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Références

Conseil d'État

N° 332825   
Publié au recueil Lebon
4ème et 5ème sous-sections réunies
M. Arrighi de Casanova, président
Mme Bethânia Gaschet, rapporteur
Mme Dumortier Gaëlle, rapporteur public


lecture du vendredi 2 juillet 2010

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Texte intégral

Vu le jugement du 15 octobre 2009, enregistré le 19 octobre 2009 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, par lequel le tribunal administratif de Paris, avant de statuer sur le surplus de la demande présentée par M. Abdelkrim A, demeurant ..., relative à la décision notifiée le 26 août 2008 de la commission de médiation de Paris le reconnaissant comme prioritaire et devant se voir attribuer un logement en urgence, a décidé, par application des dispositions de l'article L. 113-1 du code de justice administrative, de transmettre le dossier au Conseil d'Etat en soumettant à son examen les questions suivantes :

1°) Le versement de l'astreinte à un fonds de l'Etat, destiné à financer des actions foncières et immobilières en faveur du logement social, prévu à l'article L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l'habitation, est-il compatible avec le droit à un recours effectif garanti par les stipulations de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales '

2°) Les dispositions du septième alinéa du I de l'article L. 441-2-3-1, issues de l'article 76 de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009, doivent-elles et peuvent-elles, au regard tant du principe constitutionnel de séparation des pouvoirs que des droits des demandeurs garantis par les mêmes stipulations conventionnelles, être considérées comme imposant au juge de limiter le montant de l'astreinte à celui du loyer moyen qu'elles mentionnent, ces deux montants étant appréciés sur la même période '

3°) S'il est estimé que ces dispositions permettent de calculer l'astreinte par application d'un multiple du loyer moyen de référence, dans quelle mesure le juge peut-il, dans des zones, comme Paris, où la mise en oeuvre du droit au logement opposable implique une incitation de l'État, par l'intermédiaire du fonds d'aménagement urbain, à financer et à construire les logements indispensables à la population concernée, fixer une astreinte d'un montant pouvant, à l'issue d'un délai d'inexécution d'un an, être au moins égal à ce que coûterait à l'Etat un logement social financé en prêt locatif aidé d'intégration '

4°) Les dispositions du septième alinéa du I de l'article L. 441-2-3-1 impliquent-elles nécessairement le prononcé d'une astreinte forfaitaire, ou bien une modulation de l'astreinte en fonction de la taille de la famille du demandeur ' Autorisent-elles la prise en compte de circonstances spécifiques tenant à la situation de certaines catégories de personnes particulièrement vulnérables '

5°) De façon générale, doit-on considérer que l'indication dans la loi de ce que le montant de l'astreinte est déterminé en fonction de ce loyer, fait désormais obstacle à ce que le juge puisse moduler l'astreinte, à la hausse ou à la baisse, en fonction notamment de la célérité ou des diligences de l'Etat, que ce soit lors de la fixation de l'astreinte provisoire, ou lors de sa liquidation et de la fixation d'une nouvelle astreinte pour la période ultérieure '

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Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

Vu le code de la construction et de l'habitation ;

Vu la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 ;

Vu le code de justice administrative, notamment son article L. 113-1 ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de Mme Bethânia Gaschet, Auditeur,

- les conclusions de Mme Gaëlle Dumortier, rapporteur public ;






REND L'AVIS SUIVANT :
Aux termes de l'article L. 300-1 du code de la construction et de l'habitation : Le droit à un logement décent et indépendant (...) est garanti par l'Etat à toute personne qui (...) n'est pas en mesure d'y accéder par ses propres moyens ou de s'y maintenir. / Ce droit s'exerce par un recours amiable puis, le cas échéant, par un recours contentieux dans les conditions et selon les modalités fixées par le présent article et les articles L. 441-2-3 et L. 441-2-3-1. En cas de reconnaissance du caractère urgent et prioritaire de la demande par la commission de médiation prévue à l'article L. 441-2-3, et en l'absence de relogement dans le délai indiqué par l'article R. 441-16-1 du même code, l'article L. 441-2-3-1 ouvre un recours contentieux devant le tribunal administratif, permettant au juge, lorsqu'il constate la carence de l'administration, d'ordonner le logement ou le relogement de l'intéressé en assortissant, le cas échéant, cette injonction d'une astreinte, que l'Etat verse à un fonds d'aménagement urbain régional, et dont le montant est déterminé en fonction du loyer moyen du type de logement considéré comme adapté aux besoins du demandeur par la commission de médiation.

