COMMISSION POUR LA TRANSPARENCE FINANCIERE DE LA VIE POLITIQUE Cinquième rapport de la commission pour la transparence financière de la vie politique


JORF n°33 du 9 février 1994 page 2246




COMMISSION POUR LA TRANSPARENCE FINANCIERE DE LA VIE POLITIQUE Cinquième rapport de la commission pour la transparence financière de la vie politique

NOR: CTFX9400066X
ELI: Non disponible
Pour sa cinquième année de fonctionnement, l'activité de la commission pour la transparence financière de la vie politique aura été marquée par le changement de gouvernement consécutif aux élections législatives du mois de mars. En ce qui concerne les élections locales, seules quelques élections partielles ont eu lieu en 1993 ainsi que des changements liés aux décès ou aux démissions des titulaires de mandats locaux.
Au total, ce sont quatre-vingt-douze déclarations qui ont été enregistrées et neuf cent vingt-cinq lettres qui auront été envoyées par la commission.

La commission considère que, dans le cadre des obligations définies par le législateur relatives aux formalités déclaratoires qui incombent aux élus et aux membres du Gouvernement, la loi du 11 mars 1988, après cinq ans d'application, est respectée de manière satisfaisante, toutes les personnalités ayant répondu à l'obligation de déclaration et apporté à la commission les précisions demandées.
Le présent rapport est destiné à retracer les grandes lignes de l'activité de la commission au cours de l'année 1993 ainsi qu'à mettre l'accent sur les problèmes qu'elle aura pu rencontrer dans l'accomplissement des missions que lui a confiées le législateur.

