CAA de BORDEAUX, 1ère chambre - formation à 3, 07/06/2018, 16BX02869, Inédit au recueil Lebon

Références

CAA de BORDEAUX

N° 16BX02869   
Inédit au recueil Lebon
1ère chambre - formation à 3
Mme GIRAULT, président
M. Jean-Claude PAUZIÈS, rapporteur
M. NORMAND, rapporteur public
CABINET FERRANT, avocat


lecture du jeudi 7 juin 2018
REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS



Texte intégral

Vu la procédure suivante :

Procédure antérieure :
La société par actions simplifiée (SAS) Francelot a demandé au tribunal administratif de Poitiers de condamner l'Etat à lui verser une indemnité de 877 000 euros en réparation du préjudice économique lié à l'impossibilité de mettre en oeuvre un permis d'aménager un lotissement de 47 lots pour la construction de logements à usage d'habitation sur la commune d'Yves obtenu le 6 mai 2009, ainsi qu'une indemnité de 5 000 euros au titre de son préjudice moral.

Par un jugement n° 1402229 en date du 23 juin 2016, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté cette demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête, enregistrée au greffe de la cour le 22 août 2016 et deux mémoires complémentaires enregistrés les 2 février 2017 et 13 mars 2018, la société par actions simplifiée Francelot, en la personne de ses dirigeants en exercice et représentée par Me B..., demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement n° 1402229 du 23 juin 2016 du tribunal administratif de Poitiers ;
2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 877 000 euros au titre du préjudice économique, assortie des intérêts de droit à compter de la réception du recours indemnitaire préalable, ainsi que de la capitalisation des intérêts ;

3°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 5 000 euros au titre du préjudice moral, assortie des mêmes intérêts et capitalisation ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L.761-1 du code de justice administrative.


Elle soutient que :

