COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 3ème chambre - formation à 3, 25/09/2012, 12LY00455, Inédit au recueil Lebon

Références

COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON

N° 12LY00455   
Inédit au recueil Lebon
3ème chambre - formation à 3
M. TALLEC, président
M. Marc CLEMENT, rapporteur
Mme SCHMERBER, rapporteur public
CJA PUBLIC CHAVENT - MOUSEGHIAN, avocat


lecture du mardi 25 septembre 2012
REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS



Texte intégral

Vu le recours, enregistré le 10 février 2012, présenté par le MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE L'OUTRE-MER, DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET DE L'IMMIGRATION ;

Le MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE L'OUTRE-MER, DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET DE L'IMMIGRATION demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1006122 du 8 décembre 2011 par lequel le Tribunal administratif de Lyon a rejeté, comme porté devant une juridiction incompétente pour en connaître, le déféré du préfet de la Loire tendant à l'annulation de la délibération du 28 juin 2010 par laquelle le conseil municipal d'Unieux a modifié les conditions de remboursement d'un emprunt contracté auprès de la société Dexia Crédit Local, ainsi que de la décision du 4 août 2010 par laquelle le maire de cette commune a rejeté son recours gracieux ;

2°) d'annuler la délibération susmentionnée, ensemble la décision de rejet du recours gracieux du préfet de la Loire ;
Il soutient que :
- la juridiction administrative est compétente pour statuer sur la demande d'annulation de la délibération par laquelle le conseil municipal d'Unieux a modifié unilatéralement les conditions de remboursement d'un emprunt, eu égard au caractère détachable de ladite délibération, alors même que seul le juge judiciaire est compétent pour connaître de litiges relatifs aux contrats de prêt eux-mêmes ;
- la délibération en litige est illégale dès lors qu'elle procède à une modification unilatérale du contrat, lequel est régi par les dispositions de l'article 1134 du code civil et les principes dont il s'inspire, et alors qu'aucune disposition du contrat n'autorise une telle modification unilatérale ;
Vu le jugement attaqué ;

Vu la lettre, en date du 1er mars 2012, par laquelle les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que la Cour était susceptible de soulever d'office l'irrecevabilité du recours présenté par le MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE L'OUTRE-MER, DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET DE L'IMMIGRATION, contre un jugement rendu sur un déféré du préfet de la Loire, ayant seul qualité pour faire appel de ce jugement en vertu de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales ;

Vu le mémoire, enregistré le 12 mars 2012, présenté pour la commune d'Unieux qui conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que le ministre n'avait pas qualité pour faire appel du jugement, au regard des dispositions de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, et qu'aucune régularisation n'est possible compte tenu de l'expiration du délai d'appel ;

Vu le mémoire, enregistré le 16 mars 2012, présenté par le préfet de la Loire, qui déclare s'approprier le recours déposé par le MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE L'OUTRE-MER, DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET DE L'IMMIGRATION ;

Vu le mémoire, enregistré le 4 mai 2012, présenté pour la commune d'Unieux qui maintient ses conclusions pour les mêmes motifs ;

Elle soutient, en outre, que :
- le préfet de la Loire ne peut s'approprier le recours du ministre et couvrir l'irrecevabilité dudit recours ;
- le recours est irrecevable à défaut de comporter une critique du jugement ;
- nonobstant le caractère détachable de la délibération en litige, à le supposer établi, seul le juge judiciaire est compétent pour apprécier l'exécution d'un contrat de droit privé, alors que ladite délibération n'est pas relative à la conclusion d'un tel contrat ;
- l'objet de la délibération n'est pas la modification unilatérale du contrat de prêt mais la limitation du montant des remboursements des annuités, la constatation de la nullité du contrat ou de certaines de ses clauses et la recherche d'une modification du contrat dans le respect des droits de la commune ; aucune atteinte à la légalité ne peut être relevée dans le cadre de l'exercice du contrôle de légalité ;
- il n'y a pas méconnaissance des dispositions de l'article 1134 du code civil dès lors que les parties ont accepté une modification du contrat ;

Vu la lettre, en date du 19 juin 2012, par laquelle les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que la Cour était susceptible de soulever d'office l'incompétence du conseil municipal d'Unieux pour décider de modifier unilatéralement le contrat de prêt conclu par le maire de la commune le 13 février 2007 avec la société Dexia Crédit Local, alors qu'il n'appartient qu'au juge du contrat de déterminer les engagements découlant pour la commune de l'emprunt souscrit en son nom par le maire ainsi que d'apprécier les conséquences sur ces engagements des conditions dans lesquelles l'emprunt a été souscrit et de l'évolution de la situation financière de la commune ;