1. Les règles applicables par la commission


a) La commission a reçu les déclarations de situation patrimoniale de sortie des membres du gouvernement de M. Bérégovoy et les déclarations d'entrée des membres du Gouvernement de M. Balladur. Elle a reçu également la déclaration de sortie puis d'entrée d'un membre du gouvernement de M. Bérégovoy qui avait démissionné avant de regagner le Gouvernement. La commission avait estimé que malgré l'écart de quelques mois entre les deux événements, une nouvelle déclaration devait être faite par ce ministre lors de son retour au Gouvernement.
b) S'agissant des titulaires de mandats locaux la commission a reçu au cours de 1993 les déclarations d'entrée ou de sortie de maires de villes de plus de 30 000 habitants (11), de présidents de conseils généraux (4), de présidents de conseil régional et d'assemblée territoriale (6).
c) A la suite des élections législatives, la dernière déclaration de situation patrimoniale de titulaires de mandats locaux auxquels s'appliquait l'article 2 de la loi du 11 mars 1988 nouvellement élus au Parlement a été transmise au bureau de l'Assemblée nationale.
Il convient d'indiquer que lorsque des membres du Gouvernement, titulaires d'un mandat local, ont été élus députés, c'est la dernière déclaration déposée en leur qualité d'élu local qui a été transmise à l'Assemblée nationale et non pas celle qu'ils avaient déposée à l'occasion de leur entrée au Gouvernement. Cette dernière a été conservée dans les archives de la commission. De la même manière, le bureau de l'Assemblée nationale et celui du Sénat ont transmis à la commission les dernières déclarations patrimoniales des membres sortants de ces assemblées non réélus, mais ayant conservé des mandats locaux les faisant entrer dans le champ d'application de l'article 2 de la loi du 11 mars 1988.
d) L'examen de la déclaration de situation patrimoniale qu'avait déposée, à son départ du Gouvernement, M. Pierre Joxe, devenu membre de la commission en sa qualité de premier président de la Cour des comptes, s'est déroulé en son absence, comme il y avait été procédé dans les mêmes circonstances après la nomination de M. Arpaillange. Le conseiller maître, rapporteur désigné par la Cour des comptes, s'est également retiré.
e) La commission a constaté qu'en 1993 le ministère de l'intérieur et le ministère des départements et territoires d'outre-mer ne lui ont pas signalé régulièrement les résultats d'élections partielles et les changements de titulaires de mandats locaux entrant dans le champ de la loi du 11 mars 1988. La commission n'a pu ainsi, dans un certain nombre de cas, être en mesure de rappeler aux intéressés, entrants ou sortants, les obligations auxquelles ils étaient tenus, bien qu'elle l'ait fait spontanément dans les cas portés à sa connaissance par d'autres voies. En outre, il s'est avéré que dans plusieurs cas les préfets n'ont pas, de leur côté, signalé aux élus concernés les formalités auxquelles ils devaient se conformer, malgré une précédente circulaire en ce sens du ministre de l'intérieur.
Ces omissions regrettables peuvent expliquer, comme on le verra, les retards avec lesquels certains élus se sont acquittés de la formalité de déclaration de leur situation patrimoniale. Cette situation a conduit la commission à écrire au ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire pour lui demander de bien vouloir l'avertir systématiquement dans les délais les plus brefs possibles des élections partielles et de demander aux préfets de bien rappeler aux intéressés les obligations dont ils doivent s'acquitter. De son côté, la commission adresse, dès que le ministère de l'intérieur lui communique le résultat d'une élection, un courrier aux intéressés - sortants et entrants - accompagné du formulaire, leur rappelant le délai dans lequel ils doivent lui adresser leur déclaration de situation patrimoniale.
La commission insiste sur la nécessité d'effectuer ce rappel auprès des élus pour que les délais fixés par la loi puissent être effectivement respectés.
f) De même, dans la perspective des élections cantonales de mars 1994, la commission a demandé au ministre de l'intérieur de lui communiquer la liste des présidents de conseil général dont le mandat est renouvelable, afin qu'elle puisse demander à ceux-ci de lui adresser leur déclaration de fin de mandat. En effet, aux termes de l'article 2 de la loi du 4 mars 1988, les titulaires d'une telle fonction sont tenus de déclarer leur situation patrimoniale << deux mois au plus tôt et un mois au plus tard avant la date normale d'expiration >> de leurs fonctions.
g) Lorsque la commission a estimé insuffisantes les explications et les justificatifs écrits qui lui sont adressés pour apprécier la valeur du patrimoine, elle n'a pas hésité à procéder à l'audition des personnalités.
Elle n'exclut pas d'avoir à le faire plus fréquemment compte tenu des observations formulées dans la troisième partie de ce rapport concernant les difficultés d'évaluation de certains éléments du patrimoine.
h) Comme cela était indiqué dans le précédent rapport, le secrétariat de la commission a été informatisé en 1992 pour les tâches administratives. En 1993, une quinzaine de personnalités ont demandé, conformément aux dispositions de la loi du 6 janvier 1978, à avoir accès aux informations nominatives contenues dans le fichier. Ces informations leur ont bien entendu été communiquées. La commission rappelle que seuls figurent dans le fichier des renseignements relatifs aux coordonnées et aux mandats des intéressés à l'exception de toutes données sur leur situation patrimoniale, celles-ci ne faisant l'objet d'aucun traitement informatisé.
i) La commission avait indiqué dans son deuxième rapport, publié au Journal officiel du 19 juin 1990, les règles qu'elle appliquait dans le cas du décès d'un élu. Dans les trois cas de décès de personnalités soumises à l'obligation de déclaration intervenus au cours de l'année 1993, la commission a appliqué ces règles et a clos en conséquence les dossiers concernés.

