COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 1ère chambre - formation à 3, 02/10/2012, 11LY01499, Inédit au recueil Lebon

Références

COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON

N° 11LY01499   
Inédit au recueil Lebon
1ère chambre - formation à 3
M. MOUTTE, président
M. David ZUPAN, rapporteur
M. VALLECCHIA, rapporteur public
GREENLAW AVOCAT, avocat


lecture du mardi 2 octobre 2012
REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS



Texte intégral

Vu la requête, enregistrée au greffe de la Cour le 17 juin 2011 sous le n° 11LY01499, présentée pour la SOCIETE par actions simplifiée (SAS) LES VENTS PICARDS, représentée par son gérant, dont le siège est sis 82 rue de Belleville à Blargies (60220), par Me Gandet ;

La SOCIETE LES VENTS PICARDS demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement du Tribunal administratif de Dijon n° 0902318 du 7 avril 2011 qui a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté, en date du 7 août 2009, par lequel le préfet de la Côte d'Or a refusé de lui délivrer un permis de construire en vue de l'installation de trois éoliennes et d'un poste de livraison sur le territoire de la commune d'Aubigny-la-Ronce ;

2°) d'annuler ledit arrêté ;

3°) de faire injonction au préfet de la Côte d'Or de lui délivrer le permis de construire sollicité ou, à défaut, de réexaminer sa demande et de prendre une nouvelle décision dans les meilleurs délais ;

4°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;


Elle soutient que le jugement est entaché d'irrégularité, dès lors qu'elle n'a pas été mise à même de répliquer utilement à la production de l'étude complémentaire contenue dans le dossier de permis de construire et de démontrer ainsi que l'original du photomontage présenté dans ce document permettait d'apprécier l'impact visuel du projet ; que le Tribunal n'a pas répondu au moyen tiré de l'erreur d'appréciation au regard du prétendu risque d'urbanisation dispersée, fondé sur l'article R. 111-14 du code de l'urbanisme ; que ce moyen a été développé dans sa note en délibéré, après que le rapporteur public a fait état, dans ses conclusions, d'un élément de droit nouveau, en l'occurrence une récente décision du Conseil d'Etat jugeant l'article R. 111-14 applicable aux projets éoliens ; que les premiers juges ont commis une erreur de droit en considérant que l'arrêté contesté avait pu valablement faire état, au titre de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme, de l'attrait touristique de la région ; que le Tribunal a par ailleurs méconnu l'approche globale et intégrée que commande ce texte, dans l'application duquel il doit être tenu compte de l'intérêt général attaché au développement de l'énergie éolienne, et qui suscite ainsi un contrôle du bilan coût / avantages ; que l'arrêté contesté est entaché d'erreur de droit en ce qu'il oppose l'insuffisance de l'étude d'impact alors que l'instruction de la demande avait donné lieu à une enquête publique ; qu'il appartenait au préfet, s'il estimait cette étude insuffisante, de la faire compléter avant l'enquête publique, sauf à vicier celle-ci ; que cette étude, en réalité, satisfait aux prescriptions de l'article L. 122-3 du code de l'environnement ; que la faible incidence du projet sur l'environnement limite le degré d'exigence en la matière ; que le préfet de la Côte d'Or n'a jamais démontré le caractère substantiel des carences alléguées ; que le grief d'une prétendue tricherie sur la focale utilisée est peu sérieux ; que l'erreur d'appréciation au regard de l'article R. 111-21 est patente, compte tenu notamment des trois lignes électriques à haute tension et autres infrastructures déjà installées sur le site ; que le Tribunal administratif de Dijon a censuré en 2009 un refus de permis de construire relatif à un projet similaire ; que le parc éolien envisagé ne pourra en aucune façon être visible depuis le cirque du Bout du Monde et ne porte donc aucune atteinte à ce site classé ; qu'il ne sera visible, de manière fugitive, que depuis le croisement entre la route départementale 111-e et le chemin de grande randonnée n° 7 ; que le secteur, qui comprend déjà un parc éolien, dit " des Portes de Bourgogne ", est propice à l'installation de tels équipements ; qu'il est préférable de concentrer les éoliennes plutôt que de les disséminer ; que les éoliennes préexistantes sont nettement plus visibles, depuis la crête du cirque du Bout du Monde, que celles projetées par l'exposante ; qu'il n'existe aucune covisibilité des deux parcs ; que le projet ne porte aucune atteinte au paysage de la montagne des Trois Croix, dont il est éloigné de 7,5 kilomètres ; qu'il n'en résulte aucun risque d'urbanisation dispersée, de sorte que l'arrêté contesté est entaché d'erreur d'appréciation au regard de l'article R. 111-14 du code de l'urbanisme ;

