Rapport au Président de la République relatif à la partie Législative du code de justice administrative


JORF n°107 du 7 mai 2000 page 6903
texte n° 3



Rapport au Président de la République relatif à la partie Législative du code de justice administrative

NOR: JUSX0000016P
ELI: Non disponible

Monsieur le Président,

Deux cents ans après l'an VIII de la République, qui avait vu la naissance du Conseil d'Etat sous sa forme moderne ainsi que celle des conseils de préfecture, ancêtres des tribunaux administratifs, le présent projet d'ordonnance entend rassembler, organiser et clarifier les textes de valeur législative qui gouvernent aujourd'hui la justice administrative. Les deux siècles écoulés ont profondément modifié les structures de la juridiction administrative comme les règles de procédure applicables devant cet ordre de juridiction. Créé par l'article 52 de la Constitution du 22 frimaire de l'an VIII, le Conseil d'Etat, dont la double mission consultative et juridictionnelle est demeurée intacte, s'est vu confier l'exercice de la justice déléguée par la loi du 24 mai 1872. Il rend ses décisions depuis lors au nom du peuple français. Juge suprême de l'ordre administratif, il statue par la voie du recours en cassation tout en conservant des compétences importantes de premier ressort et d'appel. Les conseils de préfecture, créés par la loi du 28 pluviôse de l'an VIII, sont devenus tribunaux administratifs en 1953. Ils sont, depuis cette date, juges de droit commun du contentieux administratif en premier ressort. Par l'effet de la loi du 31 décembre 1987, les cours administratives d'appel ont complété l'édifice de la juridiction administrative. Elles sont devenues, à la suite des transferts de compétence auxquels il a été progressivement procédé entre 1989 et 1995, juges d'appel de droit commun du contentieux administratif.

La justice administrative est pour l'heure régie par des dispositions éparses, d'origines et d'époques différentes. Le Conseil d'Etat demeure aujourd'hui organisé par l'ordonnance no 45-1708 du 31 juillet 1945, par les décrets no 53-934 du 30 septembre 1953 et no 53-1169 du 28 novembre 1953 et par les décrets no 63-766 et no 63-767 du 30 juillet 1963. Les tribunaux administratifs et cours administratives d'appel sont, pour leur part, régis par le code des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel. Ce code, issu d'un premier code des tribunaux administratifs adopté le 13 juillet 1973, a été profondément remanié le 7 septembre 1989 après la création des cours administratives d'appel. D'importantes dispositions résultent encore d'autres textes, notamment de la loi no 86-14 du 6 janvier 1986 fixant les règles garantissant l'indépendance des membres des tribunaux administratifs et de la loi du 31 décembre 1987 précitée.

Rassembler ces différents textes en un même ensemble, clair et ordonné, est de nature à faciliter l'accès de tous aux dispositions applicables à ces juridictions administratives. La décision de codifier les textes relatifs à la justice administrative a été prise au mois d'avril 1996. Le groupe de travail institué par le vice-président du Conseil d'Etat pour procéder à cette codification a achevé ses travaux au printemps 1998, lesquels ont porté de front sur les parties Législative et Réglementaire. La Commission supérieure de codification a approuvé le projet de code aux mois d'avril et mai 1998. Un projet de loi a été ensuite été préparé, mais n'a pu, comme d'autres codes, être présenté au Parlement. Pour remédier aux difficultés d'adoption des parties Législatives de différents codes, la loi no 99-1071 du 16 décembre 1999 a habilité le Gouvernement à procéder par ordonnances à l'adoption de la partie Législative de certains codes, dont le code de justice administrative. En vertu des dispositions de la loi d'habilitation, l'ordonnance relative à la partie Législative du code de justice administrative doit intervenir dans les neuf mois suivant la publication de la loi. Deux projets de décrets relatifs à la partie Réglementaire du code de justice administrative ont parallèlement été préparés.

Le champ du code de justice administrative couvre l'ensemble des dispositions régissant les juridictions administratives de droit commun, à savoir le Conseil d'Etat, les cours administratives d'appel et les tribunaux administratifs. Pour ces juridictions, le code présente ainsi un triple visage : il est à la fois un code d'organisation et de fonctionnement des juridictions, un code du statut de leurs membres, un code, enfin, de procédure administrative contentieuse. En revanche, les juridictions administratives spécialisées ne relèvent pas du code de justice administrative mais des codes qui régissent les matières dont ces juridictions ont à connaître : par exemple, les dispositions applicables aux juridictions disciplinaires de l'ordre des médecins demeurent dans le code de la santé publique ; celles applicables à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes demeurent dans le code des juridictions financières. Les juridictions administratives spécialisées n'apparaissent ainsi qu'incidemment dans le code de justice administrative, dans la mesure où elles sont soumises au contrôle de cassation du Conseil d'Etat.