2. Le respect de la formalité du dépôt des déclarations


a) La formalité de déclaration de patrimoine a été respectée en 1993 par toutes les personnalités qui y étaient astreintes en application des articles 1er et 2 de la loi du 11 mars 1988, soit en qualité de membre du Gouvernement du fait de leur nomination ou de la cessation de leurs fonctions, soit en qualité de président de conseil régional ou d'assemblée territoriale, de président de conseil général ou de maire d'une ville de plus de trente mille habitants, du fait de leur élection ou de la fin de leur mandat.
La commission a toutefois constaté que, malgré les informations données individuellement par écrit aux personnalités intéressées sur l'étendue de leurs obligations, les déclarations étaient encore trop souvent incomplètes ou imprécises. Dans un peu plus d'un tiers des cas (33), la commission a été contrainte de demander des éléments complémentaires.
b) Mais, comme les années précédentes, la commission a relevé qu'il était difficile aux personnalités astreintes à déclaration de respecter le délai qui leur était imparti par la loi du 11 mars 1988.
Seuls deux tiers des présidents d'assemblées locales ou maires ont déposé leurs déclarations dans les délais requis, mais certains dépôts tardifs ont pu être expliqués par l'absence de rappel aux personnalités intéressées de leur obligation par les autorités préfectorales; la commission, de son côté, faute d'avoir été informée en temps utile par le ministère de l'intérieur de la tenue de nouvelles élections, n'ayant pu procéder, elle-même, que tardivement à ce rappel comme il a été dit plus haut. Une fois ce rappel effectué, par lettre ou par téléphone, les déclarations ont, dans tous les cas, été déposées dans un délai très rapide.
La commission a par ailleurs constaté que les membres du Gouvernement, tant sortants que nouvellement nommés, avaient mieux respecté les délais de dépôt de déclaration que l'année précédente, pour laquelle elle avait eu à déplorer une dégradation de la situation. Vingt-neuf des membres sortants du Gouvernement ont déposé leur déclaration dans le délai de quinze jours suivant la cessation de leurs fonctions imparti par l'article 1er de la loi du 11 mars 1988 et seulement trois déclarations ont été déposées dans un délai supérieur à un mois. Vingt-deux des membres entrant dans le Gouvernement ont respecté le délai de quinze jours dont ils disposaient et les huit autres ont déposé leur déclaration dans les quinze jours suivants.
Dans ces conditions, la commission n'a pas jugé utile, comme elle l'avait envisagé dans son rapport précédent, de saisir les autorités compétentes de manquements constatés à l'obligation de dépôt dans le délai fixé par la loi ni de les mentionner dans le rapport public.
En effet, il lui a paru difficile de distinguer le cas de ceux auxquels elle avait dû demander une déclaration complète alors qu'ils s'étaient contentés dans le délai prescrit par la loi de se référer à leur déclaration précédente du cas de ceux qui, avec quelques jours de retard, lui faisaient directement parvenir une déclaration de situation patrimoniale complète, accompagnée de justificatifs bancaires ou notariés qui ne peuvent pas être obtenus immédiatement. Ces cas demeurant rares, elle a donc estimé que l'esprit de la loi du 11 mars 1988 restait respecté. Elle se réserve toujours éventuellement de le faire, lorsqu'elle constatera l'insuffisance notoire de déclarations déposées dans le délai imparti ou dans les jours qui suivent, en particulier de la part des personnalités dont les fonctions ou le mandat a pris fin, et qui se bornent purement et simplement à lui adresser une simple copie de la déclaration déposée lors de leur entrée en fonctions. Elle déplore en outre la lenteur de certains des déclarants à fournir les éléments complémentaires destinés à régulariser leur déclaration. Ainsi, dans un cas heureusement isolé, après des relances écrites et téléphoniques réitérées, les précisions demandées ne sont parvenues à la commission que neuf mois après la déclaration initiale, au moment où elle préparait le présent rapport.
Enfin, la commission regrette qu'il n'ait pas encore été tenu compte des remarques qu'elle avait faite dans ses trois rapports précédents sur l'inadéquation et le manque de cohérence des délais prévus par la loi du 11 mars 1988. Elle ne peut que renouveler avec insistance sa demande tendant à une harmonisation et à un allongement des délais de dépôt de déclaration afin que soient facilités tant le respect, par les personnalités concernées, de leurs obligations que l'examen des déclarations, par la commission.

