LOI n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France

LOI n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France


EXPOSE DES MOTIFS

La présente réforme législative comprend des dispositions sur l'accueil et le séjour des étrangers ainsi que sur la lutte contre l'immigration irrégulière et poursuit un triple objectif.

Le premier est de sécuriser le parcours d'intégration des ressortissants étrangers par l'adoption d'une législation mieux adaptée et une plus grande clarté des procédures applicables. Dans cette perspective, le projet de loi met en œuvre un contrat personnalisé fixant le parcours d'accueil et d'intégration de chaque primo-arrivant, qui est à la fois plus adapté aux besoins des primo-arrivants et davantage articulé avec la politique de délivrance des titres.

Le deuxième objectif consiste à contribuer à l'attractivité de la France en créant une carte propre aux talents internationaux et en simplifiant le parcours des étudiants.

Le troisième objectif concerne le traitement des situations de séjour irrégulier et entend garantir, ensemble, une protection des libertés individuelles et l'efficacité des décisions administratives d'éloignement, dans le respect des directives européennes.

Le titre Ier, relatif à l'accueil et au séjour des étrangers, comprend deux chapitres.

Le chapitre Ier concerne les mesures d'accueil et d'accompagnement des étrangers.

A la demande du ministre de l'intérieur, une mission conduite par l'inspection générale de l'administration (IGA) et l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) a procédé à une évaluation de l'actuelle politique d'accueil des étrangers primo-arrivants en France. Celle-ci est organisée notamment autour du dispositif du contrat d'accueil et d'intégration prévu par l'article L. 311-9 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), complété par des dispositifs préparatoires dans le pays de départ pour les migrants familiaux (articles L. 211-2-1 et L. 411-8 du CESEDA) et par le contrat d'accueil et d'intégration pour la famille (article L. 311-9-1 du même code).
Le rapport de la mission remis en septembre 2013 montre l'inadéquation du dispositif aux besoins et à la prise en compte des profils spécifiques des migrants. Il souligne la nécessité d'accroître les efforts permettant de lever les obstacles à leur intégration sociale, culturelle et professionnelle.

Par ailleurs, dans sa feuille de route relative à la politique d'égalité républicaine et d'intégration publiée le 11 février 2014, le Gouvernement a souligné que les premières années d'installation en France sont déterminantes pour l'insertion des nouveaux arrivants dans la société française. Dans cette perspective, le dispositif d'accueil rénové instaure, d'une part, un nouveau contrat entre l'étranger et l'Etat qui fixe le parcours d'accueil et d'intégration dont l'objet est de mieux accompagner les primo-arrivants pendant leurs premières années d'installation en France et, d'autre part, la généralisation de la carte de séjour pluriannuelle dont la délivrance sera liée à l'assiduité aux prestations prescrites dans le cadre du parcours individualisé.

Quatre grandes priorités ont été retenues :

  • le renforcement de l'exigence de connaissance de la langue française. L'objectif fixé par la feuille de route gouvernementale du 11 février 2014 est d'accompagner les migrants vers le niveau A1 au bout d'un an de résidence en France et vers le niveau A2, au terme des cinq années suivant leur arrivée en France ;
  • la transmission des droits et devoirs de la République. Il s'agit de rénover les contenus et les modalités de la formation civique prescrite à l'ensemble des nouveaux arrivants, à partir d'une approche plus concrète de l'organisation et du fonctionnement de la société française ;
  • l'orientation et l'accompagnement vers les services de droit commun qui seront facilités par la coordination de l'ensemble des acteurs dans une logique de meilleure articulation interministérielle ;
  • l'articulation entre le dispositif d'accueil et la délivrance des titres de séjour :

• la délivrance du titre pluriannuel sera conditionnée à une exigence d'assiduité aux formations prescrites par l'Etat (formations linguistiques, formation civique). Cette exigence sera opposable après un délai d'un an à compter de la date d'entrée en vigueur de la loi, pour assurer que les étrangers auxquels elle sera applicable ont pu bénéficier des prestations nécessaires ;

• la délivrance de la carte de résident, en principe au bout de cinq ans, sera conditionnée à l'atteinte d'un niveau suffisant de connaissance du français. Pour assurer là encore qu'elle ne s'applique pas à des étrangers qui n'auraient pas eu le temps et les moyens de s'y préparer, cette exigence sera effective deux ans après la date d'entrée en vigueur de la loi.

Le chapitre II s'articule autour de trois axes principaux (articles 4 à 13) :

  • le développement de cartes de séjour pluriannuelles pour les ressortissants étrangers régulièrement présents en France et la mise en place d'un système de contrôle idoine ;
  • la création d'une nouvelle carte de séjour destinée à favoriser l'attractivité de la France ;
  • l'amélioration des conditions de séjour des étudiants étrangers.

En premier lieu, le projet de loi propose le développement de la carte de séjour pluriannuelle qui était une promesse du Président de la République et qui a été développée dans le rapport de M. Mathias Fekl, député, dans son rapport au Premier ministre. Cela permettra d'éviter les multiples passages en préfecture, vécus comme une contrainte et préjudiciables à l'intégration. Il est donc proposé, après un premier titre de séjour d'un an, de délivrer une carte de séjour pluriannuelle d'une durée maximale de quatre ans dès lors que l'étranger aura justifié de son assiduité et du sérieux de sa participation aux formations prescrites par l'Etat dans le cadre du contrat personnalisé et qu'il n'aura pas manifesté son rejet des valeurs de la République.

Avec cette modification, les étrangers vont bénéficier d'un cadre administratif moins contraignant, les difficultés à obtenir le renouvellement d'un titre de séjour étant des facteurs de fragilisation économique, d'instabilité et in fine des obstacles à l'intégration.

