3.2.3 Annexes

Version du 12 décembre 2011

Les textes peuvent comporter des annexes. Ces annexes sont de nature juridique variable. Certaines ont la même valeur juridique que le texte lui-même, et appellent donc, pour leur rédaction, la même rigueur que celle apportée à la rédaction de celui-ci. D'autres n'ont qu'une valeur indicative.

Annexes à une loi

Ces annexes ne revêtent de portée juridique que lorsqu'elles constituent en réalité l'objet même de la loi (ainsi des codes annexés aux lois ou ordonnances de codification) ou lorsqu'elles précisent des dispositions contenues dans le corps de la loi et qui leur font renvoi, comme c'est le cas des états annexés à la loi de finances ou à la loi de financement de la sécurité sociale.

N'ont inversement aucune portée juridique les documents annexés à des lois destinées à présenter des orientations ou programmes sur lesquels le Gouvernement souhaite s'engager et faire prendre position à la représentation nationale (CE, Ass., 5 mars 1999, Confédération générale des groupes autonomes de l'enseignement public, n° 132023). Seules certaines catégories de lois – les lois de programmation déterminant les objectifs de l’action de l’État et les lois de programmation des finances publiques – peuvent comporter des orientations, notamment dans des rapports annexés, n’ayant aucune portée normative (CC n° 2002-460 DC du 22 août 2002 et n° 2005-512 DC du 21 avril 2005). Il en va de même pour les rapports annexés à la loi de financement de la sécurité sociale (CE, Ass., 5 mars 1999, M. Rouquette et autres, n° 194658, et CC n° 2001-455 DC du 12 janvier 2002). 

Il convient donc de limiter au strict minimum le contenu des annexes énonçant ces orientations ou éléments de programmation et de ne pas faire figurer dans celles-ci des dispositions se présentant à tort comme normatives, telles les dispositions renvoyant à un décret en Conseil d'État le soin de préciser tel ou tel régime. 

Les annexes à un texte de loi organisant une consultation des électeurs sur telle ou telle question, notamment en application de l'article 72-1 de la Constitution, lorsqu'il est envisagé de doter une collectivité d'un statut particulier ou de modifier son organisation sont soumises à un régime juridique particulier. L'annexe est destinée alors à présenter aux électeurs de la collectivité les orientations proposées pour l'organisation institutionnelle de celle-ci ou sa modification. Le contenu de cette annexe doit répondre aux exigences de loyauté et de clarté de la consultation imposées par le Conseil constitutionnel. Le Conseil d'État en déduit que les dispositions de l'annexe doivent s'en tenir aux éléments de fait et de droit objectifs nécessaires pour éclairer les électeurs. Le Conseil d'État exerce sur ces dispositions le même contrôle que sur le texte de loi lui-même.

Annexes à un texte réglementaire

Ces annexes sont de portée et de contenu plus variés. 

Il y a lieu de distinguer :

  • les tableaux, cartes ou listes qui pourraient trouver leur place dans le texte, mais l'alourdiraient et en compliqueraient la lecture ; ces annexes ne se distinguent en rien du texte lui-même et ont par,conséquent, la même valeur juridique que celui-ci.

Ces documents sont en principe soumis de ce fait aux mêmes règles d'élaboration que le texte auquel ils sont annexés ;

  • les textes qui ont leur propre autonomie rédactionnelle et juridique, mais auxquels il s'agit de donner une portée particulière.

Il en va ainsi des actes contractuels que le pouvoir réglementaire doit agréer, l'acte d'agrément déterminant le plus souvent leur date d'entrée en vigueur et, le cas échéant, leur champ d'application ; tels, par exemple, les arrêtés d'agrément des conventions des professions médicales ou paramédicales ou les arrêtés d'extension des conventions collectives. Actes contractuels et actes d'agrément sont de nature juridique différente et émanent d'auteurs distincts ; ils ont l'un comme l'autre leur propre portée juridique.

Il en est de même des statuts d'une association ou d'une fondation, dont le contenu conditionne l'octroi à celles-ci d'une reconnaissance par décret de leur caractère d'utilité publique et qui se trouvent dès lors annexés au décret accordant cette reconnaissance, après que le Conseil d'État s'est assuré que ce contenu ne faisait pas obstacle à cette dernière ; toute modification de ces statuts appelle la même approbation par décret en Conseil d'État ;

  • les textes qui ne constituent que des guides ou des références et destinés à encadrer la gestion administrative ou les relations entre l'administration ou les usagers. Ainsi des textes appelés à servir de modèle à de futurs actes, notamment contractuels : par exemple, le décret n°94-365 du 10 mai 1994 relatif aux établissements de transfusion sanguine fixe dans son annexe le statut-type des établissements constitués sous forme de groupement d'intérêt public.

S'agissant de la publication des annexes, voir fiche 2.1.8.