- le jugement est irrégulier dès lors que le mémoire complémentaire qu'elle a produit, enregistré par le greffe du tribunal le 3 juin 2016 alors qu'aucune clôture d'instruction n'a été prononcée avant l'audience tenue le 9 juin 2016, n'a été ni visé ni analysé ; ce mémoire contenait pourtant des éléments nouveaux démontrant que l'Etat avait connaissance du risque de submersion marine avant la tempête Xynthia ; le jugement ne répond d'ailleurs pas à ces nouveaux éléments et le ministre, qui ne démontre pas que le mémoire enregistré le 3 juin 2016 est bien visé dans le jugement, ne peut sérieusement contester cette irrégularité, encore récemment sanctionnée par la jurisprudence ;
- le groupe de recherche " Submersions " a fourni une contribution aux missions d'enquête parlementaire et sénatoriale sur Xynthia recensant trente épisodes de submersions sur le littoral " Poitou Charentes - Pays de Loire " entre les années 1500 et 2010 et a notamment conclu que " les résultats historiques accumulés battent en brèche l'idée selon laquelle la submersion de février 2010 fut un aléa totalement imprévisible " ; l'Etat ne peut sérieusement prétendre qu'il n'avait pas connaissance de l'existence d'un risque clairement identifié de submersion marine justifiant l'inconstructibilité du terrain d'assiette du projet et que l'absence d'un plan de prévention des risques naturels (PPRN) ne lui aurait pas été préjudiciable ; en outre, Météo-France a reconnu que " du point de vue météorologique, la tempête Xynthia, de taille et d'intensité peu communes, n'a pas atteint pour autant le caractère exceptionnel des tempêtes Lothar et Martin " de décembre 1999 ; ainsi, l'Etat avait tout à fait connaissance du risque dès lors que les tempêtes de submersion ont toujours été fréquentes en Charente-Maritime, et que des événements d'une telle intensité ont déjà été recensés dans le passé ; la responsabilité de l'Etat est donc engagée pour carence dans la prévention d'un risque qui, en l'espèce, était tout à fait connu ; ni la prétendue rareté du phénomène de submersion sur le littoral charentais, ni l'exagération de son caractère exceptionnel ne sont susceptibles de justifier l'inertie des services préfectoraux dans l'élaboration d'un PPRN bien avant la survenance de la tempête ;
- le tribunal a considéré à tort que les informations concernant les risques de submersion du littoral de la Charente-Maritime ont été portées à la connaissance des collectivités locales chargées de la délivrance des autorisations d'urbanisme, en parfaite conformité avec les dispositions de l'article L. 121-2 du code de l'urbanisme ; les documents précités attestaient clairement de l'existence de phénomènes similaires à celui de la tempête Xynthia sur le littoral charentais ; les services de la préfecture avaient d'ailleurs dès l'année 2008 prescrit l'établissement d'un plan de prévention des risques naturels littoraux ; dans ces conditions, ce ne peut être qu'une transmission insuffisante de documents de la part de la préfecture qui est à l'origine de la délivrance de l'autorisation d'urbanisme en cause ; cette faute du préfet engage la responsabilité de l'Etat ;
- le tribunal s'est fondé à tort sur les dispositions de l'article L. 422-8 du code de l'urbanisme, alors que la responsabilité de l'Etat est recherchée sur le fondement des dispositions de l'article R. 111-2 du même code ; il est reproché à l'Etat un défaut d'intervention volontaire au vu d'un risque pour la sécurité publique, et non le refus d'exécuter un ordre ou une instruction du maire ; compte tenu de sa parfaite connaissance des risques, l'Etat aurait dû, dans le cadre de l'instruction du dossier, proposer à la commune de refuser le permis en litige ;
- les services de la préfecture auraient dû l'alerter sur les risques identifiés sur la zone en cause, et la très forte probabilité qu'en vertu des caractéristiques de celle-ci, aucune construction nouvelle ne pourrait y être édifiée ; elle aurait alors été en mesure d'évaluer les risques en cas d'achat de la parcelle AC n° 188, ce qu'elle n'a pas pu faire ; l'Etat, qui n'a pas déféré le permis litigieux au titre du contrôle de légalité, a commis une faute lourde de nature à engager sa responsabilité ;
- l'absence de faute ou d'imprudence de sa part induit que la responsabilité ne peut être partagée, ou que l'Etat ne peut, même partiellement, en être exonéré ;
- la réalisation de son projet, raison exclusive de son achat, étant devenue impossible, elle est fondée à demander l'indemnisation de son préjudice économique, lequel comprend la somme de 842 000 euros correspondant au prix d'achat de la parcelle en cause, à laquelle s'ajoute la somme de 35 000 euros au titre des obligations converties ;
- l'impasse dans laquelle elle se trouve, dès lors que la parcelle achetée ne pourra pas être le lieu d'assise de son projet très ambitieux qui aurait pu dynamiser la zone, et l'engagement d'une procédure contentieuse sur le fondement de la responsabilité de l'Etat pour défaut d'information au moment de l'acte d'achat lui occasionnent un préjudice moral qu'elle évalue à 5 000 euros.
Par un mémoire enregistré le 31 janvier 2018, le ministre de la transition écologique et solidaire conclut au rejet de la requête.

Le ministre fait valoir que :