Vu le jugement attaqué et l'arrêté contesté ;

Vu le mémoire, enregistré le 21 août 2012, présenté par le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, concluant au rejet de la requête ;

Il soutient que le jugement attaqué n'est entaché d'aucune irrégularité, la SOCIETE LES VENTS PICARDS n'ayant exposé, dans sa note en délibéré, aucun élément dont elle n'était pas à même de faire état au cours de l'instruction ; que l'étude d'impact ne permettait pas d'apprécier l'intégration du projet éolien dans son environnement ; que les photomontages contenus dans le document complémentaire produit en février 2008 ne répondent pas aux recommandations du service instructeur ; que l'article L. 110 du code de l'urbanisme n'a pas pour effet de limiter la portée de l'article R. 111-21 du même code et ne subordonne pas la protection des paysages à la réduction des émissions de gaz à effet de serre ou à l'économie des énergies fossiles ; que, de même, l'article 6 de la charte de l'environnement ne confère aucune primauté au développement économique ; que l'arrêté contesté n'est entaché d'aucune erreur d'appréciation au regard de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme ; qu'il appartenait à ce titre au préfet de la Côte-d'Or de prendre en considération le parc éolien des Portes de Bourgogne ; que le projet porte atteinte, compte tenu de la taille et de l'implantation des éoliennes, à deux sites identitaires et emblématiques de la région, le cirque du Bout du Monde et la montagne des Trois Croix ; que le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 111-14 du code de l'urbanisme n'est pas assorti de précisions suffisantes pour permettre d'en apprécier la portée ;

Vu le mémoire, enregistré le 30 août 2012, présenté pour la SOCIETE LES VENTS PICARDS, concluant aux mêmes fins que la requête, par les mêmes moyens ;

Elle soutient en outre que l'étude d'impact comportait bien un photomontage réalisé depuis le secteur compris entre la route départementale n° 111-e et le chemin de grande randonnée n° 7 ; que l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme est entaché d'inconstitutionnalité au regard de l'article 6 de la charte de l'environnement, en ce qu'il permet de refuser un permis de construire en raison de l'atteinte au paysage sans concilier cet enjeu avec ceux relatifs à la mise en valeur des ressources naturelles et au développement économique généré par le projet en cause ; que, pour la même raison, il est entaché d'illégalité au regard des articles L. 110 du code de l'urbanisme et L. 110-1 du code de l'environnement, qui imposent de concilier la protection de l'environnement avec, notamment, la lutte contre le changement climatique et la réduction des émissions de gaz à effet de serre ; que son approche sectorielle de la protection de l'environnement est dépassée, l'approche intégrée du développement durable étant privilégiée ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la Constitution, notamment la charte de l'environnement ;

Vu le code de l'environnement ;

Vu le code de l'urbanisme ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 11 septembre 2012 :

- le rapport de M. Zupan, président-assesseur ;

- les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ;

- les observations de Me Deharbe, avocat de la SOCIETE LES VENTS PICARDS ;

1. Considérant que la SOCIETE LES VENTS PICARDS relève appel du jugement, en date du 7 avril 2011, par lequel le Tribunal administratif de Dijon a rejeté son recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'arrêté du préfet de la Côte d'Or du 7 août 2009 lui refusant la délivrance d'un permis de construire en vue de l'installation de trois éoliennes et d'un poste de livraison sur le territoire de la commune d'Aubigny-la-Ronce, aux lieux-dits " Les Murées de Neutarde ", " sur le Pré de Manche ", " Les Topes du Thiot " et " La Maladière " ;