3. Exactitude et sincérité des déclarations


Dans son quatrième rapport d'activité couvrant l'année 1992, la commission avait relevé une amélioration de la qualité des déclarations, devenues plus complètes et plus précises grâce à la publication de ses précédents rapports et à la diffusion d'un aide-mémoire.
La rénovation du formulaire remis aux déclarants a en effet contribué à la poursuite de cette amélioration, tout en facilitant la tâche des intéressés. La plupart connaissent ainsi parfaitement les demandes de la commission auxquelles ils semblent de plus en plus soucieux de satisfaire, s'inquiétant quelquefois de l'appréciation qui peut être portée sur la réponse donnée et s'offrant même, spontanément, à apporter les compléments et éclaircissements nécessaires. Cependant, la commission a adressé 33 demandes de complément de déclaration, ce qui représente, environ, 36 p. 100 des cas.
Ce taux encore élevé traduit le fait que la doctrine de la commission s'est fixée dans le sens d'une plus grande précision dans le contenu de la déclaration dont le cadre est désormais déterminé par le modèle remis à chaque déclarant. Cette précision se manifeste tant dans l'étendue des éléments du patrimoine demandés que dans le détail de chacun de ces éléments qu'il convient de lui apporter. C'est ainsi que la commission demande aux personnalités de bien préciser le montant de leurs comptes courants à la date de début ou de cessation de fonctions, l'échéancier et le montant des mensualités des emprunts, la valeur des meubles meublants et des véhicules ou la valeur actuelle des éléments du patrimoine immobilier ou artistique,
autant d'éléments que les déclarants ne pensent pas toujours spontanément à faire figurer dans la valeur de leur patrimoine.
Ce n'est qu'en 1994 qu'elle pourra pleinement apprécier l'effet du nouveau formulaire sur le caractère complet et précis des déclarations.

A. - Les éléments du patrimoine


La commission demande que soient clairement indiqués, notamment:
- le régime matrimonial du déclarant afin que ne subsiste aucune équivoque sur la propriété des biens;
- les différentes valeurs mobilières possédées ainsi que le montant des comptes postaux ou bancaires courants;
- la possession de biens mobiliers ou immobiliers à l'étranger et celle de métaux précieux.
Pour faciliter à cet égard la rédaction des déclarations et leur instruction, la commission a, à cet effet, mis au point un formulaire plus précis que le précédent (annexé au présent rapport), dont l'utilisation reste facultative, mais est conseillée, et qui est systématiquement envoyé aux personnalités soumises à l'obligation de déclaration. L'utilisation de ce formulaire devrait éviter de la part des personnalités concernées, d'une part, les omissions trop souvent constatées dans les déclarations déposées,
en particulier lors d'une première entrée en fonctions, notamment en ce qui concerne l'existence et le montant des comptes courants, et, d'autre part,
les évaluations imprécises des biens mobiliers et immobiliers.

Le formulaire détaille l'ensemble des éléments qui peuvent entrer dans la composition du patrimoine et il est demandé aux intéressés de porter la mention << néant >> dans les rubriques qui ne les concernent pas, afin de lever toute ambiguïté quant à une éventuelle omission de leur part. Il leur est demandé d'indiquer, le cas échéant, leur régime matrimonial. Les personnalités peuvent, à titre facultatif indiquer à la commission le montant de leurs revenus et, s'il y a lieu, de ceux de leur conjoint. En effet, si la loi ne les oblige pas à porter sur leur déclaration ces renseignements, cette information peut être utile épargnant ainsi aux intéressés d'avoir a posteriori à fournir à la commission les justifications expliquant d'éventuelles variations de patrimoine entre le début et la fin de leur mandat.
La communication à chaque intéressé de l'imprimé de déclaration ne permet plus, désormais, à un déclarant, comme cela a été quelquefois le cas dans le passé, de justifier le caractère incomplet des renseignements fournis par une mauvaise connaissance des exigences de la commission.