- le mémoire du 3 juin 2016 produit par la société Francelot n'invoque aucun moyen ou élément nouveau et se borne à répéter les principaux éléments de la requête introductive d'instance ; la circonstance que le tribunal n'ait pas visé ce mémoire n'est donc pas de nature à entacher d'irrégularité le jugement attaqué ;
- la jurisprudence admet que l'absence d'élaboration d'un plan de prévention des risques naturels n'était pas de nature à engager la responsabilité de l'Etat dès lors que ce dernier a identifié et porté à la connaissance du public et des communes concernées les zones exposées à un risque ; le préfet a bien porté à la connaissance des communes et du public l'ensemble des informations qu'il avait en sa possession, sans cependant avoir connaissance de l'intensité du risque de submersion marine pesant sur la parcelle en cause, justifiant le classement retenu par le plan de prévention des risques d'inondation dans une zone inconstructible ; la société Francelot ne peut sérieusement soutenir qu'au moment de l'achat de la parcelle, elle n'avait pas connaissance du risque de submersion marine pesant sur ce terrain ; le permis d'aménager y fait d'ailleurs expressément référence dans son deuxième considérant ; rien ne permettait de déterminer l'intensité du risque pesant sur la parcelle avant l'épisode de la tempête Xynthia, laquelle présentait un caractère exceptionnel et imprévisible dans ses causes, notamment la concomitance rarissime de marées de grandes eaux et d'une forte dépression dont la trajectoire était imprévisible ;
- le préfet de la Charente-Maritime a bien informé en temps utile les autorités communales ainsi que le public du risque d'inondation et de submersion marine pesant sur la commune, ainsi que l'a jugé le tribunal ; un atlas départemental des risques littoraux distinguant différentes zones d'aléa et auquel était annexé un dossier intitulé " Éléments de mémoire sur la tempête du 27 décembre 1999 " comprenant une cartographie " informative " des zones à risque d'inondation, a ainsi été diffusé dès 2001 à l'ensemble des communes du département soumises à ces risques ; l'ensemble de ces documents ont par ailleurs été mis à la disposition du public sur le site internet de la direction départementale de l'équipement ; en outre, une réunion d'information a été organisée en 2004 à destination des élus locaux, concernant la prise en compte du risque d'inondation et de submersion dans l'instruction des dossiers d'autorisation d'occupation des sols ; enfin, comme cela a déjà été indiqué, le permis d'aménager délivré invite le bénéficiaire à prendre toutes les précautions pour limiter les risques liés à la submersion ; en conséquence, il ne saurait être considéré que le préfet de la Charente-Maritime a méconnu les dispositions de l'article L. 121-2 du code de l'urbanisme ;
- la société appelante ne soutient pas que les services de l'État auraient refusé d'exécuter un ordre ou de suivre une consigne du maire de la commune d'Yves dans le cadre de l'instruction du permis d'aménager délivré le 6 mai 2009 ; dans ces conditions, la responsabilité de l'État, dans le cadre de sa mission d'instruction des autorisations d'urbanisme, ne saurait être engagée au motif qu'il n'a pas rejeté la demande de permis d'aménager ; le moyen visant à mettre en cause la responsabilité de l'État au motif que ses services n'ont pas proposé au maire de rejeter la demande de permis d'aménager sur le fondement de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme est donc inopérant ;
- dès lors que l'Etat n'avait pas une connaissance précise du caractère submersible de la parcelle en cause au moment où le permis d'aménager a été délivré par la commune d'Yves, l'appelante n'établit pas que l'État aurait commis une faute lourde en ne déférant pas le permis d'aménager en cause ;
- la société Francelot ne démontre pas que les fautes qu'elle allègue, à les supposer établies, présenteraient un lien de causalité direct et certain avec les préjudices dont elle se prévaut ; la parcelle en cause ne comportait aucune construction à la date de son acquisition et l'appelante n'établit pas qu'elle serait privée de la jouissance de sa propriété ; elle ne peut dès lors prétendre à obtenir la réparation d'un prétendu préjudice économique à hauteur de la valeur totale d'un terrain viabilisé dont elle dispose toujours aujourd'hui ; à supposer qu'elle entende demander le versement d'une somme correspondant à la perte de valeur vénale du terrain devenu inconstructible et à la perte du bénéfice escompté, le montant qu'elle réclame est manifestement excessif ; au demeurant, le préjudice invoqué trouve son origine dans l'existence même du risque de submersion marine et n'est pas la conséquence des fautes prétendument commises par l'État à la date du permis d'aménager ;
- dès lors que tant le chef de préjudice moral que son montant ne sont nullement établis et étayés, les conclusions de l'appelante sur ce point ne pourront qu'être rejetées.

Un courrier du 13 mars 2018 adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et a précisé la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2.

L'instruction a été close au 17 avril 2018, date d'émission d'une ordonnance prise en application des dispositions combinées des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 26 avril 2018 :

- le rapport de M. Jean-Claude Pauziès ;
- les conclusions de M. Nicolas Normand, rapporteur public ;
- et les observations de MeA..., représentant la société Francelot.

Une note en délibéré présentée pour la société Francelot a été enregistrée le 11 mai 2018.


Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 6 mai 2009, le maire de la commune d'Yves (Charente-Maritime) a accordé à la société par actions simplifiée (SAS) Francelot un permis d'aménager un lotissement de 47 lots comprenant des logements à usage d'habitation sur la parcelle cadastrée section AC n° 188 située avenue de la Cabane des Sables. A la suite de la tempête " Xynthia " survenue dans la nuit du 27 au 28 février 2010, le préfet de la Charente-Maritime, par un arrêté du 7 juin 2011, a mis en application anticipée certaines dispositions du projet de plan de prévention des risques naturels (PPRN) de submersion de la commune d'Yves, et a notamment classé le terrain acquis par la SAS Francelot le 5 février 2010 en zone rouge Rs5 inconstructible. Par lettre en date du 12 mai 2014, reçue en préfecture le 19 mai 2014, la société Francelot a sollicité de l'Etat la réparation de ses préjudices économique et moral pour un montant total de 882 000 euros. En l'absence de réponse du préfet, la société Francelot a alors saisi le tribunal administratif de Poitiers d'une demande tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser d'une part, une indemnité de 877 000 euros en réparation du préjudice économique qu'elle a subi du fait de la privation de la possibilité de réaliser le lotissement projeté, et d'autre part, une indemnité de 5 000 euros au titre de son préjudice moral. La société Francelot relève appel du jugement du 23 juin 2016 par lequel le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande.

Sur la régularité du jugement :

2. Si la société Francelot fait valoir que le tribunal a, en méconnaissance des prescriptions de l'article R. 741-2 du code de justice administrative, omis de mentionner, dans les visas, le mémoire complémentaire enregistré le 3 juin 2016 qu'elle a produit avant la clôture de l'instruction intervenue trois jours avant l'audience qui s'est tenue le 9 juin 2016, une telle circonstance n'est, par elle-même, pas de nature à entacher d'irrégularité le jugement attaqué dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que ces écritures, qui comportaient des éléments tendant à démontrer que les services de l'Etat avaient une connaissance du risque avant 2008 et que des phénomènes d'une intensité comparable à celle de la tempête Xynthia s'étaient déjà produits, n'apportaient aucun élément nouveau sur la parcelle en cause auquel les premiers juges n'auraient pas répondu dans leurs motifs en indiquant notamment " qu' il ne résulte d'aucune des pièces versées au dossier qu'à la date à laquelle la SAS Francelot a procédé à l'acquisition de la parcelle cadastrée section AC n°188, la connaissance qu'avait l'administration du risque de submersion marine sur le littoral de la Charente-Maritime lui permettait de déterminer avec une précision suffisante les zones qui ont fait l'objet d'une telle submersion lors de la tempête Xynthia. " Par suite, le jugement n'est pas entaché d'irrégularité.