La carte de séjour pluriannuelle aura une durée maximale de quatre ans, à l'exception de certaines situations spécifiques (par exemple la durée des cycles d'études pour les étudiants, la nécessité de se conformer aux directives européennes pour certaines cartes, l'adéquation avec le suivi des soins médicaux en ce qui concerne la carte "étranger malade", etc.), tout en veillant à assurer une articulation cohérente avec le visa de long séjour valant titre de séjour et avec la durée requise pour bénéficier d'une carte de résident de dix ans.

Cette carte de séjour valable plus longtemps n'exonère toutefois pas son titulaire des obligations qui lui incombent. L'étranger devra ainsi continuer à justifier qu'il remplit les conditions pour en bénéficier. La préfecture pourra le convoquer, pour un examen approfondi de situation. Et tout manquement aux règles pourra être sanctionné par un retrait du titre de séjour, dans le respect des garanties procédurales nécessaires, pour un juste équilibre entre droits et devoirs. La généralisation de la pluriannualité s'accompagne donc d'un système de contrôle pendant la durée de validité du titre de séjour pour mieux prévenir les détournements de procédure et garantir le respect des conditions de délivrance du titre.

En deuxième lieu, ce projet de loi vise à améliorer le séjour des étudiants étrangers en France, au-delà des mesures prises par la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche, pour simplifier et sécuriser davantage le séjour des étudiants. La réforme porte sur l'adéquation entre la durée de la carte de séjour et le cursus d'enseignement suivi. Ce projet de loi vise également à clarifier le changement de statut pour les étudiants titulaires d'un master et qui, soit accèdent à un emploi correspondant à leur compétence et suffisamment rémunéré, soit créent une entreprise.

En troisième lieu, il est proposé de rénover l'accueil des talents étrangers. Dans le cadre du pacte pour la compétitivité, la croissance et l'emploi, ce point est apparu comme une nécessité, tant les titres de séjour actuels n'apparaissent pas suffisamment adaptés aux publics visés. La mission inter-inspections relative à l'accueil des talents étrangers a également préconisé une réforme de ces cartes. Par ailleurs, le Conseil supérieur de l'attractivité du 17 février 2014 a confirmé le principe de la création d'une nouvelle carte de séjour destinée aux talents étrangers. La création d'une carte de séjour unique et pluriannuelle d'une durée de quatre ans pour tous les talents étrangers ainsi que, le cas échéant, pour leur famille, répond à ce constat. La carte unique concernera neuf catégories distinctes qui correspondent aux réalités économiques actuelles (jeune diplômé qualifié, investisseur, créateur d'entreprise, mandataire social, chercheur, travailleur hautement qualifié, salarié en mission, artiste, étranger ayant une renommée internationale dans un domaine scientifique, littéraire, intellectuel, éducatif ou sportif). Dans un monde de forte concurrence économique, l'intérêt de l'économie française est de profiter de l'expérience et de la qualification professionnelle de ces étrangers talentueux.

Le titre II tire les conséquences des récentes évolutions de l'environnement juridique et poursuit un objectif de clarification et d'adéquation dans un souci constant de conformité avec les exigences européennes. A cette fin, il définit un cadre procédural efficace, en assurant la protection des libertés individuelles dans des procédures clarifiées.

Un objectif de simplification est ainsi recherché, notamment avec la suppression de la mesure résiduelle de reconduite à la frontière prévue à l'article L. 533-1 du CESEDA qui doublonne avec l'obligation de quitter le territoire français.

Par ailleurs, la sécurité des procédures suppose une loi précise, exempte d'ambiguïté, particulièrement au regard des exigences européennes, sur les conditions d'application de l'obligation de quitter le territoire français (OQTF) et de l'interdiction de retour. Ainsi, en conformité avec la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les Etats membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier dite directive Retour, le présent projet de loi ouvre explicitement les possibilités de prolongation du délai de départ initialement imparti. Il s'oppose par ailleurs, à tout automatisme dans l'appréciation du risque de soustraction à la mesure d'éloignement lequel détermine le refus de délai de départ volontaire.

Dans le même esprit, les dispositions relatives à l'interdiction de retour sont modifiées. En effet, la directive Retour pose le principe d'une telle mesure lorsqu'un ressortissant de pays tiers est obligé de quitter sans délai le territoire national ou lorsque le délai qui lui a été imparti n'a pas été respecté ; or la loi en vigueur ne l'indiquait pas clairement. Il y a là un impératif de sécurité juridique. Le présent projet réserve bien sûr l'hypothèse où des circonstances humanitaires particulières, appréciées au cas par cas, s'opposent à l'application de l'interdiction de principe.

Cette mesure ne concerne pas les ressortissants des pays membres de l'Union européenne et les membres de leur famille bénéficiaires de la liberté de circulation et du droit de séjour en résultant. Pour autant, les citoyens de l'Union européenne sont astreints par le droit de l'Union, particulièrement par la directive 2004/38/CE relative à leurs conditions d'entrée et de séjour sur le territoire des Etats membres, à respecter les fondements mêmes de cette liberté de circulation. C'est donc en pleine conformité avec cette directive que le présent projet de loi prévoit qu'une interdiction temporaire de circulation sur le territoire français doit pouvoir être opposée à une personne qui a abusé de son droit de libre circulation ou dont le comportement a menacé l'ordre public.

Ce sont toujours ces mêmes objectifs d'équilibre et de clarification qui justifient de réorganiser le cadre juridique de la rétention et de l'assignation à résidence. A cet égard, le présent projet de loi affirme clairement la priorité de la mesure moins coercitive d'assignation à résidence sur le placement en rétention, lequel doit cependant demeurer une possibilité pour l'autorité administrative lorsqu'elle est la condition de l'efficacité de la procédure.