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Considérant, en premier lieu, qu'il ressort du dossier de première instance que les pièces communiquées au Tribunal le 18 mars 2011 par le préfet de la Côte d'Or, à la demande du magistrat rapporteur, figurent au nombre de celles qui étaient annexées à la demande de permis de construire et dont la SOCIETE LES VENTS PICARDS avait nécessairement connaissance ; qu'en s'abstenant de prolonger l'instruction afin de permettre à la requérante de déposer un mémoire complémentaire, et de produire, le cas échéant, de meilleures copies des photomontages contenus dans lesdites pièces, les premiers juges n'ont pas méconnu les exigences du caractère contradictoire de la procédure ; qu'au demeurant, si le jugement attaqué relève le manque de fiabilité des photomontages réalisés par la SOCIETE LES VENTS PICARDS, il n'est pas pour autant fondé sur la qualité de leur reprographie ;

3. Considérant, en second lieu, qu'il appartient au juge, saisi d'une note en délibéré dans les conditions prévues par l'article R. 731-4 du code de justice administrative, d'en prendre connaissance avant la séance au cours de laquelle sera rendue sa décision ; que s'il a toujours la faculté, dans l'intérêt d'une bonne justice, de rouvrir l'instruction afin de soumettre au débat contradictoire les éléments contenus dans la note en délibéré, il n'est tenu de le faire à peine d'irrégularité de sa décision que si cette note contient soit l'exposé d'une circonstance de fait dont la partie qui l'invoque n'était pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction et que le juge ne pourrait ignorer sans fonder sa décision sur des faits matériellement inexacts, soit d'une circonstance de droit nouvelle ou que le juge devrait relever d'office ; que le nouveau moyen contenu dans la note en délibéré de la SOCIETE LES VENTS PICARDS, tiré de l'inexacte application, par le préfet de la Côte d'Or, de l'article R. 111-14 du code de l'urbanisme, ne repose ni sur une circonstance de fait dont elle n'avait pu antérieurement faire état, ni sur un élément de droit nouveau, quand bien même une récente décision du Conseil d'Etat, en date du 16 juin 2010, était venue démentir son argumentation antérieure selon laquelle l'arrêté contesté procédait d'une erreur de droit en ce qu'il se fondait sur cette disposition ; qu'ainsi, en ne rouvrant pas l'instruction pour communiquer cette note en délibéré au préfet de la Côte d'Or et, par suite, en ne répondant pas, l'instruction demeurant close, au nouveau moyen susmentionné, le Tribunal n'a entaché son jugement d'aucune irrégularité ;

Sur le fond :

4. Considérant qu'aux termes de l'article R. 122-3 du code de l'environnement : " I. - Le contenu de l'étude d'impact doit être en relation avec l'importance des travaux et aménagements projetés et avec leurs incidences prévisibles sur l'environnement. II. - L'étude d'impact présente successivement : 1° Une analyse de l'état initial du site et de son environnement, portant notamment sur les richesses naturelles et les espaces naturels agricoles, forestiers, maritimes ou de loisirs, affectés par les aménagements ou ouvrages ; 2° Une analyse des effets directs et indirects, temporaires et permanents du projet sur l'environnement, et en particulier sur la faune et la flore, les sites et paysages, le sol, l'eau, l'air, le climat, les milieux naturels et les équilibres biologiques, sur la protection des biens et du patrimoine culturel et, le cas échéant, sur la commodité du voisinage (bruits, vibrations, odeurs, émissions lumineuses) ou sur l'hygiène, la santé, la sécurité et la salubrité publique (...) " ;

5. Considérant que, contrairement à ce que soutient la SOCIETE LES VENTS PICARDS, dans le cas où la demande de permis de construire doit comporter une étude d'impact, l'autorité d'urbanisme peut valablement refuser d'y faire droit au motif que l'étude produite par le pétitionnaire ne satisfait pas aux exigences des dispositions précitées du code de l'environnement, alors même que le projet a par ailleurs donné lieu à une enquête publique au cours de laquelle cette étude a été présentée au public ; qu'ainsi, en opposant à la SOCIETE LES VENTS PICARDS l'insuffisance de son étude d'impact en ce qui concerne l'analyse paysagère, après l'avoir d'ailleurs invitée à produire de nouveaux photomontages, le préfet de la Côte d'Or n'a pas commis l'erreur de droit alléguée par la requérante ;

