Conseil d'État, 6ème - 1ère chambres réunies, 19/05/2017, 401804

Références

Conseil d'État

N° 401804   
ECLI:FR:CECHR:2017:401804.20170519
Mentionné dans les tables du recueil Lebon
6ème - 1ère chambres réunies
M. Cyrille Beaufils, rapporteur
M. Louis Dutheillet de Lamothe, rapporteur public
SCP SPINOSI, SUREAU ; SCP OHL, VEXLIARD, avocats


lecture du vendredi 19 mai 2017
REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS



Texte intégral

Vu les procédures suivantes :

1° Sous le n° 401804, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 25 juillet 2016, 25 octobre 2016 et 17 mars 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. A...B...demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler la décision du 7 juin 2016 par laquelle la commission des sanctions de l'Autorité des marchés financiers a prononcé à son encontre une sanction pécuniaire de 30 000 euros ainsi qu'une sanction disciplinaire d'interdiction d'exercer l'activité de conseiller en investissements financiers pendant une durée de trois ans assortie de la publication de ces sanctions sur le site internet de l'Autorité des marchés financiers ;

2°) de mettre à la charge de l'Autorité des marchés financiers la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.


2° Sous le n° 401806, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 25 juillet 2016, 25 octobre 2016 et 17 mars 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Global Patrimoine Investissement demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler la décision du 7 juin 2016 par laquelle la commission des sanctions de l'Autorité des marchés financiers a prononcé à son encontre une sanction pécuniaire de 500 000 euros ainsi qu'une sanction disciplinaire d'interdiction d'exercer l'activité de conseiller en investissements financiers pendant une durée de trois ans assortie de la publication de ces sanctions sur le site internet de l'Autorité des marchés financiers ;

2°) de mettre à la charge de l'Autorité des marchés financiers la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.


....................................................................................

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le code monétaire et financier ;
- le règlement général de l'Autorité des marchés financiers ;
- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Cyrille Beaufils, auditeur,

- les conclusions de M. Louis Dutheillet de Lamothe, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Spinosi, Sureau, avocat de M. B...et de la société Global Patrimoine Investissement, et à la SCP Ohl, Vexliard, avocat de l'Autorité des marchés financiers (AMF) ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 27 avril 2017, présentée par l'Autorité des marchés financiers dans les affaires nos 401804 et 401806 ;




1. Considérant, en premier lieu, que la société Global Patrimoine Investissement (GPI) a fait l'objet d'une enquête ouverte le 25 novembre 2013 par l'Autorité des marchés financiers sur le fondement de l'article L. 621-9 du code monétaire et financier ; qu'au terme de cette enquête, le collège de l'Autorité a, le 30 avril 2015, décidé de notifier des griefs à la société et à son président, M. B...; que, par une décision du 7 juin 2016, la commission des sanctions de l'Autorité des marchés financiers a prononcé à l'encontre de la société une sanction pécuniaire de 500 000 euros et une sanction disciplinaire d'interdiction d'exercer l'activité de conseiller en investissements financiers pendant une durée de trois ans et, à l'encontre de M.B..., une sanction pécuniaire de 30 000 euros et une sanction disciplinaire d'interdiction d'exercer l'activité de conseiller en investissements financiers pendant une durée de trois ans ; qu'elle a, par ailleurs, ordonné la publication de cette décision sur le site internet de l'Autorité ; que, par deux requêtes qu'il y a lieu de joindre, M. B...et la société GPI demandent au Conseil d'Etat d'annuler cette décision ;

Sur l'exercice, par la société GPI, de l'activité de conseiller en investissements financiers :

2. Considérant que le I de l'article L. 541-1 du code monétaire et financier définit les conseillers en investissements financiers comme les personnes exerçant à titre de profession habituelle, notamment, l'activité de conseil en investissement mentionné au 5 de l'article L. 321-1 du même code, le II du même article précisant que : " Les conseillers en investissements financiers peuvent également (...) exercer d'autres activités de conseil en gestion de patrimoine " ; qu'aux termes du 5 de l'article D. 321-1 du même code : " Constitue le service de conseil en investissement le fait de fournir des recommandations personnalisées à un tiers, soit à sa demande, soit à l'initiative de l'entreprise qui fournit le conseil, concernant une ou plusieurs transactions portant sur des instruments financiers. Le règlement général de l'Autorité des marchés financiers précise la notion de recommandation personnalisée au sens de la présente disposition " ; qu'enfin l'article 314-43 du règlement général de l'Autorité des marchés financiers prévoit que : " En application du 5 de l'article D. 321-1 du code monétaire et financier, une recommandation est personnalisée lorsqu'elle est adressée à une personne en raison de sa qualité d'investisseur ou d'investisseur potentiel, ou de sa qualité de représentant d'un investisseur ou investisseur potentiel. / Cette recommandation doit être présentée comme adaptée à cette personne, ou fondée sur l'examen de la situation propre de cette personne, et doit recommander la réalisation d'une opération relevant des catégories suivantes : / 1° L'achat, la vente, la souscription, l'échange, le remboursement, la détention ou la prise ferme d'un instrument financier particulier (...) / Une recommandation n'est pas réputée personnalisée si elle est exclusivement diffusée par des canaux de distribution ou destinée au public " ;

3. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte de l'instruction, d'une part, que le produit dénommé " Girardin Industriel " proposé par la société GPI portait sur la souscription d'actions de sociétés par actions simplifiées, qui constituaient des titres en capital émis par ces sociétés et étaient donc des instruments financiers au sens de l'article L. 211-1 du code monétaire et financier ; que l'activité de la société GPI, telle qu'elle a été décrite par sa principale actionnaire et son président, comportait, préalablement à la recommandation de souscrire ce produit, la détermination des objectifs et attentes des investisseurs potentiels au cours d'une démarche structurée avec un conseiller dédié, comprenant la réponse à un questionnaire patrimonial ; qu'au demeurant, la société GPI était immatriculée en tant que conseiller en investissements financiers et était adhérente à l'association nationale des conseils financiers - conseils en investissements financiers (ANACOFI-CIF) ; qu'au vu de ces éléments, la commission des sanctions de l'Autorité des marchés financiers a pu légalement regarder la société GPI comme ayant agi, à l'occasion des conseils qu'elle a prodigués portant sur la souscription du " produit Girardin ", en qualité de conseiller en investissements financiers ;

4. Considérant, d'autre part, qu'il résulte également de l'instruction que la société GPI avait mis en oeuvre les mêmes diligences pour obtenir des investisseurs potentiels la souscription du produit dénommé " France Energies Rendement 7 % ", qui porte sur l'acquisition de parts de sociétés en participation qui ne figurent pas sur la liste des instruments financiers dressée par l'article L. 211-1 du code monétaire et financier ; que la commission des sanctions a pu légalement estimer que ces diligences participaient d'une activité de conseil en gestion de patrimoine et relevaient, par suite, des " autres activités de gestion du patrimoine " qu'un conseiller en investissements financiers peut exercer, en application du II de l'article L. 541-1 du même code ;

5. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 621-17 du code monétaire et financier, dans sa rédaction applicable à la date des faits litigieux : " Tout manquement par les conseillers en investissements financiers définis à l'article L. 541-1 aux lois, règlements et obligations professionnelles les concernant est passible des sanctions prononcées par la commission des sanctions selon les modalités prévues aux I, a et b du III, IV et V de l'article L. 621-15 (...) " ; qu'il résulte de ce qui a été dit aux points précédents que la commission des sanctions était compétente pour connaître des manquements aux lois, règlements et obligations professionnelles applicables aux conseillers en investissements financiers commis par la société GPI et qu'elle a fait à bon droit application des prescriptions du code monétaire et financier, notamment de son article L. 541-8-1, et du règlement général de l'Autorité des marchés financiers encadrant l'exercice de cette activité ;

6. Considérant, en troisième lieu, que la commission des sanctions a relevé, dans sa décision, des éléments propres à caractériser l'exercice par la société GPI d'une activité de conseiller en investissements financiers ; que le moyen tiré de ce que, faute d'une preuve suffisante de l'existence d'une telle activité, la décision contestée méconnaîtrait le principe général des droits de la défense ainsi que le principe de la présomption d'innocence consacré par l'article 9 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et par l'article 6 paragraphe 2 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales doit donc être écarté ;

7. Considérant, en quatrième lieu, que la commission des sanctions a conclu à l'exercice de l'activité de conseiller en investissements financiers par la société GPI à l'issue de l'analyse de ses activités spécifiques, sans regarder, contrairement à ce qui est soutenu, la pratique des mandats de recherche auxquels la société a eu recours comme constitutive, par elle-même, d'une telle activité ; qu'ainsi, le moyen tiré de ce que la décision contestée méconnaîtrait, pour ce motif, les principes de légalité des délits et des peines, de non-rétroactivité de la loi pénale plus sévère et de sécurité juridique ne peut qu'être écarté ;

Sur les manquements imputés à la société au titre de la commercialisation du produit " France Energies Rendement 7 % " :

8. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article 325-5 du règlement général de l'Autorité des marchés financiers : " Toutes les informations, y compris à caractère promotionnel, adressées par un conseiller en investissements financiers, présentent un caractère exact, clair et non trompeur " ;