Sur la responsabilité :
3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement :
" I. - L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones (...) ". La responsabilité pour faute de l'Etat peut être recherchée à raison des illégalités entachant les mesures prises par l'administration sur le fondement de ces dispositions à la condition qu'il existe un lien direct et certain entre ces illégalités et le préjudice allégué.
4. La société Francelot fait valoir que la responsabilité de l'Etat doit être engagée en raison de l'absence d'élaboration d'un plan de prévention des risques naturels, en méconnaissance de l'article L. 562-1 du code de l'environnement. Il résulte toutefois de l'instruction que le terrain d'assiette du projet est situé dans une zone d'aléa moyen de submersion marine et ainsi répertorié dans le document intitulé " Eléments de mémoire sur la tempête du 27 décembre 1999 ", dans l'atlas départemental des risques littoraux rédigé en 2001 ou encore dans le dossier départemental des risques majeurs élaboré en 2007, l'ensemble de ces éléments ayant été portés à la connaissance des maires et du public. Il ne résulte ni de l'instruction ni des documents produits par la société Francelot concernant l'ensemble du littoral charentais recensant plus de vingt tempêtes depuis le XVIème siècle sans indication précise sur leur intensité, qu'avant la tempête Xynthia, le territoire de la commune d'Yves et notamment le terrain en cause aurait connu des phénomènes de submersion d'une ampleur comparable à ceux constatés après le passage de la tempête Xynthia. Dans ces conditions, l'élaboration d'un plan de prévention des risques naturels avant l'acquisition du terrain en cause par la société Francelot le 5 février 2010 n'aurait donc pas modifié la situation du terrain au regard des risques de submersion encourus. Dès lors, l'absence d'adoption d'un plan de prévention des risques naturels est sans lien avec les préjudices invoqués.
5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 121-2 du code de l'urbanisme alors applicable : " (...) Le préfet porte à la connaissance des communes ou de leurs groupements compétents le cadre législatif et réglementaire à respecter, ainsi que les projets des collectivités territoriales et de l'Etat en cours d'élaboration ou existants. Tout retard ou omission dans la transmission de ces informations est sans effet sur les procédures engagées par les communes ou leurs groupements. Le préfet leur transmet à titre d'information l'ensemble des études techniques nécessaires à l'exercice de leur compétence en matière d'urbanisme dont il dispose. (...) "
6. L'ensemble des documents précités a été porté à la connaissance du public et une réunion d'information a été organisée le 22 novembre 2004 à destination des élus locaux concernant la prise en compte du risque d'inondation et de submersion dans l'instruction des dossiers d'autorisation d'occupation des sols, dont au demeurant la commune a bien tenu compte en indiquant dans le permis d'aménager délivré le 6 mai 2009 que le " terrain est situé dans une zone d'aléa moyen dans le cadre de l'élaboration du plan de prévention des risques naturels de l'estuaire de la Charente, tous les principes de précaution pour limiter les risques de submersion devront être pris ". Les services de l'Etat doivent ainsi être regardés comme ayant, dès avant la délivrance du permis d'aménager en litige, pris les mesures nécessaires à l'information des élus locaux et du public quant au risque de submersion auquel la commune d'Yves était susceptible d'être exposée. Dans ces conditions, et comme l'a estimé à juste titre le tribunal, le préfet de la Charente-Maritime a, dès l'année 2001, précisément identifié le risque de submersion marine sur le littoral de la Charente compte tenu des éléments en sa possession à cette date et porté en temps utile ce risque à la connaissance du public et des collectivités locales chargées de la délivrance des autorisations d'urbanisme sans méconnaître les dispositions de l'article L. 121-2 du code de 1'urbanisme.
7. En troisième lieu, selon les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, le projet peut être refusé s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait notamment de sa situation. Compte tenu de ce qui précède et notamment de l'état des connaissances en matière de submersion marine sur la commune d'Yves à la date du permis d'aménager du 6 mai 2009, il ne résulte pas de l'instruction que le préfet de la Charente-Maritime aurait méconnu les dispositions de cet article en s'abstenant de proposer sur ce fondement un refus à la demande de permis d'aménager déposée par la société Francelot.

8. En quatrième lieu, les carences de l'Etat dans l'exercice du contrôle de légalité des actes des collectivités locales ne sont susceptibles d'engager sa responsabilité que si elles constituent une faute lourde.
9. Selon les termes de l'arrêté du 6 mai 2009, le maire de la commune d'Yves a autorisé la SAS Francelot à aménager un lotissement sur la parcelle cadastrée section
AC n° 188, en indiquant notamment que le " terrain est situé dans une zone d'aléa moyen dans le cadre de l'élaboration du plan de prévention des risques naturels de l'estuaire de la Charente, tous les principes de précaution pour limiter les risques de submersion devront être pris ". A la date du permis en litige, aucun élément concernant les risques de submersion du littoral de la Charente-Maritime ne permettait de conclure au classement de cette parcelle en zone inconstructible avant le retour d'expérience consécutif à la tempête Xynthia. Dans ces conditions, le préfet de la Charente-Maritime n'a pas commis de faute lourde dans l'exercice du contrôle de légalité en ne déférant pas le permis d'aménager au tribunal administratif.
10. Il résulte de ce qui précède que la société Francelot n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté ses conclusions indemnitaires.

Sur les frais exposés par les parties à l'occasion du litige :

11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la société Francelot, au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de la société Francelot est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société par actions simplifiée Francelot et au ministre de la transition écologique et solidaire. Copie en sera adressée à la commune d'Yves et au préfet de la Charente-Maritime.


Délibéré après l'audience du 9 mai 2018 à laquelle siégeaient :
Mme Catherine Girault, président,
M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur,
Mme Cécile Cabanne, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 7 juin 2018.
Le rapporteur,
Jean-Claude PAUZIÈS Le président,
Catherine GIRAULT
Le greffier,



Virginie MARTY

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et solidaire, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
Pour expédition certifiée conforme.
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Analyse

Abstrats : 60-02-05 Responsabilité de la puissance publique. Responsabilité en raison des différentes activités des services publics. Services de l'urbanisme.
68-01 Urbanisme et aménagement du territoire. Plans d'aménagement et d'urbanisme.