B. - Leur évaluation


Tout en relevant la persistance de certaines insuffisances, on ne peut, là encore, que souligner l'amélioration constastée dans l'évaluation des patrimoines faite par les déclarants.
Si de plus en plus de déclarations sont assorties de documents établis par des notaires ou des experts-comptables ou de relevés de compte bancaires ou postaux émanant des établissements gestionnaires, des efforts restent encore à faire dans le domaine de l'actualisation de la valeur des biens. C'est avec insistance que la commission rappelle que l'indication de la valeur d'acquisition du bien n'est pas suffisante, l'opération pouvant remonter à de nombreuses années. Il est, en effet, nécessaire d'indiquer la valeur du patrimoine au moment de la déclaration. En outre, une attestation établie par un notaire, officier public, est le moyen le plus fiable d'aprécier cette valeur.
C'est surtout l'évaluation de la valeur des participations dans des sociétés non cotées qui demeure extrêmement difficile et ne peut être que sommaire, eu égard aux attributions de la commission qui n'a pas de pouvoir d'investigation. Dans un cas, d'ailleurs, la commission a procédé en 1993 à l'audition d'une personnalité pour avoir des explications sur la valeur des participations qu'elle détenait dans une entreprise. L'audition a bien confirmé que la valeur faciale ne pouvait refléter la valeur réelle de ces participations et que la différence entre l'une et l'autre pouvait être considérable. Si cette difficulté peut n'avoir aucune incidence lorsque l'intéressé n'a pas procédé à la vente de ses participations au cours de son mandat, elle devient majeure dans le cas contraire. C'est ainsi que la commission croit devoir souligner qu'elle n'a pu que prendre acte des valeurs déclarées par les intéressés sans qu'elle soit toujours en mesure d'apprécier si les évaluations indiquées reflètent la valeur qu'aurait prise ces participations dans l'hypothèse où leur vente aurait été effectivement réalisée.
De même, lorsque les personnalités possèdent des comptes courants de société, la distinction entre leur patrimoine propre et le patrimoine social est extrêmement délicate à apprécier, et les déclarations exigées par la loi ne permettent pas de mesurer les conséquences d'une variation de ces comptes de société sur le patrimoine personnel de l'intéressé.
La commission tient à signaler que le souci de la précision ou de l'exhaustivité n'augmente pas forcément avec la taille du patrimoine. Elle a relevé parfois des omissions surprenantes par leur ampleur en valeur absolue - sans que la bonne foi du déclarant ait été mise en cause - mais minimes en valeur relative eu égard à l'importance du patrimoine total concerné.
Chaque fois que la commission a pu supposer que des omissions avaient été effectuées, soit qu'elle se réfère à des éléments apparaissant dans une précédente déclaration, soit qu'elle estime peu probable l'absence de certains éléments dans la composition du patrimoine (comptes courants,
notamment), elle a demandé aux intéressés de compléter leur déclaration. Les rectifications effectuées par les intéressés à la demande de la commission ont confirmé ces omissions.

4. Variation des situations patrimoniales


Pas plus que les années précédentes la commission n'a constaté d'anomalies dans l'évolution des situations patrimoniales soumises à son examen une fois les explications demandées. Ces situations se caractérisent, pour leur grande majorité, par leur stabilité.
Cependant, dans plusieurs cas, la commission a été conduite à demander à des personnalités de lui préciser les éléments qui expliquaient une augmentation de leur situation patrimoniale lorsque cette variation excédait un certain montant. Dans tous les cas, des explications lui ont été fournies que la commission a estimées satisfaisantes, tout en reconnaissant qu'elles n'avaient qu'une valeur déclarative. Les explications apportées concernaient soit une augmentation de revenus liée à une modification de la situation professionnelle de l'intéressé ou de son conjoint ou à l'obtention de nouveaux mandats électoraux dotés d'une indemnité, soit une valorisation des actifs financiers détenus.
Toutefois, encore trop souvent, des différences notables constatées entre les déclarations déposées au début et à la fin des fonctions sont expliquées par des omissions dans la première déclaration. La commission a jusqu'ici admis ces explications si les déclarants étaient en mesure d'apporter la justification de la présence des biens en cause dans leur patrimoine à la date de la déclaration initiale. Elle a également considéré que ces omissions dans la déclaration initiale pouvaient peut-être s'expliquer par une exigence accrue de sa part au fil des années en ce qui concerne le niveau de précision demandé. Ces exigences étant désormais connues, elle pourrait, à l'avenir, ne plus accepter une telle explication, dès lors que ces omissions révéleraient en réalité un manquement des personnalités intéressées à leur obligation de déclaration, et que le nouvel aide-mémoire qui leur est fourni, destiné à faciliter l'établissement de leur déclaration, leur permet de les éviter. A cet égard la commission tient à signaler la nécessité que ces exigences soient les mêmes de la part de la commission pour la transparence financière de la vie politique et des bureaux des assemblées pour permettre une comparaison réelle lorsque la déclaration initiale et la déclaration de sortie ne sont pas faites auprès de la même instance.
Quelques remarques supplémentaires doivent être faites. Il a été ainsi constaté qu'il convenait dans l'appréciation de l'évolution des patrimoines de tenir compte de la date de son évaluation, le montant total du patrimoine pouvant être fonction d'un événement conjoncturel comme une accumulation de revenus épargnés pour faire face à une charge périodique. La remarque en a d'ailleurs été faite à la commission par des personnalités auxquelles il était demandé de préciser la valeur de leur compte courant. Certaines ont signalé que cette valeur était très fluctuante, d'une période de l'année à l'autre, voire au cours du mois. La commission, consciente de ces approximations, s'est satisfaite soit d'une déclaration de la valeur de ces comptes courants à la date de début ou de fin de fonctions, soit d'une estimation de la valeur moyenne du compte considéré.
Enfin la commission rappelle l'intérêt qu'il y aurait pour elle, afin de mieux apprécier les conditions d'évolution des situations patrimoniales,
d'être informée des revenus des déclarants, qui expliquent l'augmentation de leur patrimoine. C'est pour cela qu'une rubrique << revenus >> figure dans le modèle d'aide-mémoire, avec la mention << facultatif >>. Tout en relevant que jusqu'à maintenant elle a pu obtenir des intéressés, lorsqu'elle le demandait, les renseignements qui lui étaient utiles, elle ne peut à cet égard que reprendre les suggestions qu'elle a déjà faites sur les modifications que le législateur pourrait apporter aux dispositions de la loi relatives à l'étendue de ses pouvoirs.