9. Considérant qu'il résulte de l'instruction que la plaquette de présentation du produit fournie par la société GPI aux investisseurs potentiels contenait des informations insuffisantes ou contradictoires entre elles et avec les autres documents remis en vue de la souscription, notamment en ce qui concerne le taux de rendement du produit selon qu'était ou non prise en compte la valeur de rachat terminale des parts souscrites, l'absence de mesure susceptible de garantir l'effectivité de la clause de rachat à la dixième année, la possibilité de revendre les parts souscrites à tout moment et la présentation d'un exemple d'investissement reposant sur une centrale photovoltaïque demeurée à l'état de projet ; qu'ainsi, c'est à bon droit que la commission des sanctions a estimé que la société GPI avait manqué aux obligations prévues par l'article 325-5 du règlement général cité au point précédent ;




Sur les manquements imputés à M. B...:

10. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article 325-12-3 du règlement général de l'Autorité des marchés financiers : " Lorsque le conseiller en investissements financiers est une personne morale, les personnes physiques ayant le pouvoir de gérer ou d'administrer ladite personne morale s'assurent qu'elle se conforme aux lois, règlements et obligations professionnelles la concernant " ; qu'il résulte de ces dispositions, sur lesquelles la commission des sanctions de l'Autorité des marchés financiers a fondé la sanction infligée à M. B..., que ce dernier, qui avait, en sa qualité de président, le pouvoir de gérer la société GPI, devait à ce titre s'assurer qu'elle se conformait aux dispositions législatives et réglementaires la concernant ; que le moyen tiré de ce que la commission des sanctions, en sanctionnant M. B...en sa qualité de dirigeant sans établir sa participation personnelle à une quelconque irrégularité, aurait méconnu les articles 8 et 9 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, l'article 7 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et le droit au respect des biens garanti par l'article 1er du premier protocole additionnel à cette convention doit, par suite, être écarté ;

11. Considérant, d'autre part, qu'ainsi qu'il vient d'être dit, c'est sur les dispositions de l'article 325-12-3 du règlement général de l'Autorité des marchés financiers précité que la commission des sanctions s'est fondée pour retenir un manquement de M. B... à ses obligations en tant que dirigeant de la société GPI ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'article L. 541-8-1 du code monétaire et financier et les articles 325-3 à 325-7 du règlement général de l'Autorité des marchés financiers seraient contraires à l'article 7 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ainsi qu'au droit au respect des biens consacré par l'article 1er du premier protocole à cette convention, en tant qu'ils permettraient de mettre en cause des personnes n'ayant pas participé personnellement à la commission de manquements, ne peut qu'être écarté comme inopérant ;

Sur les sanctions prononcées :

12. Considérant, d'une part, qu'il résulte de l'article L. 621-17 du code monétaire et financier, cité au point 5, que les dispositions du cinquième alinéa du III de l'article L. 621-15 du même code, qui suivent celles du c de ce paragraphe, ne sont pas applicables aux sanctions prononcées contre des conseillers en investissements financiers ; qu'il ne peut, dès lors, être utilement soutenu que la commission des sanctions les aurait méconnues ;

13. Considérant, d'autre part, qu'en infligeant à la société GPI une sanction pécuniaire de 500 000 euros et à M.B..., son président, une sanction pécuniaire de 30 000 euros, ainsi qu'à chacun d'eux une sanction disciplinaire d'interdiction d'exercer l'activité de conseiller en investissements financiers pendant une durée de trois ans, la commission des sanctions n'a pas, dans les circonstances de l'espèce, infligé des sanctions disproportionnées au regard de la gravité et de la nature des manquements reprochés ;

14. Considérant, enfin, qu'il ne saurait être soutenu que la publication d'une décision de sanction qui n'est pas devenue définitive méconnaît le principe de la présomption d'innocence et le droit au respect de la vie privée et à un procès équitable, dès lors que lorsqu'elle prononce la sanction complémentaire de publication de sa décision, la commission des sanctions de l'Autorité des marchés financiers doit être regardée comme ayant légalement admis les manquements qui la fondent et que, dans l'hypothèse où la sanction serait ultérieurement jugée illégale, les personnes sanctionnées pourraient obtenir, outre son annulation, l'indemnisation du préjudice né de sa publication antérieurement à la décision d'annulation ;

15. Considérant, en revanche, que si la sanction complémentaire de publication de la décision sur le site internet de l'Autorité des marchés financiers, qui vise à renforcer le caractère dissuasif de la sanction principale et à assurer l'effectivité des interdictions d'exercer prononcées, est justifiée, dans son principe, au regard de la gravité des manquements, la décision attaquée ne précise pas la durée de son maintien en ligne sur ce site ; qu'en omettant de fixer la durée pendant laquelle la publication de cette décision resterait accessible de manière non anonyme sur ce site, la commission des sanctions doit être regardée comme ayant infligé une sanction sans borne temporelle ; que, dans ces conditions, la sanction complémentaire est, dans cette mesure, excessive ; qu'il suit de là que la décision attaquée doit être réformée dans cette mesure ;

