Dossiers législatifs - Exposé des motifs - LOI n° 2011-302 du 22 mars 2011 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière de santé, de travail et de communications électroniques

LOI n° 2011-302 du 22 mars 2011 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière de santé, de travail et de communications électroniques


EXPOSE DES MOTIFS

Le respect du droit de l'Union européenne est un impératif pour la France, mais aussi une préoccupation devenue majeure.

Depuis que la participation de la France à l'Union européenne est inscrite dans la Constitution, à l'article 88-1, il en résulte une obligation constitutionnelle d'application du droit de l'Union européenne et de transposition des directives européennes, ainsi que l'a confirmé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2004-496 DC du 10 juin 2004 sur la loi pour la confiance dans l'économie numérique.

Or, la France est actuellement confrontée à une charge particulièrement importante de transposition des directives, notamment dans des domaines liés au marché intérieur. Les dernières estimations du tableau de transposition des directives liées à la construction du marché intérieur rendent compte d'un retard de transposition pour une quinzaine de directives, soit un taux de 1,2 % supérieur au plafond de 1 % fixé par le Conseil européen.

La situation est d'autant plus critique que ces retards risquent de peser à court terme sur les finances publiques. En effet, des changements significatifs ont été introduits par le traité de Lisbonne, avec la nouvelle rédaction des articles 258 et 260 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). Désormais, un retard de transposition peut s'assortir, dès le premier arrêt en manquement, d'amendes forfaitaires et, le cas échéant, d'astreintes journalières, exposant les Etats membres à de rapides sanctions financières.

La Commission européenne a publiquement fait part de sa détermination à utiliser ce nouveau levier pour sanctionner tout retard de transposition des directives européennes, la procédure contentieuse s'engageant d'ailleurs de façon automatique, sans délai à compter de la date d'échéance de la transposition. L'impact financier d'un retard de transposition risque donc de s'avérer considérable pour les finances publiques.

Pour rappel, la France a été condamnée en décembre 2008 à payer une amende d'un montant de 10 millions d'euros pour le retard de transposition de la directive 2001/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 mars 2001 relative à la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés dans l'environnement, alors même que la transposition avait été achevée à la date de l'arrêt.

La directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur comportait une échéance de transposition fixée au 28 décembre 2009.

Compte tenu de la spécificité de ce texte, qui embrasse un champ particulièrement vaste d'activités économiques, le Gouvernement a décidé en 2006 de désigner le ministère de l'économie comme chef de file pour piloter les travaux. Pendant les trois années qui viennent de s'écouler, une mission interministérielle a travaillé, sous l'autorité de ce ministère, avec le secrétariat général du Gouvernement, le secrétariat général des affaires européennes, les administrations concernées et, notamment, une mission confiée à l'inspection générale des affaires sociales présidée par Michel THIERRY. Plus d'une année a été nécessaire pour recenser et passer au crible des exigences de la directive toutes les réglementations relevant de son champ.

Cet examen a conduit à proposer la modification de certaines réglementations de niveau législatif, au terme d'un travail réalisé secteur d'activité par secteur d'activité, pour tenir compte des situations spécifiques de chacun d'entre eux. Le Gouvernement a veillé à ce que le Parlement tienne dans ces travaux toute la place qui lui revient. Une grande partie des dispositions devant être transposées l'ont d'ores et déjà été dans le cadre de plusieurs textes de loi, comme la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie ou encore la loi n° 2009-888 du 22 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques notamment, mais d'autres n'ont pas encore pu faire l'objet d'une adoption législative définitive.

Or, la Commission européenne a adopté un avis motivé à l'encontre de la France le 23 juin 2010, dernière étape avant la saisine de la Cour de justice de l'Union européenne pour manquement à nos obligations de transposition. Il est à craindre que cette saisine ne se réalise d'ici la fin de l'année 2010, avec un risque sérieux de condamnation à amendes et éventuellement à astreintes en 2011.