Le projet de loi assure par ailleurs un dispositif contentieux adapté mais conforme au principe d'effectivité des recours en Guyane, en Guadeloupe, à Mayotte, à Saint-Barthélemy et Saint-Martin, où la pression migratoire justifie qu'il y soit dérogé à la règle du recours suspensif de plein droit sur l'OQTF. Il s'agit de concilier le principe d'effectivité des recours tel qu'interprété par la jurisprudence récente de la Cour de justice de l'Union européenne et la nécessité d'adaptation à la situation particulière de ces collectivités qui n'autorise pas une extension de la règle de droit commun, au demeurant non requise par les exigences conventionnelles. A cette fin, le projet de loi ouvre à l'étranger une possibilité effective de faire valoir un grief défendable contre la mesure d'éloignement, en s'opposant à son exécution avant que le juge administratif n'ait statué lorsqu'il est saisi d'un référé liberté sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative.

Mais l'autorité administrative doit aussi disposer des moyens d'une action effective. C'est pourquoi, si l'exécution de la mesure d'éloignement l'exige, le projet de loi crée un cadre respectueux de la protection des libertés individuelles et des prérogatives de l'autorité judiciaire, ouvrant à l'autorité administrative la possibilité de requérir la force publique pour assurer les missions d'escorte ou d'interpellation directement liées à l'exécution d'office d'une procédure de retour.

L'efficacité de la lutte contre l'immigration irrégulière passe encore par des régimes cohérents de contrôles et de sanctions. A cette fin, le présent projet de loi prévoit des amendes appropriées pour les transporteurs. Par ailleurs, dans un but de prévention efficace des fraudes, il ouvre un cadre juridique, respectueux du secret professionnel et de la protection des données personnelles, pour les échanges d'information nécessaires.

Les spécificités du contexte migratoire dans les outre-mer nécessitent certaines adaptations des dispositifs de contrôle et des pouvoirs relevant de l'autorité judiciaire pour la recherche des infractions et la prévention de leur récidive. Ces dispositifs doivent garantir aux justiciables des voies de recours effectives. Le présent projet de loi y répond encore.

Le titre III contient des dispositions spécifiques à l'outre-mer.

Le titre Ier comprend deux chapitres.

Le chapitre Ier définit les mesures qui organisent le parcours d'accueil et d'intégration de l'étranger sur le territoire français.

L'article 1er modifie l'article L. 311-9 du CESEDA. Cette modification prévoit d'une part, que l'étranger s'informe dès le pays d'origine sur la vie en France à partir des éléments mis à sa disposition par l'Etat et d'autre part, qu'il conclut avec l'Etat un contrat personnalisé fixant un parcours d'accueil et d'intégration incluant une formation civique sur les valeurs et institutions de la République, les droits et devoirs liés à la vie en France et la connaissance de la société française, une formation linguistique en tant que de besoin et une orientation vers les services de droit commun. Les modalités d'application seront précisées par décret en Conseil d'Etat.

L'article 2 modifie l'article L. 314-2 du CESEDA, relatif à la carte de résident en instaurant pour la délivrance de la carte, une condition de connaissance suffisante de la langue française dont le niveau sera défini par décret en Conseil d'Etat. Le niveau visé est le niveau A2 du cadre européen de référence pour les langues.

Le chapitre II (articles 3 à 13) traite de la carte de séjour pluriannuelle en distinguant les différentes cartes ainsi que leur articulation avec la carte de séjour temporaire. Il en précise les conditions de délivrance et de renouvellement ainsi que leur durée de validité.

L'article 3 modifie l'intitulé du chapitre III par mesure de cohérence afin de tenir compte de la création de la carte de séjour pluriannuelle.

L'article 4 modifie dans son I l'article L. 311-1 du CESEDA en dressant la liste, en fonction de leur durée de validité, des documents de séjour dont doit être titulaire l'étranger âgé de plus de dix-huit ans souhaitant séjourner en France pour une durée supérieure à trois mois. Cette liste figurait dans l'article L. 313-2 du même code, qui est abrogé dans l'article 13 de la présente loi. Le dernier alinéa prévoit que la délivrance d'une carte de résident ou d'une carte de séjour pluriannuelle est subordonnée à l'obligation de séjourner sous couvert d'un visa de long séjour valant titre de séjour ou d'une carte de séjour temporaire.

Le II de ce même article modifie l'article L. 211-2- l du CESEDA en prévoyant l'obligation d'un visa de long séjour pour séjourner sur le territoire français. Il procède à la légalisation du visa de long séjour valant titre de séjour, jusqu'ici codifié à l'article R. 311-3 du même code. Il est par ailleurs procédé à la suppression du contrat d'accueil et d'intégration souscrit par l'étranger avant son arrivée en France.

L'article 5 complète les dispositions de l'article L. 311-11 du CESEDA en prévoyant la délivrance d'une autorisation provisoire de séjour à l'étudiant titulaire d'un diplôme au moins équivalent au grade de master justifiant d'un projet de création d'entreprise dans un domaine correspondant à sa formation. A l'expiration de son autorisation provisoire de séjour, l'étudiant peut bénéficier, s'il en remplit les conditions de délivrance, soit d'une carte de séjour temporaire portant la mention « salarié » ou « entrepreneur-profession libérale » soit d'une carte de séjour pluriannuelle portant la mention « passeport talent ».

L'article 6 modifie le second alinéa de l'article L. 313-1 du CESEDA afin de tenir compte de la création de la carte de séjour pluriannuelle. Il fixe notamment la durée maximale de validité de la carte de séjour pluriannuelle à quatre ans.

L'article 7 rétablit l'article L. 313-2 du CESEDA et pose le principe, sous réserve des accords internationaux et des exceptions législatives prévues par le présent code, de l'obligation de détenir un visa de long séjour ou un visa de long séjour valant titre de séjour pour la première délivrance de la carte de séjour temporaire et des cartes de séjour pluriannuelles portant la mention « passeport talent », «passeport talent-famille » et « saisonnier ».

