3.6.1. Principales règles relatives aux collectivités d'outre-mer

Version du 19 avril 2012 

La Constitution, dans sa rédaction résultant de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, distingue :

  • les collectivités d'outre-mer régies par son article 73 (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte) ;
  • les collectivités d'outre-mer régies par son article 74 (Polynésie française, Saint-Pierre-et-Miquelon, îles Wallis et Futuna, auxquelles il faut ajouter Saint-Barthelémy et Saint-Martin créés par la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007) ;
  • les Terres australes et antarctiques françaises qui, depuis la loi n° 2007-224 du 21 février 2007, incluent les îles Eparses et l'île de Clipperton, soumises à un régime législatif particulier ;
  • la Nouvelle-Calédonie, qui relève du titre XIII de la Constitution (articles 76 et 77).

Cette fiche ne rappelle que les principales règles relatives à l'applicabilité des textes législatifs et réglementaires outre-mer, la consultation des institutions locales et la répartition des compétences entre l'État et les collectivités d'outre-mer, chacun de ces points étant repris de manière détaillée, pour chaque collectivité, catégorie de collectivités ou territoire, dans la fiche particulière qui y est consacrée.

Collectivités d'outre-mer régies par l'article 73 de la Constitution

Le régime législatif et réglementaire applicable dans les collectivités d'outre-mer régies par l'article 73 de la Constitution est, en principe, celui de « l'identité législative », les lois et règlements y sont applicables de plein droit.

Ils peuvent cependant faire l'objet d'adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités. Ces adaptations peuvent être le fait de l'État, qui doit alors consulter au préalable ces collectivités. Elles peuvent également être le fait de ces collectivités lorsqu'elles y ont été préalablement habilitées par la loi ou par le règlement.

Les collectivités d'outre-mer régies par l'article 73 de la Constitution, à l'exception de La Réunion, peuvent en outre, pour tenir compte de leur spécificité, être habilitées par la loi ou par le règlement à fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi ou du règlement.

Collectivités régies par l'article 74 de la Constitution (Polynésie française, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, îles Wallis et Futuna) et Nouvelle-Calédonie

Applicabilité des textes législatifs et réglementaires

L'article 74 de la Constitution prévoit que le statut des collectivités qu'il régit détermine « les conditions dans lesquelles les lois et règlements y sont applicables ». Ces collectivités sont en principe soumises au principe dit de « spécialité législative », en vertu duquel les lois et règlements n'y sont applicables que sur mention expresse du texte en cause (« La présente loi est applicable en Polynésie française... ») ou s'ils y ont été rendus applicables par un texte spécial (« La loi n°...  du...relative à... est applicable en Polynésie française.... »).

Les statuts de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre et Miquelon prévoient toutefois que la plupart des lois et règlements y sont applicables de plein droit. Il n'y a alors pas lieu, pour les textes concernés, de prévoir une mention particulière d'applicabilité.

L'article 77 de la Constitution ne comporte pas pour la Nouvelle-Calédonie de dispositions identiques à celles de l'article 74. Il résulte toutefois de l'esprit même de l'accord de Nouméa du 5 mai 1998, qui a valeur constitutionnelle, que la Nouvelle-Calédonie demeure régie par le principe de spécialité législative. Ce principe est dorénavant expressément affirmé par la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 telle que modifiée par la loi organique n° 2009-969 du 3 août 2009 relative à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et à la départementalisation de Mayotte.

Ne requièrent pas toutefois de mention expresse d'applicabilité :

a) Les dispositions législatives et réglementaires qui, en raison de leur objet, sont nécessairement destinées à régir l'ensemble du territoire de la République. Elles sont en tout état de cause applicables de plein droit dans ces collectivités (CC n° 2004-490 DC du 12 février 2004 et n° 2007-547 DC du 15 février 2007).

Les contours de cette catégorie de normes, dite des « lois de souveraineté », sont définis par la jurisprudence. Il s'agit à titre principal :

    • des lois constitutionnelles ;
    • des lois organiques, du moins en tant qu'elles portent sur des matières non spécifiques à une collectivité ou une catégorie de collectivités (CC n° 2003-478 DC et n° 2003-482 DC du 30 juillet 2003) ;
    • des règles relatives aux grandes juridictions nationales (CE, 4 février 1944, Vernon p. 46 ; CE, 10 janvier 1994, Territoire de la Polynésie française, n° 145104) ;
    • des textes relatifs à la nationalité ;
    • des textes portant statut des fonctionnaires de l'État et des militaires (CE, 15 juillet 1936, Vinson, Rec. p. 774 ; CE, 30 novembre 1938, Renauva, Rec. p. 885 ; CE, 29 avril 1987, Douheret ; CE, 17 avril 1991, ministre des départements et territoires d'outre-mer, n° 81774).