En conclusion, la commission ne souhaitant pas se borner à un simple rôle d'enregistrement, elle entend, dans un souci d'efficience et de crédibilité, se montrer plus exigeante quant aux précisions demandées et à la nature des justificatifs accompagnant les déclarations.

A N N E X E

FORMULAIRE ETABLI PAR LA COMMISSION


Déclaration de patrimoine


Nom .............................. Prénom ..............................

Renseignements personnels


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Montant et origine des revenus (mention facultative: les personnalités soumises à l'obligation de déclaration de patrimoine ne sont pas tenues de déclarer l'origine et le montant de leurs revenus): ......
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Indications générales


1. Justificatifs: la déclaration peut être utilement complétée par des justificatifs tels que: déclaration d'I.S.F.; actes notariés; attestations bancaires.
2. L'ensemble des biens doit être déclaré, y compris ceux détenus à l'étranger et ceux n'entrant pas dans l'assiette de l'I.S.F.
3. Pour les déclarations de fin de mandat ou de cessation d'une fonction au Gouvernement, les opérations ayant affecté la composition du patrimoine doivent être déclarées (achats, ventes, emprunts contractés) et les variations de la valeur du patrimoine justifiées.
4. La mention << néant >> doit être portée dans les rubriques non remplies. 5. La déclaration doit être signée personnellement et chaque page paraphée.

I. - Immeubles bâtis et non bâtis



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Vous pouvez consulter le tableau dans le JO no 0033 du 09/02/94 Page 2246 a 2251
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II. - Valeurs mobilières

1o Valeurs non cotées en bourse



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Vous pouvez consulter le tableau dans le JO no 0033 du 09/02/94 Page 2246 a 2251
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2o Valeurs cotées en bourse

Valeur de portefeuille à la date de la déclaration

3o Placements divers (*)



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Vous pouvez consulter le tableau dans le JO no 0033 du 09/02/94 Page 2246 a 2251
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(*) Sicav, Fonds communs de placements, S.C.P.I., etc.


III. - Assurances vie



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Vous pouvez consulter le tableau dans le JO no 0033 du 09/02/94 Page 2246 a 2251
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IV. - Comptes bancaires courants ou d'épargne, livrets, espèces

Comptes courants de société



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Vous pouvez consulter le tableau dans le JO no 0033 du 09/02/94 Page 2246 a 2251
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V. - Meubles meublants

Valeur d'acquisition, valeur d'assurance ou évaluation personnelle à la

date de la déclaration



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Vous pouvez consulter le tableau dans le JO no 0033 du 09/02/94 Page 2246 a 2251
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VI. - Collections, objets d'art, bijoux, pierres précieuses, or



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Vous pouvez consulter le tableau dans le JO no 0033 du 09/02/94 Page 2246 a 2251
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VII. - Véhicules terrestres à moteur, bateaux, avions, etc.