S'agissant de la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles, il convient de rappeler que la France a déjà été condamnée par la Cour de justice le 1er octobre 2009 pour retard de transposition, mais avant l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne et donc sans sanction pécuniaire. Il nous incombe à présent de répondre à des critiques formulées par la Commission sur certains aspects de la transposition.

Enfin, les directives 2009/136/CE et 2009/140/CE du 25 novembre 2009 du paquet dit « télécom » doivent être transposées à une échéance très rapprochée, avant le 25 mai 2011. Il y a lieu de prendre au plus vite les mesures de transposition nécessaires pour éviter d'être une nouvelle fois exposé à une procédure en manquement.

Au vu de l'urgence de ces transpositions et faute d'avoir pu les adosser à un vecteur législatif existant susceptible d'être définitivement adopté avant la fin de l'année, le présent projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire constitue la solution privilégiée pour remédier à cette situation.

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Le projet de loi comporte onze articles.

Le titre Ier comprend les dispositions relatives à la santé.

L'article 1er porte transposition de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur pour le débit de boisson.

Il étend la procédure de déclaration administrative des débits de boissons à consommer sur place, qui consiste en une simple déclaration à la mairie ou à la préfecture de police, et dont le récépissé matérialise la licence, aux restaurants et aux débits de boissons à emporter vendant des boissons alcooliques.

Il s'agit de tenir compte, pour les restaurants (mentionnés à l'article L. 3331-2 du code de la santé publique) et les débits de boissons à emporter (qui figurent à l'article L. 3331-3 du même code) de la suppression de l'obligation fiscale de déclaration de profession auprès de la recette locale des douanes pour la vente à emporter, qui seule matérialise l'entrée en exercice pour ces commerces et qui ne reposait plus sur aucune nécessité fiscale, le droit de licence ayant été supprimé depuis le 1er janvier 2003 par l'article 27 de la loi de finances pour 2003.

L'instauration de la déclaration administrative à la mairie ou à la préfecture de police pour les restaurants et les débits de boissons à emporter, dont il est donné récépissé, permettra ainsi de palier cette suppression et de « matérialiser » la licence pour lesdits commerces.

Une telle mesure permettra par ailleurs d'encadrer de manière harmonisée l'ensemble des lieux de vente de boissons alcooliques, dans le souci de garantir la santé et l'ordre publics.

L'article 2 porte transposition de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur pour les dispositifs médicaux.

Le I de cet article a pour objet de garantir le principe de reconnaissance mutuelle vis-à-vis des dispositifs médicaux dont les certificats de conformité ont été délivrés par des organismes agrées dans d'autres Etats membres de la communauté européenne, conformément aux directives communautaires applicables à ces produits (90/385/CEE et 93/42/CEE modifiées). En effet, l'actuel article L. 5211-3 du code de la santé publique dispose que la certification de conformité nécessaire à la mise sur le marché national des dispositifs médicaux est établie par le fabricant lui-même ou par les organismes désignés par l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS), et omet ainsi de reconnaître la certification établie par les organismes désignés par les autres Etats membres. Il s'agit donc de rendre cette législation compatible avec les dispositions de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur.

Le II de cet article a pour objet de simplifier les modalités encadrant la revente des dispositifs médicaux d'occasion telles qu'elles sont prévues par le troisième alinéa de l'article L. 5212-1 du code de la santé publique afin de rendre cette législation compatible avec les dispositions de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur.

L'article 3 porte transposition de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur pour l'évaluation des établissements sociaux et médico-sociaux.

L'article L. 312-8 du code de l'action sociale et des familles dispose que l'activité des établissements et services sociaux et médico-sociaux fait l'objet d'évaluations par des organismes extérieurs habilités pour ce faire par l'Agence nationale de l'évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux. Cet article aménage ainsi ce dispositif et simplifie les procédures applicables aux opérateurs communautaires intervenant à titre temporaire ou occasionnel sur le territoire national en introduisant un régime déclaratif.

L'article 4 porte transposition de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur pour les services funéraires.