Il convient de signaler qu'un texte instituant une autorité administrative indépendante ou fixant les modalités de mise en œuvre de ses compétences ne constitue pas une loi de souveraineté.

De plus, les statuts de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie prévoient expressément l'applicabilité de plein droit de textes relatifs à certaines matières (voir fiches 3.6.5. et 3.6.10.).

b) Les lois et décrets approuvant ou ratifiant des traités et accords internationaux, quand bien même ceux-ci trouvent à s'appliquer dans ces collectivités ;

c) les lois ratifiant des ordonnances (CE, 17 mai 2002, M. Hoffer, n° 232359) ;

d) les textes fixant des règles destinées à ne s'appliquer que dans une ou plusieurs de ces collectivités. L'applicabilité résulte alors du texte même.

Deux précisions doivent être apportées quant au principe de spécialité :

  • il ne suffit pas qu'un nouveau texte vienne modifier un texte applicable dans une collectivité soumise au principe de spécialité pour y être, de ce seul fait, lui-même applicable (CE, Ass., 9 février 1990, élections municipales de Lifou, n° 107400). Le texte modificateur doit donc lui-même faire l'objet d'une mention d'applicabilité pour y être applicable. Il en va de même lorsqu'il s'agit d'un texte d'abrogation (voir fiche 3.4.1.) ;
  • la circonstance qu'une loi ait été rendue expressément applicable dans ces collectivités ne dispense pas le pouvoir réglementaire de prévoir une mention expresse pour y rendre applicables les décrets pris pour l'application de la loi.

Modalités d'entrée en vigueur des textes

L'entrée en vigueur dans ces collectivités des textes qui y sont rendus applicables ou qui y sont applicables de plein droit est définie, pour chacune de ces collectivités, par son statut.

Les règles qu'ils édictent quant à l'entrée en vigueur de ces textes et les conditions et effets de la publication d'actes sous forme électronique au Journal officiel de la République française sont toutefois identiques à celles applicables en métropole à une différence près s'agissant de la Polynésie française, les îles Wallis et Futuna et la Nouvelle-Calédonie : les lois et, lorsqu'ils sont publiés au Journal officiel de la République française, les actes administratifs, s'ils ne fixent pas eux-mêmes leur date d'entrée en vigueur ou ne font pas l'objet, en cas d'urgence, d'un acte prescrivant leur entrée en vigueur dès leur publication, entrent en vigueur dans ces collectivités non le lendemain de leur publication au Journal officiel mais seulement le dixième jour suivant celle-ci. Ce délai de dix jours ne s'applique toutefois pas aux textes qui, en raison de leur objet, sont nécessairement destinés à régir l'ensemble du territoire de la République et qui, sauf mention contraire, entrent en vigueur le lendemain de leur publication (CC n° 2007-547 DC du 15 février 2007).

Consultation des assemblées territoriales et des autorités exécutives locales

Etendue de l'obligation de consultation

L'article 74 de la Constitution, dans la rédaction qui lui a été donnée par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, prévoit que doivent être soumis pour avis aux collectivités qu'il régit, outre les dispositions statutaires les concernant :

  • les projets de loi, les propositions de loi, les projets d'ordonnance ou de décret qui comportent des dispositions particulières à ces collectivités ;
  • la ratification ou l'approbation des engagements internationaux conclus dans les matières relevant de la compétence de ces collectivités.

Les modalités de cette consultation sont fixées par la loi organique portant statut de chacune des collectivités.

Elles doivent également être consultées sur les projets d'ordonnance pris en application de l'article 74-1 de la Constitution, quand bien même ces projets se contenteraient d'y étendre sans adaptation le droit métropolitain.

La Nouvelle-Calédonie doit être consultée, sur les dispositions statutaires la concernant ainsi que dans les cas prévus par la loi organique du 19 mars 1999 la régissant. Elle doit également, tout comme les collectivités relevant de l'article 74 de la Constitution, être consultée sur les projets d'ordonnance pris en application de l'article 74-1 de la Constitution la concernant.

Les dispositions statutaires, qui relèvent de la compétence du législateur organique, ne font pas obstacle à ce qu'une loi ordinaire confère aux institutions de ces collectivités des compétences consultatives supplémentaires aux fins de les associer à la mise en œuvre de compétences relevant de l'État.

De manière générale, aucune consultation n'est requise pour les textes qui :

  • se bornent à faire mention de leur applicabilité dans ces collectivités ;
  • se limitent à étendre dans l'une ou l'autre de ces collectivités des dispositions codifiées sans introduire aucune disposition spécifique (à l'exception des ordonnances prises en application de l'article 74-1) ;
  • procèdent à la codification à droit constant de dispositions antérieurement étendues, le cas échéant, avec des adaptations (CE, 24 octobre 2001, Gouvernement de la Polynésie française, n° 227331).