En ce qui concerne la compatibilité avec le droit à un recours effectif, garanti par les stipulations de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales :

Les litiges relatifs au droit d'accès à un logement décent et indépendant garanti par l'Etat à toute personne qui n'est pas en mesure d'y accéder par ses propres moyens, prévu par l'article L. 300-1 du code de la construction et de l'habitation, ressortissent à la matière civile, au sens de l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, qui garantit le droit d'accéder à un tribunal doté de pouvoirs effectifs.

Le mécanisme institué par les dispositions précitées du code de la construction et de l'habitation ouvre, pour les demandeurs remplissant les conditions fixées par ce code, un recours contentieux qui peut conduire le juge à ordonner leur logement, leur relogement ou leur hébergement, et à assortir cette injonction d'une astreinte. Par ailleurs, la décision de la commission départementale de médiation est susceptible d'un recours de droit commun devant le juge administratif. Enfin, l'inaction de l'Etat est susceptible d'être sanctionnée, le cas échéant, par le juge saisi d'un recours en responsabilité.

La voie de recours spécifique ouverte aux demandeurs, sans préjudice de ces autres voies de recours, par les dispositions de l'article L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l'habitation, devant un juge doté d'un pouvoir d'injonction et d'astreinte de nature à surmonter les éventuels obstacles à l'exécution de ses décisions, présente un caractère effectif, au regard des exigences découlant de l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Il en va ainsi, alors même que l'astreinte éventuellement prononcée sur le fondement de cet article, compte tenu des critères qu'il énonce, est versée par l'Etat, non au requérant, mais à un fonds d'aménagement urbain régional dépendant de l'Etat, dont les moyens ne sont pas exclusivement employés à la construction de logements sociaux.

Les dispositions en cause ouvrant aux justiciables qu'elles visent le droit d'accéder à un tribunal doté de pouvoirs effectifs, conformément aux stipulations de l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, il n'y a dès lors pas lieu de rechercher si le droit d'obtenir un logement décent et indépendant est au nombre de ceux auxquels renvoie l'article 13 de la même convention.

En ce qui concerne les autres questions :

Il ressort des termes de l'article L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l'habitation, éclairés par les travaux préparatoires à la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, que le législateur, en précisant que le montant de l'astreinte devait être déterminé en fonction du loyer moyen du type de logement adapté aux besoins du demandeur, n'a pas entendu limiter le montant de cette astreinte au montant du loyer moyen de ce logement, mais permettre qu'elle soit modulée, selon les circonstances de l'espèce, en fonction de ce montant, calculé sur la même période que l'astreinte.

L'astreinte prononcée, qui peut être un multiple du montant de ce loyer moyen, ne saurait néanmoins s'écarter de cette référence de façon disproportionnée. En particulier, l'hypothèse d'une astreinte dont le montant serait égal au coût pour l'Etat de la construction d'un logement social, calculé sur la même période, ne prendrait pas en compte de façon raisonnable cette référence au loyer moyen. Cette référence vaut pour la ville de Paris, pour laquelle les dispositions législatives précitées ne prévoient pas de règle spécifique ; il ressort au contraire des travaux préparatoires à la loi du 25 mars 2009 que le législateur a, précisément, souhaité définir une règle homogène applicable sur l'ensemble du territoire.

Dès lors que le juge dispose ainsi de la faculté de moduler le montant de l'astreinte, il doit pouvoir prendre en compte d'autres éléments que le montant du loyer moyen du type de logement adapté aux besoins du demandeur et statuer en fonction de l'ensemble des circonstances de l'espèce. Il lui est, par suite, possible de moduler le montant de l'astreinte en fonction de critères tenant notamment à la taille de la famille, à la vulnérabilité particulière du demandeur, à la célérité et aux diligences de l'Etat, tant lors de la fixation de l'astreinte que lors de sa liquidation et, le cas échéant, de la fixation d'une nouvelle astreinte pour la période ultérieure.

Le présent avis sera notifié au tribunal administratif de Paris, à M. Abdelkrim A et au ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat.

Il sera publié au Journal officiel de la République française.