Le nombre restreint d'établissements en mesure d'effectuer les contrôles prévus par l'article L. 2223-23 du code général des collectivités territoriales (CGCT) ne nécessitait pas, jusqu'à présent, la détermination de normes permettant d'accéder à ces activités. L'ouverture des services dans le marché intérieur par le biais de la transposition de la directive 2006/123/CE constitue l'occasion de clarifier ces normes. La transformation du dispositif d'agrément prévu par le code général des collectivités territoriales en accréditation permet, d'une part, de répondre aux exigences communautaires et, d'autre part, de simplifier l'accès, en termes de lisibilité du droit, aux activités de contrôle des installations techniques funéraires. Il convient également de noter que cette mesure renforce l'uniformité et la fiabilité des contrôles effectués sur les installations techniques funéraires.

L'article 5 modifie la disposition transitoire introduite par le II de l'article 2 de l'ordonnance n° 2007-613 du 26 avril 2007 prise pour la transposition de la directive 2004/24/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 modifiant, en ce qui concerne les médicaments traditionnels à base de plantes, la directive 2001/83/CE instituant un code communautaire relatif aux médicaments à usage humain.

Il apparaît que les délais prévus par cette disposition seront difficiles à tenir en raison du concours de plusieurs circonstances.

D'une part, le travail d'élaboration des monographies communautaires de plantes médicinales et de la liste des substances végétales, des préparations à base de plantes et associations de celles-ci, établies en vue de l'utilisation desdites plantes, préparations et associations dans des médicaments traditionnels à base de plantes, est en cours au niveau communautaire.

D'autre part, le nombre de dossiers est important. Il s'élève à environ six cents dossiers. La première étape d'instruction de ces dossiers correspond à une validation de l'ensemble des médicaments à base de plantes et non uniquement des seuls médicaments traditionnels à base de plantes. En effet, cette instruction a pour objet de clarifier le régime et la procédure auxquels ces médicaments sont soumis. A l'issue de l'instruction, le demandeur obtient, soit la confirmation de l'autorisation de mise sur le marché, soit la délivrance d'un enregistrement, soit un refus.

Enfin, les laboratoires ne respectent pas le calendrier de dépôt des dossiers mis en place et publié par l'agence via un avis aux demandeurs en 2008. C'est pourquoi, il est proposé de rendre le calendrier de dépôt opposable à ces derniers. Les demandes pourront ainsi être instruites dans les meilleurs délais après réception.

Le titre II comprend diverses dispositions relatives à d'autres professions et activités réglementées.

L'article 6 porte transposition de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur pour les entrepreneurs de spectacle.

La présente directive prohibe les obligations pour les prestataires communautaires déjà établis dans un Etat membre de l'Union européenne d'obtenir une autorisation des autorités compétentes pour l'accès ou l'exercice temporaire d'une activité de services sur le territoire d'un autre Etat membre. Or, pour exercer leurs activités en France, les entrepreneurs de spectacles établis à l'étranger doivent justifier soit :

- d'un titre équivalent à la licence française, pour les ressortissants de l'Union européenne (article L. 7122-10 du code du travail) ;

- d'une licence temporaire pour la durée des représentations publiques envisagées (article L. 7122-11) ;

- d'un contrat de prestation de services conclu avec un entrepreneur de spectacles titulaire d'une licence (article R. 7122-10 du code du travail).

La réforme proposée permet de lever cette difficulté et de simplifier les procédures applicables aux opérateurs communautaires et assimilés intervenant à titre temporaire ou occasionnel sur le territoire national en introduisant un régime déclaratif. Elle nécessitera l'adoption de mesures d'application par la voie d'un décret en Conseil d'Etat.

L'article 7 porte transposition de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur pour les sociétés d'architecture.

Ces modifications ont pour conséquence de dispenser les sociétés d'architecture d'un Etat membre de l'Union européenne des restrictions tenant à l'établissement de leurs associés en France, tout en maintenant les conditions de qualification requises pour l'exercice de la profession d'architecte conformément à la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles.

L'article 8 porte transposition de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur pour les agences de mannequin.