L'article 8 prévoit l'insertion après l'article L. 313-5 du CESEDA d'un nouvel article L. 313-5-1 fixant des modalités de contrôle adaptées pour s'assurer du maintien du droit au séjour du titulaire d'une carte de séjour temporaire ou d'une carte de séjour pluriannuelle. L'étranger doit pouvoir justifier, à tout moment, qu'il continue de satisfaire aux conditions fixées par la délivrance de sa carte et répondre le cas échéant aux contrôles et convocations du préfet aux fins de vérification.

Lorsque l'étranger cesse de remplir les conditions de délivrance de cette carte ou ne défère pas aux mesures de vérifications menées par le préfet, sa carte de séjour peut lui être retirée ou son renouvellement refusé.

L'article 9 modifie et simplifie les dispositions de l'article L. 313-10 du CESEDA relatif à la carte de séjour temporaire autorisant l'exercice d'une activité professionnelle.

La distinction entre les contrats à durée indéterminée pour la délivrance de la carte de séjour temporaire portant la mention « salarié » et les contrats à durée déterminée ou de détachement) pour la délivrance de la carte de séjour temporaire portant la mention « travailleur temporaire » est rétablie.

Il est également prévu pour l'étudiant de niveau master, n'ayant pas sollicité l'APS prévue à l'article L. 311-11 du CESEDA, de bénéficier d'un titre de séjour en qualité de salarié lorsqu'il présente, à l'expiration de sa carte portant la mention « étudiant », un contrat de travail en cohérence avec ses études assorti d'une rémunération au moins égale à un seuil fixé par décret.

Il est ensuite procédé au 3° à la fusion de la carte de séjour délivrée aux étrangers exerçant une profession commerciale, artisanale ou industrielle avec celle délivrée aux travailleurs indépendants. Cette nouvelle carte portera la mention « entrepreneur-profession libérale ».

La carte de séjour portant la mention « salarié en mission » prévue au 5° de l'article L. 313-10 ainsi que celle portant la mention « carte bleue européenne » prévue au 6° de l'article L. 313-10) sont respectivement reprises aux 2° et 3° de la nouvelle carte de séjour pluriannuelle portant la mention « passeport talent ».

Enfin, les dispositions concernant la carte de séjour portant la mention « saisonnier » sont déplacées, en raison de son caractère pluriannuel, à l'article nouveau L. 313-23 dans la section 3 relative à la carte de séjour pluriannuelle.

L'article 10 modifie l'article L. 313-11 du code relatif à la carte de séjour portant la mention "vie privée et familiale" concernant le dispositif applicable aux étrangers malades. Tout d'abord, conformément aux préconisations d'une mission conjointe de l'inspection générale de l'administration et de l'inspection générale des affaires sociales, il est désormais indiqué que les médecins devront se baser sur l'offre de soins ainsi que sur les caractéristiques du système de santé dans le pays dont l'étranger est originaire pour déterminer si ce dernier ne pourrait pas y bénéficier effectivement d'un traitement approprié. La loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité, qui indiquait qu'il fallait que le traitement soit absent du pays d'origine pour que l'étranger accède au séjour en France, pouvait apparaître comme exagérément restrictive, à cet égard. Par ailleurs, une refonte procédurale est effectuée afin de garantir l'homogénéité des décisions prises sur l'ensemble du territoire national: la décision du préfet est désormais basée sur un avis d'un collège de médecins du service médical de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII), en lieu et place de l'avis de l'Agence régionale de santé (ARS).L'OFII accomplit cette mission dans le respect des orientations générales fixées par le ministre de la santé. Chaque année, un rapport présente au Parlement l'activité du service médical de l'OFII et les données générales en matière de santé publique recueillies dans ce cadre.

L'article 11 complète le chapitre III du titre Ier du livre III en créant une section 3 intitulée la carte de séjour pluriannuelle, elle-même divisée en trois sous-sections.

La sous-section 1 est relative à la carte de séjour pluriannuelle générale délivrée après un premier document de séjour. Elle comprend les articles L. 313-17, L. 313-18 et L. 313-19.

L'article L. 313-17 prévoit les conditions de délivrance et de renouvellement de la carte de séjour pluriannuelle générale.

Le I pose le principe de la délivrance de la carte de séjour pluriannuelle générale pour le même motif après un an de séjour régulier sur le territoire français sous couvert d'un visa de long séjour valant titre de séjour ou d'une carte de séjour temporaire. Le dernier alinéa du I prévoit des exceptions à ce principe en excluant, en raison de la spécificité de leur titre, les titulaires des cartes de séjour temporaires portant les mentions « visiteur », « stagiaire », « travailleur temporaire » et « vie privée et familiale » pour les victimes de la traite des êtres humains.

La première délivrance de la carte de séjour pluriannuelle générale est subordonnée à une double condition. L'étranger doit, d'une part, justifier de son assiduité et du sérieux de sa participation aux formations prescrites dans le cadre du contrat personnalisé et ne pas manifester son rejet des valeurs de la république et, d'autre part, continuer de remplir les conditions de délivrance de la carte de séjour temporaire dont il était précédemment titulaire.

Le II prévoit le renouvellement de la carte de séjour pluriannuelle générale si l'étranger continue de remplir les conditions de délivrance de sa carte de séjour temporaire.

L'article L. 313-18 pose le principe d'une durée de validité de quatre ans. Des exceptions sont prévues pour les étudiants avec une durée correspondant à celle des études envisagées, pour les étrangers malades en fonctions de la durée des soins et pour les conjoints de Français, parents d'enfants français et liens personnels et familiaux pour une durée fixée à deux ans.