Vu le mémoire, enregistré le 2 juillet 2012, présenté pour la commune d'Unieux, qui soutient, en réponse à la lettre du 19 juin 2012, que le moyen d'ordre public communiqué aux parties ne précise pas le fondement textuel de l'incompétence du conseil municipal, qui s'opposerait aux dispositions de l'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales, et que l'annulation d'une délibération du conseil municipal sur ce fondement porterait gravement atteinte à la libre administration des collectivités territoriales garantie par l'article 72 de la Constitution ;

Vu le mémoire, enregistré le 2juillet 2012, présenté par le préfet de la Loire, qui soutient, en réponse à la lettre du 19 juin 2012, que le conseil municipal d'Unieux était incompétent pour résoudre les difficultés d'exécution que le contrat pouvait engendrer, en modifiant lui-même les termes et en se substituant à l'office du juge, seul habilité à le faire, et que la délibération en litige pourrait même être qualifiée d'acte inexistant dans la mesure où cet empiètement relève d'une usurpation de pouvoir ;
Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code civil ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 4 septembre 2012 :

- le rapport de M. Clément, premier conseiller ;

- les conclusions de Mme Schmerber, rapporteur public ;

- et les observations de M. Abrant, représentant le PREFET DE LA LOIRE, et celles de Me Cavrois, avocat de la commune d'Unieux ;

Considérant que par, une délibération du 28 juin 2010, le conseil municipal de la commune d'Unieux, qui avait conclu, le 13 février 2007, avec la société Dexia Crédit Local un contrat de prêt comprenant notamment un prêt de refinancement, d'un montant de 4 017 222,88 euros sur une durée de 27 ans avec un taux d'intérêt fixe maximum de 3,68 % pour les deux premières années et un taux d'intérêt variable fixé en fonction du cours de change de l'Euro en Franc Suisse pour les 25 années suivantes, a décidé de modifier l'article 13 de ce contrat et a fixé une barrière de taux d'intérêt que la collectivité ne pourrait pas dépasser à un seuil de 3,99 % ; qu'après le rejet, par une lettre du 4 août 2010 du maire d'Unieux, de la demande du 2 août 2010 par laquelle le préfet de la Loire avait sollicité le retrait de cette délibération, ledit préfet a présenté, devant le Tribunal administratif de Lyon, un déféré tendant à l'annulation de ladite délibération du conseil municipal de la commune d'Unieux du 28 juin 2010 et de la décision du 4 août 2010 rejetant son recours gracieux ; que le MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE L'OUTRE-MER, DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET DE L'IMMIGRATION, dont le préfet de la Loire s'est approprié les conclusions, fait appel du jugement du 8 décembre 2011 par lequel le Tribunal administratif de Lyon a rejeté, comme porté devant une juridiction incompétente pour en connaître, le déféré du préfet de la Loire ;


Sur la recevabilité du recours :

Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales : " Le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes (...) qu'il estime contraires à la légalité (...) L'appel des jugements du tribunal administratif rendus sur recours du représentant de l'Etat dans le département, est présenté par celui-ci" ; que ces dispositions ont confié au préfet le pouvoir de faire appel au nom de l'Etat d'un jugement rejetant son déféré ; que le jugement attaqué a été prononcé, ainsi qu'il a été dit, par le Tribunal administratif de Lyon sur un déféré du préfet de la Loire ; qu'en vertu des dispositions rappelées ci-dessus le préfet de la Loire a seul qualité pour faire appel de ce jugement ; qu'ainsi le recours du MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE L'OUTRE-MER, DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET DE L'IMMIGRATION était irrecevable ;

Mais considérant que par un mémoire enregistré le 16 mars 2012, le préfet de la Loire s'est approprié les conclusions de l'appel du ministre ; qu'ainsi, et alors même que le mémoire du préfet de la Loire n'a été enregistré qu'après l'expiration du délai d'appel, l'irrecevabilité dont était entaché l'appel du ministre s'est trouvée couverte ; que, dès lors, le recours présenté au nom de l'Etat est recevable ;

Considérant, en second lieu, que, contrairement à ce que soutient la commune d'Unieux, le recours, qui affirme que la jurisprudence relative aux actes détachables n'opère pas de distinction entre délibérations préalables à la passation des contrats et celles relatives à leur exécution, contient ainsi une critique du jugement en tant qu'il a opéré, pour conclure à l'incompétence du juge administratif pour connaître du litige, une distinction entre, d'une part, les actes ayant pour objet l'autorisation et la passation de contrats de droit privé et, d'autre part, les actes ayant trait à l'exécution de ces contrats ; que, dès lors, le recours est suffisamment motivé ;