Le code de justice administrative ne comprend pas davantage les dispositions régissant le Tribunal des conflits, parce que ce tribunal, qui arbitre les litiges de compétence entre juridictions administratives et juridictions judiciaires, ne peut être attrait dans l'orbite d'un ordre de juridictions plutôt que d'un autre. Les règles de fond touchant à la répartition des compétences entre les deux ordres de juridictions, qui ne résultent que très partiellement de dispositions législatives précises, n'ont pas non plus été codifiées. Les dispositions relatives à l'aide juridique issues de la loi du 10 juillet 1991, qui sont communes aux deux ordres de juridictions, ne figurent pas non plus dans le projet de code de justice administrative.

Le code de justice administrative est organisé en neuf livres précédés d'un titre préliminaire. Ce titre préliminaire rassemble les dispositions de valeur législative qui posent les plus éminents principes de fonctionnement des juridictions administratives, notamment l'exercice de la justice déléguée, la collégialité, le caractère contradictoire de la procédure, la publicité des audiences et des jugements, la force exécutoire des jugements. Ces dispositions générales ne visent directement, ainsi que le rappelle l'article L. 1 du projet de code, que le Conseil d'Etat, les cours administratives d'appel et les tribunaux administratifs. Mais elles pourront ultérieurement, par des dispositions expresses, être rendues applicables aux juridictions administratives spécialisées.

Le livre Ier est relatif au Conseil d'Etat et comporte trois titres. Le premier titre expose les attributions du Conseil d'Etat. Il décrit ses attributions contentieuses de juridiction administrative suprême telles qu'elles résultent des réformes du contentieux administratif de 1953 et de 1987 : le Conseil d'Etat statue aujourd'hui en matière contentieuse principalement par la voie du recours en cassation et par l'exercice de compétences de premier et dernier ressort, subsidiairement par l'exercice de compétences d'appel. Le titre Ier énonce aussi les attributions du Conseil d'Etat en matière administrative et législative : avis sur les projets de textes préparés par le Gouvernement, résolution des difficultés qui s'élèvent en matière administrative, mission d'inspection de la juridiction administrative. Le titre Ier expose enfin le mécanisme créé par l'article 12 de la loi du 31 décembre 1987 en vertu duquel les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel peuvent adresser, en interrompant le cours des instances pendantes devant eux, une demande d'avis contentieuse au Conseil d'Etat sur une question de droit nouvelle.

Le deuxième titre du livre Ier présente les règles d'organisation et de fonctionnement du Conseil d'Etat. Il rappelle que le Premier ministre peut présider l'assemblée générale administrative du Conseil d'Etat, décrit la composition du Conseil, précise le statut des conseillers d'Etat en service extraordinaire. Le troisième titre du livre Ier rassemble les dispositions statutaires de valeur législative applicables aux membres du Conseil d'Etat.

Le livre II du code de justice administrative régit les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel. Il est, de même, organisé en trois titres. Le premier titre expose les attributions contentieuses et administratives de ces juridictions : les tribunaux administratifs sont les juges de droit commun du contentieux administratif et peuvent exercer une mission de conciliation ; les cours administratives d'appel sont le juge d'appel de droit commun dans l'ordre administratif. Ces juridictions exercent aussi des attributions administratives. Le deuxième titre présente le mode d'organisation et de fonctionnement de ces juridictions ; il expose les dispositions spéciales applicables à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française, ainsi qu'aux tribunaux administratifs siégeant dans les départements d'outre-mer. Le troisième titre du livre II rassemble les dispositions statutaires de valeur législative applicables aux membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, en particulier les dispositions relatives au Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel.

Après ces deux premiers livres organiques, les sept autres livres présentent un caractère transversal et traitent du déroulement des instances devant les juridictions administratives. Ils mêlent les règles applicables aux tribunaux administratifs, aux cours administratives d'appel et au Conseil d'Etat. Ils harmonisent, sur de nombreux points et principalement dans la partie Réglementaire du projet de code, les règles procédurales applicables devant ces différentes juridictions.