Il n'y a pas non plus lieu de consulter ces collectivités sur les lois de souveraineté (CC n° 2003-478 DC et n° 2003-482 DC du 30 juillet 2003), sur les projets de loi d'habilitation du Gouvernement à adopter des ordonnances sur le fondement de l'article 38 de la Constitution  et sur les projets de loi qui ratifient, sans les modifier, des ordonnances introduisant, modifiant ou supprimant des dispositions spécifiques à ces collectivités.

Délai et moment de la consultation

Le délai accordé à la collectivité pour rendre son avis est, en général, d'un mois, et de quinze jours en cas d'urgence. Il existe toutefois dans certains cas des délais particuliers. L'assemblée territoriale de Wallis-et-Futuna dispose pour sa part pour rendre son avis d'un « délai raisonnable » pour rendre son avis, que les formations administratives du Conseil d'État estiment en général à un mois.

En toute hypothèse, le défaut d'avis au terme du délai prévu ou le refus d'émettre un avis ne bloque pas la procédure et le Gouvernement peut poursuivre celle-ci. Il doit toutefois établir que l'assemblée locale a bien été saisie et mise en mesure de se prononcer.

Il convient que les assemblées ou les exécutifs locaux disposent d'un délai minimum pour instruire une demande d'avis. Leur consultation doit dès lors intervenir suffisamment tôt pour que le recours à la procédure d'urgence demeure exceptionnel.

Le Conseil d'État devant être consulté en dernier lieu, il convient, même lorsque le statut de la collectivité en cause ne le prévoit pas expressément, que la saisine des institutions locales sur les projets de loi ou d'acte réglementaire, lorsque leur consultation est obligatoire, soit intervenue à une date telle que leur avis puisse être rendu ou que le délai qui leur est accordé pour ce faire soit expiré, avant l'examen du texte par la Haute Assemblée lorsque celui-ci est requis (CC n° 2004-490 DC du 12 février 2004).

Ni la Constitution, ni les dispositions organiques statutaires en vigueur n'imposent explicitement de soumettre à l'avis de ces collectivités les dispositions introduites au Parlement par voie d'amendement dont la présence dès l'origine dans le texte de loi aurait, de par leur l'objet,  impliqué cette consultation. Il n'en est pas moins recommandé d'éviter de proposer d'amendement prévoyant des dispositions particulières dépassant les simples adaptations techniques sans avoir consulté la ou les collectivités concernées.

Sanction du défaut de consultation

Le Conseil d'État, lorsqu'il examine un projet de décret ou de loi, sanctionne la méconnaissance de l'obligation de consultation en disjoignant les dispositions concernées.

La méconnaissance de cette obligation de consultation est de nature à entraîner l'annulation des dispositions réglementaires en cause. Elle entache d'inconstitutionnalité les dispositions législatives concernées lorsque la consultation est imposée par des dispositions constitutionnelles ou, dès lors qu'elles ont valeur de loi organique, statutaires (CC n° 80-122 DC du 22 juillet 1980, n° 81-129 DC du 31 octobre 1981, n° 93-321 du 20 juillet 1993).

Portée de l'avis

De manière générale, le Gouvernement n'est pas tenu de suivre les avis rendus par les assemblées ou les autorités exécutives des collectivités.

Partage de la compétence entre l'État et les collectivités

Les compétences des collectivités régies par l'article 74 de la Constitution sont fixées par leur statut. Celui-ci étant déterminé par la loi organique, l'État ne peut intervenir dans une matière relevant statutairement de la compétence de l'une de ces collectivités que par une loi organique.

Les compétences de la Nouvelle-Calédonie résultent également d'une loi organique. L'article 77 de la Constitution prévoyant que les compétences transférées par l'État à la Nouvelle-Calédonie le seront à titre définitif, l'État ne peut toutefois plus, même par le biais d'une loi organique, intervenir dans ces matières.

Il y a lieu de souligner que les modalités de combinaison du droit émanant de ces collectivités avec celui émanant de l'État participent directement à la définition des compétences respectives de l'État et de ces collectivités et ne peuvent en conséquence être déterminées que par la loi organique (CE, Ass., 4 novembre 2005, Président de la Polynésie française, n° 280003).

La répartition des compétences entre l'État et ces différentes collectivités, telle qu'elle résulte des statuts les régissant, est exposée pour chacune d'elle dans la fiche particulière qui lui est consacrée.