Sur la compétence du juge administratif :

Considérant que le contrat de prêt litigieux, conclu entre la commune d'Unieux et la société Dexia Crédit Local, qui ne faisait pas participer cette société à l'exécution du service public et ne comportait aucune clause exorbitante du droit commun, avait le caractère d'un contrat de droit privé dont le contentieux d'annulation relève exclusivement de la compétence du juge judiciaire ; que, toutefois, le juge administratif est seul compétent pour connaître d'un déféré préfectoral dirigé contre les délibérations des conseils municipaux dont l'objet est l'autorisation, la passation ou la modification de tels contrats de droit privé ; que, par suite, c'est à tort que, pour rejeter, comme porté devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître, le déféré du préfet de la Loire dirigé contre la délibération en litige du conseil municipal d'Unieux, les premiers juges se sont fondés sur les motifs tirés, d'une part, de ce que le juge administratif n'est pas compétent pour connaître d'un litige relatif aux délibérations des conseils municipaux ou des décisions du maire ayant trait à l'exécution de tels contrats de droit privé et, d'autre part, de ce que la délibération en litige, par laquelle le conseil municipal d'Unieux avait décidé de modifier unilatéralement les conditions de remboursement de son emprunt, ne présentait pas le caractère d'un acte administratif détachable des relations de droit privé nouées entre la commune d'Unieux et la société Dexia Crédit Local ; qu'il y a lieu, dès lors, d'annuler le jugement attaqué qui a rejeté, comme portées devant une juridiction incompétente pour en connaître, les conclusions du déféré du préfet de la Loire tendant à l'annulation de la délibération en litige et d'évoquer ;

Sur la légalité de la délibération litigieuse :

Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, par la délibération du 28 juin 2010 en litige, le conseil municipal d'Unieux a décidé de modifier unilatéralement l'article 13 du contrat de prêt, en fixant une limite de taux d'intérêt que la collectivité ne pourrait pas dépasser à un seuil de 3,99 % et en se réservant de ne mandater que les sommes nécessaires au remboursement des annuités correspondant à cette limite, aux motifs que le contrat d'emprunt aurait été irrégulièrement contracté, qu'il place les finances de la commune dans une situation très lourde, et que Dexia aurait gravement méconnu la situation financière de la commune ; qu'ainsi le conseil municipal a décidé d'une modification unilatérale du contrat de prêt, nonobstant la circonstance que ladite délibération confie par ailleurs mandat au maire de la commune de répondre et d'engager toutes les actions, notamment judiciaires, contre l'organisme financier pour la mise en oeuvre de la délibération, la constatation de la nullité du contrat ou de certaines de ses clauses et la recherche d'une modification du contrat dans le respect des droits légitimes de la commune ; qu'il n'appartient qu'au juge du contrat de déterminer les engagements découlant pour la commune d'un emprunt souscrit en son nom par le maire ainsi que d'apprécier les conséquences sur ces engagements des conditions dans lesquelles l'emprunt a été souscrit et de l'évolution de la situation financière de la commune ; que, dès lors, le conseil municipal d'Unieux n'était pas compétent pour décider unilatéralement, par la délibération contestée, de modifier l'article 13 du contrat de prêt ;

Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le préfet de la Loire est fondé à demander l'annulation de la délibération du conseil municipal d'Unieux du 28 juin 2010 en litige ;


Sur les conclusions de la commune d'Unieux tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, une somme quelconque au titre des frais exposés par la commune d'Unieux et non compris dans les dépens ;






DECIDE :

Article 1er : Le jugement n° 1006122 du 8 décembre 2011 du Tribunal administratif de Lyon est annulé.
Article 2 : La délibération du 28 juin 2010 du conseil municipal de la commune d'Unieux est annulée.
Article 3 : Les conclusions de la commune d'Unieux tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au MINISTRE DE L'INTERIEUR, à la commune d'Unieux et au préfet de la Loire.
Délibéré après l'audience du 4 septembre 2012, à laquelle siégeaient :
M. Tallec, président de chambre,
M. Rabaté, président-assesseur,
M. Clément, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 25 septembre 2012.

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N° 12LY00455
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Analyse

Abstrats : 135-02-04-03-06 Collectivités territoriales. Commune. Finances communales. Recettes. Avances et emprunts.