6. Considérant que les photomontages contenus dans l'étude d'impact susmentionnée et dans l'étude complémentaire produite à la demande du service instructeur, dépourvues de précisions quant à la méthode mise en oeuvre pour les réaliser, ne présentent aucune garantie de fiabilité et ne rendent pas convenablement compte de l'impact visuel du parc éolien projeté sur les sites classés de la Montagne des Trois Croix et du cirque du Bout du Monde, ainsi que sur les paysages dans lesquels s'insèrent ces sites naturels emblématiques du département ; que le préfet de la Côte d'Or a dès lors à juste titre relevé l'insuffisance de ces documents au regard de l'article R. 122-3 du code de l'environnement ;

7. Considérant qu'aux termes de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales " ;

8. Considérant, en premier lieu, qu'en vertu de l'article 6 de la Charte de l'environnement de 2004, à laquelle le Préambule de la Constitution fait référence en vertu de la loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005, " les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. A cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social " ; que, lorsque des dispositions législatives ont été prises pour assurer la mise en oeuvre des principes énoncés par l'article 6, la légalité des actes administratifs s'apprécie par rapport à ces dispositions, sous réserve, s'agissant de dispositions législatives antérieures à l'entrée en vigueur de la charte de l'environnement, qu'elles ne soient pas incompatibles avec les exigences qui découlent de celle-ci ; que l'article L. 110 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, postérieure à l'entrée en vigueur de la charte de l'environnement, dispose : " Le territoire français est le patrimoine commun de la nation. Chaque collectivité publique en est le gestionnaire et le garant dans le cadre de ses compétences. Afin d'aménager le cadre de vie, d'assurer sans discrimination aux populations résidentes et futures des conditions d'habitat, d'emploi, de services et de transports répondant à la diversité de ses besoins et de ses ressources, de gérer le sol de façon économe, de réduire les émissions de gaz à effet de serre, de réduire les consommations d'énergie, d'économiser les ressources fossiles, d'assurer la protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la biodiversité notamment par la conservation, la restauration et la création de continuités écologiques, ainsi que la sécurité et la salubrité publiques et de promouvoir l'équilibre entre les populations résidant dans les zones urbaines et rurales et de rationaliser la demande de déplacements, les collectivités publiques harmonisent, dans le respect réciproque de leur autonomie, leurs prévisions et leurs décisions d'utilisation de l'espace. Leur action en matière d'urbanisme contribue à la lutte contre le changement climatique et à l'adaptation à ce changement " ; qu'aux termes, par ailleurs, de l'article L. 111-1 du même code : " Les règles générales applicables, en dehors de la production agricole en matière d'utilisation du sol, notamment en ce qui concerne la localisation, la desserte, l'implantation et l'architecture des constructions, le mode de clôture et la tenue décente des propriétés foncières et des constructions, sont déterminées par des décrets en Conseil d'Etat " ; que ces dispositions visent à concilier, en ce qui concerne le contenu des règles générales d'utilisation des sols, la protection de l'environnement, le développement économique et le progrès social ; qu'ainsi la légalité de l'article R. 111-21 précité du code de l'urbanisme, contestée par voie d'exception, ne peut être appréciée directement au regard de l'article 6 de la charte de l'environnement ;

9. Considérant, en deuxième lieu, que l'article L. 110 précité du code de l'urbanisme n'a ni pour objet ni pour effet d'imposer que la réglementation générale de l'urbanisme rende possible, le cas échéant, la délivrance de permis de construire en vue de la réalisation de projets portant atteinte aux sites ou paysages lorsque de tels projets seraient en contrepartie de nature à favoriser le développement économique, la lutte contre le changement climatique ou la réduction des émissions de gaz à effet de serre ; qu'ainsi, l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme, en ce qu'il permet à l'autorité compétente de refuser un projet par le seul motif d'une telle atteinte sans lui imposer de faire le bilan de cet inconvénient et des avantages par ailleurs éventuellement présentés, ne méconnaît pas l'article L. 110 du même code ; que, par ailleurs, il ne constitue pas une mesure d'application de l'article L. 110-1 du code de l'environnement définissant les objectifs du développement durable, qui relève d'une législation distincte et est donc inutilement invoqué ;