Il convient cependant de signaler qu'en vertu des articles 74 et 77 de la Constitution, seul le législateur organique peut déterminer le statut de ces collectivités. Outre la répartition des compétences entre l'État et les différentes collectivités, relèvent de la loi organique :

  • pour les collectivités régies par l'article 74 de la Constitution : les conditions dans lesquelles les lois et règlements y sont applicables ; les règles d'organisation et de fonctionnement des institutions de ces collectivités et le régime électoral de leurs assemblées délibérantes ; les conditions dans lesquelles leurs institutions sont consultées sur les projets et propositions de loi et les projets d'ordonnance ou de décret comportant des dispositions particulières à ces collectivités, ainsi que sur la ratification ou l'approbation d'engagements internationaux conclus dans les matières relevant de leurs compétences.

La loi organique peut également déterminer, pour celles de ces collectivités qui sont dotées de l'autonomie, les conditions dans lesquelles le Conseil d'État exerce un contrôle juridictionnel spécifique sur certaines catégories d'actes de l'assemblée délibérante intervenant au titre des compétences qu'elle exerce dans le domaine de la loi ; l'assemblée délibérante peut modifier une loi promulguée postérieurement à l'entrée en vigueur du statut de la collectivité, lorsque le Conseil constitutionnel, saisi notamment par les autorités de la collectivité, a constaté que la loi était intervenue dans le domaine de compétence de cette collectivité ; des mesures justifiées par les nécessités locales peuvent être prises par la collectivité en faveur de sa population, en matière d'accès à l'emploi, de droit d'établissement pour l'exercice d'une activité professionnelle ou de protection du patrimoine foncier ; la collectivité peut participer, sous le contrôle de l'État, à l'exercice des compétences qu'il conserve, dans le respect des garanties accordées sur l'ensemble du territoire national pour l'exercice des libertés publiques.

  • pour la Nouvelle-Calédonie, relèvent de la loi organique en vertu de l'article 77 de la Constitution, les règles d'organisation et de fonctionnement, et notamment les conditions dans lesquelles certaines catégories d'actes de l'assemblée délibérante pourront être soumises avant publication au contrôle du Conseil constitutionnel ; les règles relatives à la citoyenneté, au régime électoral, à l'emploi et au statut civil coutumier ; les conditions et délais dans lesquelles les populations intéressées de la Nouvelle-Calédonie seront amenées à se prononcer sur l'accession à la pleine souveraineté. Doivent être regardées comme relevant également du législateur organique les règles relatives au régime législatif et réglementaire applicable à la Nouvelle-Calédonie et aux conditions dans lesquelles y entrent en vigueur les lois et règlements.

Terres australes et antarctiques françaises et île de Clipperton

Le régime législatif et l'organisation administrative des Terres australes et antarctiques françaises et, depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, de l'île de Clipperton relèvent en vertu du dernier alinéa de l'article 72-3 de la Constitution de la compétence du législateur ordinaire.

Les Terres australes et antarctiques françaises sont, en vertu de la loi du n° 55-1052 du 6 août 1955 portant statut des Terres australes et antarctiques françaises et de l'île de Clipperton, soumises au principe de spécialité législative. Toutefois, cette loi, dans la rédaction que lui a donnée la loi du 21 février 2007, prévoit que les lois et règlements y sont applicables de plein droit dans un nombre important de matières (voir fiche 3.6.11.).

L'entrée en vigueur des textes législatifs et administratifs dans les Terres australes et antarctiques françaises ainsi que les conditions et effets de la publication d'actes sous forme électronique au Journal officiel de la République française sont régis par des dispositions identiques à celles applicables en métropole à une différence près : les lois et, lorsqu'ils sont publiés au Journal officiel de la République française, les actes administratifs, s'ils ne fixent pas eux-mêmes leur date d'entrée en vigueur ou ne font pas l'objet, en cas d'urgence, d'un acte prescrivant leur entrée en vigueur dès leur publication, entrent en vigueur non le lendemain de leur publication au Journal officiel mais seulement le dixième jour suivant celle-ci. Ce délai de dix jours ne s'applique toutefois pas aux textes qui, en raison de leur objet, sont nécessairement destinés à régir l'ensemble du territoire de la République et qui, sauf mention contraire, entrent en vigueur le lendemain de leur publication (CC n° 2007-547 DC du 15 février 2007).

Les Terres australes et antarctiques françaises ne disposent à l'heure actuelle d'aucune compétence propre. Il n'existe par ailleurs aucune obligation à caractère général de les consulter.

L'île de Clipperton est régie par le principe d'identité législative en vertu du titre II de la loi n° 55-1052 du 6 août 1955 portant statut des Terres australes et antarctiques françaises et de l'île de Clipperton, dans sa rédaction issue de la loi du 21 février 2007. Les lois et règlements y sont applicables de plein droit.

Voir le tableau récapitulatif des consultations des collectivités régies par l'article 74 de la Constitution (Polynésie française, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon et Wallis-et-Futuna) et de la Nouvelle-Calédonie pour les projets et propositions de loi, d'ordonnance et de décret.