16. Considérant qu'aux termes du dernier alinéa ajouté au V de l'article L. 621-15 du code monétaire et financier par la loi du 9 décembre 2016 : " Toute décision publiée sur le site internet de l'Autorité des marchés financiers demeure disponible pendant une période d'au moins cinq ans à compter de cette publication. Le maintien des données à caractère personnel figurant dans la décision publiée sur le site internet de l'Autorité des marchés financiers ne peut excéder cinq ans " ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de fixer à quatre ans à compter de la date de la décision de la commission des sanctions la durée de son maintien en ligne de manière non anonyme ; que le surplus des conclusions des requêtes tendant à l'annulation de cette décision doit être rejeté ;

17. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B...et de la société Global Patrimoine Investissement une somme de 2 500 euros chacun à verser à l'Autorité des marchés financiers au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; que ces dispositions font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées au même titre par M. B...et par la société Global Patrimoine Investissement ;



D E C I D E :
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Article 1er : La décision de la commission des sanctions de l'Autorité des marchés financiers du 7 juin 2016 sera publiée de manière non anonyme sur le site internet de cette Autorité jusqu'au 7 juin 2020.

Article 2 : La décision de la commission des sanctions de l'Autorité des marchés financiers du 7 juin 2016 est réformée en ce qu'elle a de contraire à la présente décision.

Article 3 : Le surplus des conclusions des requêtes de M. B...et de la société Global Patrimoine Investissement est rejeté.

Article 4 : M. B...et la société Global Patrimoine Investissement verseront chacun à l'Autorité des marchés financiers une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : La présente décision sera notifiée à M. A...B..., à la société Global Patrimoine Investissement et à l'Autorité des marchés financiers.
Copie en sera adressée à la société Kalys Investissements.





Analyse

Abstrats : 13-01-02 CAPITAUX, MONNAIE, BANQUES. CAPITAUX. OPÉRATIONS DE BOURSE. - ACTIVITÉ DE CONSEIL EN INVESTISSEMENTS FINANCIERS - NOTION - INCLUSION.
13-01-02-01 CAPITAUX, MONNAIE, BANQUES. CAPITAUX. OPÉRATIONS DE BOURSE. AUTORITÉ DES MARCHÉS FINANCIERS. - COMMISSION DES SANCTIONS - SANCTION COMPLÉMENTAIRE DE PUBLICATION DE LA SANCTION - CAS D'UNE SANCTION DE PUBLICATION SANS BORNE TEMPORELLE - 1) CARACTÈRE EXCESSIF [RJ1] - 2) FIXATION D'UNE DURÉE PAR LE JUGE, EN TENANT COMPTE DE LA DURÉE MAXIMALE POSÉE PAR LA LOI.

Résumé : 13-01-02 Société proposant un produit de souscription d'actions de sociétés par actions simplifiées, qui constituent des titres en capital émis par ces sociétés et sont donc des instruments financiers au sens de l'article L. 211-1 du code monétaire et financier. L'activité de la société comportait, préalablement à la recommandation de souscrire ce produit, la détermination des objectifs et attentes des investisseurs potentiels au cours d'une démarche structurée avec un conseiller dédié, comprenant la réponse à un questionnaire patrimonial. La société agissait ainsi, à l'occasion des conseils qu'elle prodiguait sur la souscription du produit, en qualité de conseiller en investissements financiers.
13-01-02-01 Commission des sanctions ayant infligé une sanction complémentaire de publication de la sanction prononcée.,,,1) Si la sanction complémentaire de publication de la décision sur le site internet de l'AMF, qui vise à renforcer le caractère dissuasif de la sanction principale et à assurer l'effectivité des interdictions d'exercer prononcées, est justifiée, dans son principe, au regard de la gravité des manquements, la décision attaquée ne précise pas la durée de son maintien en ligne sur ce site. En omettant de fixer la durée pendant laquelle la publication de cette décision resterait accessible de manière non anonyme sur ce site, la commission des sanctions doit être regardée comme ayant infligé une sanction sans borne temporelle. La sanction complémentaire est, dans cette mesure, excessive.,,,2) Compte tenu des nouvelles dispositions du V de l'article L. 621-15 du code monétaire et financier, en vertu desquelles le maintien des données à caractère personnel figurant dans la décision publiée sur le site internet de l'AMF ne peut excéder cinq ans, fixation par le juge à quatre ans à compter de la date de la décision de la commission des sanctions de la durée de son maintien en ligne de manière non anonyme.



[RJ1]Cf., s'agissant d'une sanction complémentaire de publication prononcée par la CNIL, CE, 28 septembre 2016, Théâtre national de Bretagne, n° 389448, p. 398.