un établissement public de l'Etat et, le cas échéant, des collectivités territoriales.

Le nombre de ces représentants ne peut excéder six, ni le tiers des membres du conseil d'administration ou de surveillance.

Pris en application de ces dispositions, le décret n° 96-1054 du 5 décembre 1996 fixe la liste des entreprises concernées et, pour chacune d'entre elles, le nombre et la répartition entre ministères des représentants à désigner.

Les dispositions des articles 3, 4, 5 (second alinéa), 6 et 8 du décret n° 94-582 du 12 juillet 1994 (cf. supra I, 2) sont applicables à ces désignations.

2.2. Personnalités qualifiées

Il ne peut en exister que dans les établissements publics et dans les seules sociétés pour lesquelles une loi l’a permis puisque, dans le droit commun des sociétés commerciales, les administrateurs sont élus par et parmi les actionnaires.

L'article 31 de la loi n° 50-586 du 26 mai 1950 relative aux comptes spéciaux du Trésor, qui prévoit que les personnalités qualifiées ne peuvent être choisies parmi les fonctionnaires en activité, à l'exception des chercheurs et des enseignants chercheurs, est applicable à toutes les entreprises publiques et sociétés d'économie mixte (cf. Il, 1.1.2 supra).

A N N E X E 9

Ministères : suivi des décrets d'application de la loi
Objet du décret Article(s) de la loi qu'il applique Nature du décret Date(s) prévue(s) pour les réunions interministérielles Organes consultatifs à saisir, autres que le C.E. et dates de saisine Date d'envoi au C.E. Dates de publication prévues et intervenues Observations

A N N E X E 10

DÉCRET N° 47-233 DU 23 JANVIER 1947 MODIFIÉ AUTORISANT LES MINISTRES À DÉLÉGUER, PAR ARRÊTÉ, LEUR SIGNATURE

Le président du conseil des ministres,

Vu le décret du 31 mai 1862 portant règlement général sur la comptabilité publique, notamment les articles 62, 82 et 84,

Décrète:

Art. 1er (Remplacé, décret n° 87-390, 15 juin 1987, art. 1er). - Les ministres et secrétaires d'Etat peuvent donner délégation pour signer tous actes individuels ou réglementaires, à l'exception des décrets, ainsi que toutes ordonnances de paiement, de virement ou de délégation et tous ordres de recettes :

1° Aux directeurs, directeurs adjoints et chefs de leur cabinet, en ce qui concerne les affaires pour lesquelles délégation n'a pas été donnée à l'une des personnes mentionnées au 2° ;

2° Aux directeurs, chefs de service, directeurs adjoints, sous-­directeurs de leur administration centrale en ce qui concerne les affaires des services relevant de leur autorité et, en cas d'absence ou d'empêchement du chef de service, du directeur adjoint ou du sous­-directeur sous l'autorité duquel il se trouve directement placé, à un fonctionnaire de ces services appartenant à un corps de catégorie A.

Art. 2 (Remplacé, décret n 87-390, 15 juin 1987, art. 2). - Par dérogation aux dispositions de l'article 1er, les ministres et secrétaires d'Etat peuvent, en outre, donner délégation aux fonctionnaires de leur administration centrale appartenant à un corps de catégorie A pour signer les ordonnances de paiement, de virement, de délégation, les pièces justificatives de dépenses el les ordres de recettes.

Art. 3. - La délégation prend fin en même temps que les pouvoirs du ministre qui l'a donnée.

L'arrêté doit désigner le ou les titulaires de la délégation et les matières qui en feront l'objet; il est publié au Journal officiel de la République française.

Art. 4. - Les dispositions des décrets du 16 février 1916, auto­ risant les ministres à déléguer par arrêté leur signature, et du 19 décembre 1916, autorisant le ministre de l'éducation nationale à déléguer sa signature, sont abrogées.

Art. 5. - Le présent décret sera publié au Journal officiel de la République française.

Fait à Paris, le 23 janvier 1947.

PAUL RAMADlER

Par le président du conseil des ministres :

Le garde des sceaux, ministre de la justice.

ANDRÉ MARIE

A N N E X E 11

CIRCULAIRE DU 6 DÉCEMBRE 1995 RELATIVE À LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE DE RECUEIL DES CONTRESEINGS DE CERTAINS DÉCRETS

Paris, le 6 décembre 1995.

Le Premier ministre à Mesdames et Messieurs les ministres et secrétaires d'Etat

Objet : procédure accélérée de recueil des contreseings de certains décrets.

Référence : circulaire du 3 janvier 1993 relative aux règles d'élaboration, de signature el de publication des textes au Journal officiel et à la mise en œuvre de procédures particulières incombant au Premier ministre.

Il n'est pas rare que certains décrets ne soient contresignés par l'ensemble des ministres chargés de leur exécution qu'au terme d'un délai de plusieurs mois. Ce délai est d'autant moins acceptable que nombre de ces textes ont été adoptés en réunion interministérielle ou ont fait l'objet d'accords entre les ministres intéressés.