L'article L. 313-19 porte sur la situation de l'étranger qui sollicite la délivrance d'une carte de séjour pluriannuelle en faisant valoir un autre motif que celui sur lequel est fondé la carte de séjour dont il est bénéficiaire. Il est prévu de lui délivrer une carte de séjour temporaire d'une durée d'un an à l'expiration de laquelle, s'il en remplit toujours les conditions de délivrance, une carte de séjour pluriannuelle générale lui sera délivrée.

La sous-section 2 est relative à la carte de séjour pluriannuelle portant la mention « passeport talent ». Elle se compose des articles L. 313-20 et L. 313-21.

L'article L. 313-20 crée une nouvelle carte de séjour pluriannuelle spécifique portant la mention « passeport talent » destinée aux étrangers qui apportent une contribution au développement et au rayonnement de la France. D'une durée maximale de quatre ans, elle est délivrée dès la première admission au séjour, se distinguant ainsi de la carte de séjour pluriannuelle générale délivrée à l'issue d'une première année de séjour régulier sur le territoire français.

Ce nouveau titre agrège plusieurs cartes de séjour existantes avec des conditions spécifiques de délivrance :

  • la carte « compétences et talents » (renommée internationale dans les domaines scientifique, littéraire, artistique, intellectuel, éducatif ou sportif) ;
  • la carte bleue européenne (1,5 salaire annuel moyen de référence et un diplôme de licence ou 5 années d'expérience professionnelle) ;
  • la carte « salarié en mission » (mobilité intra-groupe des cadres) ;
  • la carte « professions artistiques et culturelles » ;
  • la carte pour « contribution économique exceptionnelle » (investissement de 500 000 euros ou création/sauvegarde de dix emplois) ;
  • la carte « scientifiques-chercheurs » (travaux de recherche ou enseignement universitaire).

Elle vise également trois nouvelles catégories d'étrangers :

  • jeunes diplômés qualifiés (diplôme de master ou doctorat en France et contrat de travail ou embauche dans une jeune entreprise innovante) ;
  • créateurs d'entreprise ;
  • mandataires sociaux (mandat social dans le même groupe).

Elle permet l'exercice d'une activité professionnelle salariée sans solliciter l'autorisation de travail prévue à l'article L. 5221-2 du code du travail. En cas de perte involontaire d'emploi, la carte pluriannuelle portant la mention « passeport talent » est renouvelée pour un an puis, le cas échéant, pour la durée des droits acquis au revenu de remplacement.

Les conditions d'application du présent article et notamment les conditions de délivrance et les seuils de rémunération seront précisés par décret en Conseil d'Etat.

L'article L. 313-21 prévoit la délivrance d'une carte de séjour pluriannuelle portant la mention « passeport talent - famille » pour les membres de famille (conjoint et enfant) du bénéficiaire de la carte « passeport talent ». Sa durée est égale à la période de validité restant à courir du parent et conjoint.

L'article L. 313-22 concerne l'étranger qui, titulaire d'un titre de séjour délivré sur un autre fondement, sollicite la délivrance de la carte de séjour pluriannuelle portant la mention « passeport talent » et « passeport talent - famille ». Ces deux cartes lui sont délivrées dès la première demande pour une durée maximale de quatre ans sous réserve qu'il en remplisse les conditions.

La sous-section 3 reprend par mesure de cohérence les dispositions de la carte de séjour pluriannuelle portant la mention « travailleur saisonnier » qui figuraient dans le 4° de l'article L. 313-10 de la section 2 relative aux cartes de séjour temporaire.

L'article 12 procède à la modification de l'article L. 5221-2 du code du travail en limitant l'obligation d'obtention d'une autorisation de travail aux seuls séjours professionnels d'une durée supérieure à trois mois.

L'article 13 est un article de coordination afin de remplacer les références du CESEDA modifiées par le présent projet de loi dans ce même code ainsi que dans le code de la sécurité sociale et dans le code général des impôts.

Le titre II contient quatre chapitres.

Le chapitre Ier est relatif aux mesures d'éloignement applicables aux étrangers en situation irrégulière.

L'article 14 modifie l'article L. 511-1 du CESEDA relatif à l'OQTF et à l'interdiction de retour, applicables aux ressortissants de pays tiers à l'Union européenne.

Le 1° du I de l'article 14 complète ainsi le I de cet article L. 511-1, relatif aux cas d'application de l'OQTF, pour y préciser le champ d'application de cette mesure.

Il introduit au I l'article L. 511-1 un 6° prévoyant le cas de l'étranger dont la demande d'asile a été définitivement rejetée ou qui ne bénéficie plus du droit de maintien sur le territoire.

Le 1° tire par ailleurs les conséquences de l‘inclusion de l'arrêté de reconduite à la frontière prévu à l'article L. 533-1 du CESEDA et abrogé au II du présent article 14 dans le cadre juridique de l'obligation de quitter le territoire français. C'est l'objet du 1° en tant qu'il insère un 7° et un 8° correspondant aux motifs qui justifient aujourd'hui, à l'article L. 533-1, le prononcé d'un arrêté de reconduite à la frontière. Ainsi, le champ d'application de l'OQTF recouvre l'ensemble des cas d'éloignement au motif de l'irrégularité du séjour pris par l'autorité administrative.

Le 2° prévoit explicitement qu'il est satisfait à l'OQTF par un retour à destination d'un Etat non membre de l'Union européenne, en conformité avec les exigences européennes. Il y a là aussi une exigence d'intelligibilité de la loi.

Les 3° et 4° ouvrent les possibilités d'octroi du délai de départ volontaire en conformité avec les exigences européennes : le 3° supprime le caractère exceptionnel de la prolongation de la durée du délai de départ volontaire, tandis que le 4° affirme l'exigence d'un examen individuel de situation sur le refus de délai de départ et prohibe tout automatisme dans l'appréciation du risque de soustraction à la mesure d'éloignement. Le 5° est de coordination.