10. Considérant, en troisième lieu, que, pour l'application de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme, ainsi qu'il vient d'être dit, l'atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages et à la conservation des perspectives monumentales doit être appréciée en tant que telle par l'autorité d'urbanisme, sous le contrôle du juge, indépendamment de l'intérêt général éventuellement attaché à la réalisation du projet en cause ; que le préfet de la Côte d'Or n'a dès lors commis aucune erreur de droit en s'abstenant de mettre en balance, par une " approche intégrée de l'environnement ", l'atteinte aux paysages avoisinants et l'intérêt du projet au regard d'intérêts publics tels que la concentration des parcs éoliens et le développement des énergies renouvelables ;

11. Considérant, en quatrième lieu, qu'il ressort sans équivoque de l'ensemble de la motivation de l'arrêté contesté qu'en y relevant " l'attrait touristique " de la région, le préfet de la Côte d'Or n'a pas entendu opposer le projet litigieux aux intérêts du développement touristique, mais seulement souligner la valeur des sites et unités paysagères remarquables auxquels ce projet porte atteinte ; qu'il ne s'est donc pas fondé sur un élément d'appréciation étranger à l'article R. 111-21 précité du code de l'urbanisme ;

12. Considérant enfin qu'il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux a pour effet d'altérer le panorama remarquable du sommet de la montagne des Trois Croix, offrant des vues lointaines sur un paysage rural encore très largement préservé ; que les éoliennes, par ailleurs, seraient visibles depuis plusieurs points des crêtes ou promontoires dominant le cirque du Bout du Monde, et qui sont intégrées dans le périmètre de son classement ; qu'elles seraient en outre visibles, depuis le chemin de grande randonnée n° 7 longeant ce site par l'Est, en même temps que les falaises qui en font l'attrait, et qui en subiraient un net effet d'écrasement ; que la proximité d'un autre parc éolien et de plusieurs lignes électriques à haute tension n'a pas pour effet, en l'espèce, de minimiser sensiblement le caractère des lieux et l'atteinte qui leur serait ainsi portée en cas de réalisation dudit projet ; que, dès lors, et comme l'ont à bon droit relevé les premiers juges, le refus de permis de construire opposé à la SOCIETE LES VENTS PICARDS ne procède pas d'une inexacte application de l'article R. 111-21 précité du code de l'urbanisme ;



13. Considérant enfin qu'aux termes de l'article R. 111-14 du code de l'urbanisme : " En dehors des parties urbanisées des communes, le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature, par sa localisation ou sa destination : a) A favoriser une urbanisation dispersée incompatible avec la vocation des espaces naturels environnants, en particulier lorsque ceux-ci sont peu équipés (...) " ; que le moyen tiré de ce que le préfet de la Côte d'Or aurait fait une appréciation erronée du risque d'urbanisation dispersée, au sens de cette disposition, n'est pas assorti de précisions suffisantes pour permettre d'en apprécier la portée et ne saurait dès lors être accueilli ;

14. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la SOCIETE LES VENTS PICARDS n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande ;

Sur les conclusions en injonction :

15. Considérant que le présent arrêt, qui rejette la requête de la SOCIETE LES VENTS PICARDS, n'appelle aucune mesure d'exécution au sens des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative ; que les conclusions présentées à ce titre ne peuvent dès lors qu'être écartées ;

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

16. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamné à verser quelque somme que ce soit à la SOCIETE LES VENTS PICARDS en remboursement des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;
DECIDE :
Article 1er : La requête de la SOCIETE LES VENTS PICARDS est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la SOCIETE LES VENTS PICARDS et au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie.
Délibéré après l'audience du 11 septembre 2012, à laquelle siégeaient :
M. Moutte, président de chambre,
M. Bézard, président,
M. Zupan, président-assesseur.
Lu en audience publique, le 2 octobre 2012.
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Analyse

Abstrats : 01-04-005 Actes législatifs et administratifs. Validité des actes administratifs - violation directe de la règle de droit. Constitution et principes de valeur constitutionnelle.
01-04-02 Actes législatifs et administratifs. Validité des actes administratifs - violation directe de la règle de droit. Loi.
68-03-025-03 Urbanisme et aménagement du territoire. Permis de construire. Nature de la décision. Refus du permis.