Cette lenteur est l'une des causes de retard dans l'application des lois, retard que le Parlement stigmatise de plus en plus et à juste titre. En accentuant l'écart entre l'annonce d'une réforme et son entrée en vigueur, elle diminue le crédit de l'Etat. Elle n'est pas non plus sans responsabilité dans l'inflation normative qui s'alimente de modifications continuelles de textes qui, parce qu'ils sont trop tardivement mis en œuvre, sont devenus inapplicables.

Les instructions permanentes données par mes prédécesseurs - utilisation du contreseing simultané , absence de nouvelle consultation des services en cas de réunion interministérielle - n'ont pas permis de lutter jusqu'à maintenant de manière satisfaisante contre ces retards.

J'ai donc décidé de faire mettre en œuvre à titre expérimental à compter du 1er janvier 1996 une procédure accélérée de recueil des contreseings de certains décrets dans les conditions exposées ci-après :

1. Champ d'application de la procédure

Cette procédure ne s'appliquera que pour les contreseings des décrets réglementaires non délibérés en Conseil des ministres qui :

  • soit ont été approuvés au cours d'une réunion interministérielle et sont annexés au compte rendu de celle-ci ;
  • soit ont fait l'objet de lettres d'accords des différents ministères contresignataires.

Si le décret en question nécessite pour sa mise en œuvre effective que soient pris simultanément des arrêtés d'application, ceux-ci pourront être mis au contreseing conjointement avec le décret principal dans le cadre de la présente procédure d'urgence, à la condition toutefois qu'ils aient eux aussi fait l'objet d'un accord interministériel.

2. Description de la procédure

a) Transmission du projet aux ministres contresignataires selon les conditions usuelles de contreseing simultané

Cet envoi se fera nécessairement par l'entremise des bureaux du cabinet des ministères concernés, qui seuls ont une connaissance suffisante des circuits pour pouvoir informer rapidement et sûrement toute personne intéressée sur l'état d'avancement du texte. L'utilisation de circuits parallèles de signature est à proscrire, car elle induit un risque élevé de perte du projet de décret et rend difficile le suivi de la procédure par le ministère pilote sans apporter le plus souvent de gain de temps par rapport au circuit normal.

L'envoi doit impérativement être accompagné de la copie soit des lettres d'accord, soit du compte rendu de réunion d'arbitrage. Il sera assorti d'une lettre de transmission visant la présente circulaire et impartissant au ministre destinataire un délai de quinze jours pour contresigner le texte.

b) En cas de retard, saisine du secrétariat général du Gouvernement et relance du ou des ministères retardataires

Le ministère pilote :

  • adresse en l'état l'ensemble de son dossier au service législatif du secrétariat général du Gouvernement avec les contreseings dont il dispose et les pièces annexes usuelles. Cette transmission sera accompagnée d'un bordereau conforme au modèle figurant en annexe l ;
  • informe de cet envoi, par une lettre de directeur du cabinet à directeur du cabinet conforme au modèle joint en annexe 2, le ou les ministère(s) retardataires et lui impartit un nouveau délai de sept jours. Si des raisons sérieuses s'opposent à la signature du décret en l'état, le ministère retardataire doit les faire connaitre sans délai tant au ministère pilote qu'au secrétariat général du Gouvernement afin que la difficulté soit tranchée.

Il est rappelé que cette procédure ne s'appliquant qu'à des décrets ayant fait l'objet de lettres d'accord ou d'un arbitrage à Matignon, la transmission du texte par le cabinet à ses services ne pourra en aucun cas être considérée comme un motif légitime de retard.

c) En cas de retard prolongé, le texte sera présenté à la signature du ou des ministres par le secrétariat général du Gouvernement

Si, dans le délai de sept jours ainsi imparti, le ministère retardataire n'a ni contresigné le texte ni fait état de raison légitime s'opposant à son contreseing, le secrétaire général du Gouvernement pourra recueillir, sans autre procédure préalable, lors du premier conseil des ministres utile, la signature du ministre concerné.

Je vous demande d'assurer, au sein de vos services, la plus large diffusion de cette circulaire.

Le respect de délais raisonnables dans la publication des textes est étroitement lié à la bonne organisation et à l'efficacité des bureaux du cabinet des ministères dans le domaine des textes. Vous veillerez donc à ce que votre bureau du cabinet soit doté de moyens matériels et humains suffisants pour lui permettre de jouer pleinement et avec autorité le rôle moteur qui doit être le sien dans les circuits de mise en signature des décrets et arrêtés. La désignation d'un agent spécialement chargé de mettre en œuvre cette nouvelle procédure serait, à cet égard, tout à fait opportune.

Je vous demande d'informer le secrétariat général du Gouvernement des difficultés qui pourraient surgir dans l'application des instructions qui précèdent.

Pour le Premier ministre et par délégation : Le secrétaire général du Gouvernement, JEAN-MARC SAUVÉ

Pour le Premier ministre et par délégation :

Le secrétaire général du Gouvernement,

Jean-Marc Sauvé


Alain Juppé

Pour le Premier ministre et par délégation :

Le secrétaire général du Gouvernement,

Jean-Marc Sauvé