Le livre III est consacré aux règles de répartition des compétences à l'intérieur de la juridiction administrative. En premier ressort, la compétence appartient en principe aux tribunaux administratifs, sous réserve des compétences de premier et dernier ressort attribuées au Conseil d'Etat. En appel, les cours administratives d'appel sont juges d'appel de droit commun, réserve faite des compétences spéciales reconnues au Conseil d'Etat. Le Conseil d'Etat est enfin le seul juge de cassation de l'ordre administratif. Dans la partie Réglementaire du projet de code, le livre III expose les mécanismes qui permettent de régler les questions de compétence et de connexité à l'intérieur de la juridiction administrative, afin que chaque litige puisse trouver son juge au sein de l'ordre administratif sans préjudice pour les parties.

Le livre IV définit les règles procédurales relatives à l'introduction de l'instance de premier ressort, c'est-à-dire devant les tribunaux administratifs et devant le Conseil d'Etat juge de premier ressort. La matière présentée par ce livre est, pour l'essentiel, de nature réglementaire. Sur de nombreux aspects, les règles de procédure applicables devant les tribunaux administratifs et devant le Conseil d'Etat ont été unifiées.

Le livre V traite des procédures d'urgence devant les juridictions administratives. Il expose, dans leur rédaction applicable à la date de l'ordonnance, les régimes de sursis à exécution et de référés applicables devant les juridictions administratives. Un projet de loi réformant les procédures d'urgence est en discussion aujourd'hui devant le Parlement : ses dispositions, qui procèdent à une réforme d'envergure, ont vocation à se substituer, après leur adoption, aux dispositions codifiées du livre V.

Le livre VI expose les règles gouvernant l'instruction des pourvois devant les juridictions administratives. Il ne comporte pas de dispositions législatives et unifie, pour la partie Réglementaire, les règles applicables devant le Conseil d'Etat, les cours administratives d'appel et les tribunaux administratifs.

Le livre VII est consacré au jugement. Il rappelle le principe d'impartialité des juges et la procédure de récusation, et précise, dans la partie Réglementaire, les règles relatives à l'inscription au rôle, au déroulement des séances, à la forme et à la notification des jugements et ordonnances. Il rassemble, en outre, certaines dispositions applicables à des procédures spéciales, en particulier, s'agissant de la partie Législative du projet de code, les dispositions relatives aux contraventions de grande voirie.

Le livre VIII organise les voies de recours.

Le livre IX traite de l'exécution des décisions rendues par les juridictions administratives. Ses dispositions législatives reprennent celles issues de la loi du 16 juillet 1980, qui avait confié au Conseil d'Etat le pouvoir d'infliger des astreintes aux autorités administratives en vue de les contraindre à exécuter les décisions des juridictions administratives, et celles issues de la loi du 8 février 1995, qui a permis aux juridictions administratives d'adresser des injonctions aux autorités administratives en vue de l'exécution des jugements. Le livre IX rassemble les dispositions applicables aux tribunaux administratifs, aux cours administratives d'appel et au Conseil d'Etat. Il unifie les principes législatifs pour ces différentes juridictions.

L'article 1er du projet d'ordonnance adopte la partie Législative du code de justice administrative, telle qu'annexée au présent projet d'ordonnance.

L'article 2 prévoit que les dispositions de la partie Législative du code de justice administrative qui citent en les reproduisant des articles d'autres textes sont de plein droit modifiées par l'effet des modifications ultérieures de ces articles.

L'article 3 prévoit que seront substituées aux références faites aux dispositions abrogées des références aux dispositions du code de justice administrative qui les remplacent.

L'article 4 abroge les dispositions de nature législative auxquelles se substituent les articles du code de justice administrative ainsi que quelques dispositions obsolètes.

L'article 5 rend applicable l'ensemble de la partie Législative du code de justice administrative en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les Terres australes et antarctiques françaises et à Mayotte. Il précise que cette mention d'applicabilité n'a pas pour effet de rendre applicables dans ces territoires des textes qui n'y seraient pas déjà applicables et que le code de justice administrative reprend sous forme de code suiveur.

L'article 6 diffère la date d'entrée en vigueur de la partie Législative du code de justice administrative au 1er janvier 2001.

Tel est l'objet de la présente ordonnance que nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation.

Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de notre profond respect.