Le 6° prolonge l'effort de clarification de la loi dans la conformité aux exigences résultant du droit européen. La directive Retour pose en effet de manière impérative le principe de l'interdiction de retour si aucun délai n'a été accordé pour le départ volontaire ou si l'obligation de retour n'a pas été respectée. La loi doit donc prévoir sans ambiguïté qu'en cas de refus de délai de départ volontaire ou de dépassement du délai imparti, l'interdiction de retour s'applique. Sur ce principe, le projet de loi réserve explicitement l'existence de circonstances humanitaires qui, au cas particulier, peuvent justifier que l'autorité administrative ne prononce pas cette interdiction de retour. La durée de l'interdiction, qui ne peut excéder deux ou trois ans selon les cas, est toujours appréciée dans le cadre d'un examen individuel de proportionnalité.

Le 7°, qui supprime les quatrième et cinquième alinéas du III, est de coordination : il tient compte de ce que le pouvoir d'appréciation de l'autorité administrative pour le prononcé de l'interdiction de retour qui doit assortir l'obligation de quitter sans délai le territoire porte sur le discernement des circonstances humanitaires qui s'opposent à l'application de la mesure.

Le 8° est de coordination avec le 6°.

Le II complète l'article L. 512-1 relatif aux voies de recours contentieuses contre les OQTF ne faisant pas suite à un refus de titre de séjour, dont les OQTF délivrées envers des demandeurs d'asile déboutés, en prévoyant pour l'exercice du recours ainsi que pour la décision juridictionnelle des délais abrégés ainsi que des modalités procédurales adaptées. Ces dispositions reviennent à la logique qui prévalait avant l'intervention de la loi du 16 juin 2011.

Le III de l'article 14 est de simplification : il unifie dans le seul régime de l'OQTF le droit de l'éloignement au motif de l'irrégularité du séjour. A cette fin, il abroge le chapitre III du titre III du livre V du CESEDA relatif à l'arrêté de reconduite à la frontière résiduel, applicable aux seuls ressortissants de pays tiers ne séjournant pas régulièrement en France depuis plus de trois mois et qui menacent l'ordre public ou enfreignent la législation du travail.

Le IV assure les coordinations nécessaires avec le II dans le code de justice administrative.

L'article 15 précise et complète, en conformité avec le droit de l'Union européenne, les mesures applicables aux citoyens de l'Union européenne et aux membres de leur famille.

Son I modifie le 3° de l'article L. 511-3-1 du CESEDA afin d'autoriser l'éloignement de ces personnes, en conformité avec la directive 2004/38/CE relative à leurs conditions de circulation et de séjour sur le territoire des Etats membres, lorsque leur comportement constitue, du point de vue de l'ordre public ou de la sécurité publique, une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société. En effet, la loi ferme aujourd'hui dans ce cas la possibilité d'application de l'OQTF aux personnes entrées en France depuis plus de trois mois, alors que cette restriction ne répond pas aux exigences résultant de la directive.

Le II de cet article crée un article L. 511-3-2 dans le CESEDA pour répondre plus efficacement aux situations dans lesquelles un citoyen de l'Union européenne ou un membre de sa famille abuse de son droit de libre circulation ou que son comportement menace l'ordre et la sécurité publics. Il s'agit, en parfaite conformité avec la directive 2004/38/CE, d'ouvrir dans cette hypothèse la possibilité d'assortir l'OQTF d'une interdiction temporaire de circulation, nécessairement circonscrite au territoire français.

Cet article L. 511-3-2 comprend également un dispositif d'abrogation de cette mesure, tandis que le renvoi opéré aux cinquième et huitième alinéas de l'article L. 511-3-1 subordonne le prononcé de cette interdiction à un examen de l'ensemble des circonstances relatives à la situation de l'étranger et place cette mesure sous le régime contentieux prévu à l'article L. 512-1 du CESEDA.

Les III et IV assurent les coordinations impliquées par la création de cette mesure, respectivement dans le CESEDA et dans la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique.

L'article 16 garantit l'effectivité des recours dans les collectivités d'outre-mer visées aux articles L. 514-1 et L. 514-2 du CESEDA. Le dispositif dérogatoire à l'article L. 514-1 peut en effet apparaître comme n'assurant pas une pleine conformité avec les exigences rappelées par la Cour européenne des droits de l'Homme en termes d'effectivité des recours (arrêt De Souza Ribeiro du 13 décembre 2012).

Il s'agit en conséquence, et comme le Conseil d'Etat y a explicitement invité le Gouvernement, de compléter l'article L. 514-1 par une règle interdisant l'exécution de la mesure d'éloignement avant que le juge administratif, saisi d'un référé liberté sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, n'ait statué sur la tenue de l'audience contradictoire et, dans le cas où il décide de la tenue de cette audience, n'ait rejeté le référé.

L'article 17 précise l'article L. 531 1 du CESEDA, conformément à la directive Retour. La loi doit comporter l'indication selon laquelle ne demeurent applicables que les accords et arrangements bilatéraux entre les Etats membres, pour la réadmission des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, qui ont été conclus antérieurement à la date d'entrée en vigueur de la directive, soit le 13 janvier 2009.

Le chapitre II concerne les conditions de mise en œuvre des décisions d'éloignement.

Le I de l'article 18 complète le chapitre III du livre V du CESEDA par un article L. 513 5 qui permet à l'autorité administrative, lorsque l'étranger assigné à résidence n'a pas déféré à une précédente demande de celle-ci, de le faire escorter par les services de police ou les unités de gendarmerie, à l'occasion des déplacements devant les autorités consulaires nécessaires à la préparation de son départ. La loi subordonne explicitement cette contrainte à une exigence de stricte proportionnalité.