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Analyse

Abstrats : 26-055-01-06-02 DROITS CIVILS ET INDIVIDUELS. CONVENTION EUROPÉENNE DES DROITS DE L'HOMME. DROITS GARANTIS PAR LA CONVENTION. DROIT À UN PROCÈS ÉQUITABLE (ART. 6). VIOLATION. - ABSENCE - RECOURS DEVANT LE JUGE DU DROIT AU LOGEMENT OPPOSABLE (ART. L. 441-2-3-1 DU CCH).
26-055-01-13 DROITS CIVILS ET INDIVIDUELS. CONVENTION EUROPÉENNE DES DROITS DE L'HOMME. DROITS GARANTIS PAR LA CONVENTION. DROIT À UN RECOURS EFFECTIF (ART. 13). - RECOURS DEVANT LE JUGE DU DROIT AU LOGEMENT OPPOSABLE (ART. L. 441-2-3-1 DU CCH) - COMPATIBILITÉ AVEC LE DROIT À UN TRIBUNAL DOTÉ DE POUVOIRS EFFECTIFS (ART. 6 PARAGRAPHE 1 DE LA CONV. EDH) - EXISTENCE - CONSÉQUENCE - RECHERCHE DE LA COMPATIBILITÉ AVEC L'ARTICLE 13 DE LA MÊME CONVENTION - ABSENCE [RJ1].
38-07-01 LOGEMENT. - RECOURS DEVANT LE JUGE DU DROIT AU LOGEMENT OPPOSABLE (ART. L. 441-2-3-1 DU CCH) - 1) MÉCONNAISSANCE DU DROIT D'ACCÉDER À UN TRIBUNAL DOTÉ DE POUVOIRS EFFECTIFS (ART. 6 PARAGRAPHE 1 DE LA CONV. EDH) - ABSENCE - 2) RECHERCHE DE LA COMPATIBILITÉ AVEC LE DROIT À UN RECOURS EFFECTIF (ART. 13 DE LA MÊME CONVENTION) - ABSENCE [RJ1].

Résumé : 26-055-01-06-02 Les dispositions de l'article L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l'habitation (CCH) ouvrent aux demandeurs remplissant les conditions posées par ce code la possibilité d'introduire un recours contentieux tendant à ce que le juge ordonne leur logement, leur relogement ou leur hébergement, le cas échéant sous astreinte. Cette voie de recours présente un caractère effectif et est ainsi compatible avec les stipulations de l'article 6 paragraphe 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, même si l'astreinte éventuellement prononcée n'est pas versée au requérant et n'est pas exclusivement affectée à la construction de logements sociaux.
26-055-01-13 Les dispositions de l'article L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l'habitation (CCH) ouvrent aux demandeurs remplissant les conditions posées par ce code la possibilité d'introduire un recours contentieux tendant à ce que le juge ordonne leur logement, leur relogement ou leur hébergement, le cas échéant sous astreinte. Cette voie de recours étant compatible avec les stipulations de l'article 6 paragraphe 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (conv. EDH), il n'y a pas à rechercher si le droit d'obtenir un logement décent et indépendant est au nombre des droits protégés par la convention ou par l'article 1er de son premier protocole additionnel, pour lesquels l'article 13 de cette convention ouvre un droit à un recours effectif.
38-07-01 Les dispositions de l'article L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l'habitation (CCH) ouvrent aux demandeurs remplissant les conditions posées par ce code la possibilité d'introduire un recours contentieux tendant à ce que le juge ordonne leur logement, leur relogement ou leur hébergement, le cas échéant sous astreinte. 1) Cette voie de recours présente un caractère effectif et est ainsi compatible avec les stipulations de l'article 6 paragraphe 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (conv. EDH), même si l'astreinte éventuellement prononcée n'est pas versée au requérant et n'est pas exclusivement affectée à la construction de logements sociaux. 2) Il n'y a pas à rechercher, dans ces conditions, si le droit d'obtenir un logement décent et indépendant est au nombre des droits protégés par la convention ou par l'article 1er de son premier protocole additionnel, pour lesquels l'article 13 de cette convention ouvre un droit à un recours effectif.



[RJ1] Cf. CEDH, 22 mai 2001, Baumann c/ France, n° 33592/96. Comp., pour l'autonomie de l'article 13 dans le cas où le grief tiré de la méconnaissance de l'article 6 par. 1 est tiré de l'atteinte au droit à faire entendre sa cause dans un délai raisonnable, CEDH, 26 octobre 2000, Kudla c/ Pologne, n° 30210/96.