La réforme proposée permet d'introduire un régime déclaratif pour les agences intervenant dans le cadre de la libre prestation de service. De même, elle supprime les incompatibilités professionnelles pour les salariés, dirigeants et associés des agences mais leur impose de prendre toutes mesures nécessaires pour garantir la défense des intérêts des mannequins qu'elles emploient et éviter les situations de conflit d'intérêts. Les agences sont également soumises à une obligation de déclaration publique des autres activités professionnelles exercées par leurs dirigeants, dirigeants sociaux, associés et salariés, ainsi que des mesures prises pour garantir la défense des intérêts des mannequins et éviter les conflits d'intérêt.

Les garanties morales, administratives, juridiques et financières requises seront vérifiées lors de l'instruction de la demande de licence d'agences de mannequins. L'obligation de détenir une licence est en effet maintenue pour toute personne souhaitant s'établir en France en tant qu'agence de mannequins.

L'article 9 porte transposition de la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles pour l'exercice de la profession de professeur de danse.

Cette modification a pour objectif de compléter la transposition de la directive 2005/36/CE du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles pour l'exercice de la profession de professeur de danse par des personnes ayant acquis des qualifications professionnelles dans un Etat membre de l'Union européenne ou d'un autre Etat partie à l'Espace économique européen autre que la France.

Selon l'article 13 paragraphe 2 de la directive, lorsque la profession n'est pas réglementée dans l'Etat d'origine du demandeur, celui-ci doit justifier l'exercice de cette activité à temps plein pendant deux ans au cours des dix dernières années dans un Etat membre ou un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen. Toutefois, selon le sixième alinéa de l'article précité, lorsque la formation qui a été suivie par le demandeur pour exercer cette activité est une formation dite réglementée, les deux ans d'expérience professionnelle ne sont pas requis.

Or, le 3° de l'article 362-1-1 du code de l'éducation nationale ne mentionne pas cette dérogation. Par conséquent, pour une transposition complète de la directive, cet article doit être complété.

L'article 10 porte transposition de la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles pour les assistants de service social.

Il est proposé de compléter les dispositions de l'article L. 411-1 du code de l'action sociale et des familles en vue de prendre en compte les dispositions de la présente directive. Il s'agit d'une mise en cohérence juridique.

Dans le cadre du libre établissement, cette insertion permettra de ne pas exiger des demandeurs une expérience professionnelle de deux ans pour l'exercice de la profession d'assistant de service social lorsque le ou les titres de formation détenus par ces derniers sanctionnent une formation réglementée telle que définie au 1.e de l'article 3 de la directive précitée.

Le titre III comprend les dispositions relatives aux communications électroniques devant être prises avant le 25 mai 2011 pour la transposition du nouveau cadre réglementaire européen des communications électroniques, adopté le 25 novembre 2009.

L'article 11 autorise le Gouvernement à transposer ce nouveau cadre réglementaire des communications électroniques par voie d'ordonnance, dans les conditions de l'article 38 de la Constitution.

Son 1° et son 2° autorisent la transposition de la directive 2009/140/CE du 25 novembre 2009 « mieux légiférer » et de la directive 2009/136/CE du 25 novembre 2009 « droits des citoyens ».

Le 3° autorise le Gouvernement à prendre les meures législatives nécessaires à l'accroissement de l'efficacité de la gestion des fréquences radioélectriques.

Le 4° autorise le Gouvernement à prendre les meures législatives nécessaires au renforcement de la lutte contre les infractions susceptibles de porter atteinte à la vie privée et au secret des correspondances dans les réseaux et services de communications électroniques ainsi qu'à adapter la législation afin de répondre aux menaces et prévenir et réparer les atteintes à a sécurité des systèmes d'informations.

Le 5° permet au Gouvernement de rectifier des erreurs et de clarifier certaines dispositions du code des postes et des communications électroniques.

Le délai d'habilitation pour prendre l'ordonnance est de six mois à compter de la date de publication de la loi. Le projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement au plus tard le dernier jour du troisième mois suivant la publication de l'ordonnance.