Le II rend applicable ce dispositif aux étrangers faisant l'objet des autres mesures d'éloignement mentionnées au livre V du CESEDA : le 1° à l'arrêté d'expulsion, le 2° à la décision de remise, le 3° à la reconduite d'office en cas de signalement aux fins de non-admission et à l'interdiction judiciaire du territoire français.

L'article 19 réécrit l'article L. 551-1 du CESEDA dans une logique conforme aux exigences européennes de proportionnalité dans l'application de la contrainte : il s'agit d'affirmer clairement la priorité de l'assignation à résidence et de conditionner la rétention à l'absence des garanties de représentation effectives propres à prévenir le risque de soustraction à la mesure d'éloignement.

L'article 20 complète l'article L. 554-3 du CESEDA relatif à la fin de la rétention pour y prévoir explicitement que les dispositions relatives à l'assignation à résidence peuvent être appliquées lorsque la rétention prend fin. En cohérence avec les modifications apportées par l'article 22 à l'article L. 561-2 du CESEDA, l'article 20 lève ainsi toute ambiguïté sur la possibilité d'enchaînement de la rétention et de la mesure d'assignation à résidence alternative, non privative de liberté.

L'article 21 modifie l'article L. 561-1 du CESEDA relatif à la mesure d'assignation à résidence applicable dans les cas où l'éloignement doit être reporté. Conformément à la directive Retour, l'article L. 561-1 institue une autorisation provisoire de maintien sur le territoire dans le cadre d'une assignation à résidence, mais le droit en vigueur ne limite pas les possibilités de renouvellement de cette mesure. En conformité avec les exigences constitutionnelles et conventionnelles, l'article 21 corrige le texte en n'autorisant l'application de cette mesure que pour une durée maximale de six mois renouvelable une seule fois. Les cas de dérogation sont redéfinis précisément en cohérence : ainsi le renouvellement demeure possible tant qu'une mesure d'interdiction de retour ou d'interdiction de circulation sur le territoire français poursuit ses effets et la durée maximale initiale de six mois n'est pas opposable aux cas d'interdiction judiciaire du territoire français ou d'expulsion.

En cohérence avec l'article 18, le 3° de l'article 21 ajoute enfin que l'étranger assigné à résidence en application de l'article L. 561-1 doit se présenter aux autorités consulaires de son pays en vue de la délivrance d'un document de voyage lorsque l'autorité administrative le lui demande ; cette précision est également applicable à l'étranger assigné à résidence en application de l'article L. 561-2.

En cohérence avec les modifications apportées par l'article 19 à l'article L. 551-1 du CESEDA, l'article 22 réécrit l'article L. 561-2 du même code.

Il intègre ainsi dans un I, les sept cas d'application de cette mesure de principe, qui a vocation à être prononcée dans tous les cas d'application de l'article L. 551-1 actuellement en vigueur. Il prévoit au dernier alinéa de ce I un chaînage explicite avec l'article L. 551-1 de nature à sécuriser les procédures administratives. La complémentarité de ces deux mesures est ainsi renforcée. Cet article ne modifie pas les conditions de contrôle des personnes assignées à résidence, fixées à l'article L. 561-1, lesquelles ne prévoient aucune mission de contrôle pour les services et établissements d'hébergement.

Dans un II, il prévoit, dans des conditions respectueuses de la protection des libertés individuelles et des prérogatives de l'autorité judiciaire, la possibilité pour l'autorité administrative de solliciter du juge des libertés et de la détention l'autorisation de requérir les services de police et de gendarmerie aux fins d'intervention au domicile des personnes qui, assignées à résidence, utilisent l'inviolabilité du domicile pour faire obstacle à l'exécution de la mesure d'éloignement dont ils font l'objet. L'action administrative est strictement subordonnée à une décision judiciaire prononcée au cas par cas dans un objet défini par la loi : l'autorisation judiciaire ne peut être accordée que pour les nécessités de l'exécution d'une mesure d'éloignement ou d'un placement en rétention si le départ ne peut être immédiat. L'ordonnance du magistrat judiciaire est soumise, à peine de nullité, à des exigences de motivation similaires à celles prévues en matière de perquisition ou de saisie au domicile. L'effet exécutoire de cette ordonnance est limité à quatre-vingt-seize heures et une procédure d'appel accélérée devant le premier président de la cour d'appel est prévue. L'intervention au domicile ne peut avoir lieu qu'entre 6 heures et 21 heures.

Le chapitre III est relatif aux dispositions diverses.

L'article 23 pose dans le CESEDA le principe de l'accès des journalistes aux zones d'attente et aux lieux de rétention. Il s'agit d'exprimer clairement dans ce code le principe constitutionnellement et conventionnellement garanti de la liberté de l'information. Cet accès s'exerce dans les limites tenant à la protection des libertés individuelles et aux exigences tenant à la protection des mineurs et dans les conditions nécessaires au fonctionnement de ces lieux et des activités qu'y exercent les services de l'Etat.

L'article 24 étend à la Martinique les adaptations prévues à l'article L. 611-11 du CESEDA qui permettent en Guyane, en Guadeloupe, à Saint Barthélemy et à Saint-Martin, de procéder, avec l'accord du conducteur ou, à défaut, sur instructions du procureur de la République, à la visite sommaire des véhicules circulant sur la voie publique, à l'exclusion des voitures particulières, en vue de vérifier le respect des obligations de détention, de port et de présentation des pièces ou documents prévus à l'article L. 611-1 ou de rechercher et constater les infractions relatives à l'entrée et au séjour des étrangers en France.

Il étend également l'adaptation prévue à l'article 78-2 du code de procédure pénale qui permettent déjà, en Guyane, en Guadeloupe, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin, mais également à Mayotte, par dérogation aux principes régissant les contrôles d'identité, de procéder à des contrôles de toute personne sans réquisition du procureur de la République, dans certaines zones définies par la loi.

Il s'agit d'harmoniser le dispositif de contrôle applicable dans les départements et collectivités françaises d'Amérique qui nonobstant leurs différences sont unis dans une réalité commune impliquant, particulièrement dans les zones littorales, des risques certes aujourd'hui très différenciés dans leur approche quantitative mais de nature similaire s'agissant de la maîtrise des flux migratoires et de la criminalité afférente.

Afin de mieux garantir le droit au séjour des personnes en situation régulière, l'article 25 poursuit un objectif d'efficacité dans la prévention des fraudes au séjour. Dans un cadre garant de la protection des données individuelles, il facilite la possibilité pour l'autorité administrative, sous réserve du secret médical, d'obtenir de certaines autorités publiques et personnes privées énumérées par la loi des éléments d'information permettant une action préventive et effective des manœuvres frauduleuses ou de consulter les données qu'elles détiennent.

L'article 26 assure la constitutionnalité de l'article L. 622-10 du CESEDA, qui permet au procureur de la République d'immobiliser et de neutraliser les véhicules ayant permis, dans des collectivités d'outre-mer, le délit d'entrée irrégulière sur le territoire. Le Conseil constitutionnel a en effet jugé, en matière pénale, que méconnaissait les exigences d'un recours effectif, découlant de l'article 16 de la Déclaration des droits de 1789, un dispositif permettant la destruction de biens saisis, sur décision du procureur de la République, sans que leur propriétaire ou les tiers ayant des droits sur ces biens et les personnes mises en cause dans la procédure en aient été préalablement avisés et qu'ils aient été mis à même de contester cette décision devant une juridiction, afin de demander le cas échéant, la restitution des biens saisis.

L'article 26 en tire les conséquences à l'article L. 622-10 du CESEDA en assurant en conséquence une voie de recours suspensive de toute mesure de destruction du bien devant le président de la chambre de l'instruction. Quant aux décisions d'immobilisation, elles pourront être contestées selon les règles prévues à l'article 41-4 du code de procédure pénale.

L'article L. 622-10, ainsi complété par des voies de recours effectives, est par ailleurs uniformisé pour l'ensemble des collectivités d'outre-mer concernées.

L'article 27 clarifie les possibilités d'application des dispositions pénales prévues à l'article L. 624-4 du CESEDA, dont la rédaction en vigueur apparaît imprécise, en cas de violation des prescriptions résultant de l'assignation à résidence prévue à l'article L. 561-2.

L'article 28 répond aux préconisations de l'inspection générale de l'administration de doublement du montant des amendes encourues par les transporteurs au titre des articles L. 625 1, L. 625-4 et L. 625 6, et de suppression du dispositif de numérisation prévu à l'article L. 625-3. Dans ces mêmes articles, il lève les ambiguïtés liées à l'imprécision de la rédaction en vigueur dans l'approche des frontières Schengen.

Le chapitre IV est relatif aux autres dispositions de coordination.

L'article 29 regroupe l'ensemble des dispositions de coordination transversales à plusieurs articles et qui, en conséquence, ne peuvent être insérées dans le corps des articles correspondants. Le I regroupe ainsi les coordinations nécessaires dans le CESEDA, le II dans le code de justice administrative, le III dans le code de procédure pénale.

L'article 30 prévoit des dispositions transitoires afin que les arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière pris sur le fondement de l'article L. 533-1 abrogé par l'article 14, restent applicables et puissent être jugés selon les règles prévues pour les décisions d'obligation de quitter sans délai le territoire français.

Le titre III comporte trois articles.

L'article 31 complète la grille de lecture générale pour le Département de Mayotte qui se situe dans le titre III du livre VIII du CESEDA propre aux dispositions applicables à l'outre-mer. L'article L. 832-1 tire les conséquences de la non application du code du travail à Mayotte et remplace les références faites au code du travail au sein du CESEDA par des références au code du travail applicable à Mayotte. Il prévoit en outre que les formations linguistiques prévues dans le cadre du contrat d'accueil et d'intégration seront mises en œuvre de manière progressive à Mayotte.

L'article 32 rend expressément applicable la présente loi aux collectivités de Saint Barthélemy et Saint-Martin, dans lesquelles les règles relatives au droit des étrangers ne s'appliquent que sur mention expresse d'application conformément aux articles LO. 6213-1 et LO. 6313-1 du code général des collectivités territoriales.

L'article 33 prévoit, dans les conditions de l'article 38 de la Constitution, une habilitation du Gouvernement en vue d'étendre les dispositions localement opérantes de présente loi avec les adaptations requises et d'actualiser les dispositions relatives à l'entrée et au séjour des étrangers, qui s'appliquent à ce jour en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna en vertu d'ordonnances distinctes du CESEDA.

L'article 34 ratifie l'ordonnance n° 2014-464 du 7 mai 2014 portant extension et adaptation à Mayotte du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'aile (partie législative), qui a été publiée au Journal officiel de la République française le 10 mai 2014 et est entrée en vigueur le 26 mai 2014.

Cette ordonnance étendant et adaptant à Mayotte les dispositions du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, et qui permet en particulier d'y transposer le droit dérivé de l'Union européenne en matière d'entrée et séjour des étrangers, a été prise sur le fondement de l'habilitation prévue par article 27 de la loi n° 2012-1270 du 20 novembre 2012 relative à la régulation économique outre-mer et portant diverses dispositions relatives aux outre-mer.

Ainsi que le prévoit l'article 38 de la Constitution, le même article 27 ajoute qu'un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de six mois à compter de la publication de l'ordonnance.

Les articles 35 et 36 définissent enfin les modalités d'entrée en vigueur dans le temps de certaines dispositions du projet de loi relatives au nouveau parcours personnalisé d'intégration et de la transition entre ce nouveau dispositif et le dispositif actuel.