3.1.5. Visas d'une ordonnance, d'un décret ou d'un arrêté

Version du 3 mai 2013

Considérations générales sur les visas

Les projets de loi ne comportent pas de visas.

Les projets d'ordonnance, de décret et d'arrêté comportent des visas aux fins notamment de :

  • justifier la compétence du Gouvernement ou du ou des ministres en la rattachant, s'il y a lieu, à la loi ou au décret qu'il s'agit de mettre en œuvre ;
  • mettre en évidence les textes dont le projet fait application ou qu'il doit transposer ainsi que ceux qu’il modifie ;
  • mentionner, le cas échéant, l’intervention du Conseil d'État ou d’autres organismes ou instances dont la consultation préalable était requise.

Les visas n'ont pas de portée juridique propre. En conséquence, l'omission d'un visa ou une erreur dans les visas est sans influence sur la légalité de l'acte (CE, Sect., 28 juin 1974, Charmasson, n° 79473).

Néanmoins, les visas doivent être soigneusement rédigés car ils fournissent des indications utiles à la compréhension du texte qui suit et rendent compte des procédures préalables à son édiction.

Il est à noter que le Conseil d'État se fonde sur la seule présence, dans les visas, de la mention « Le Conseil d'État entendu, » pour juger que l’on est en présence d'un décret en Conseil d'État ne pouvant être modifié que par un tel décret (CE, Ass., 3 juillet 1998, Syndicat national de l'environnement CFDT et autres, n° 177248).

Les visas d'un texte ne sont jamais modifiés ; on ne peut donc y trouver de mention d'un texte postérieur à sa version initiale. Dans la mesure où les visas d'un texte modificatif ne s'incorporent pas dans ceux du texte modifié, on prendra garde à ne pas qualifier de « susvisé », dans les dispositions modifiées de ce dernier ou dans les compléments qui lui sont apportés, un texte qui n'est pas mentionné dans les visas du texte d’origine. Il faut en tout état de cause veiller à ne pas utiliser le terme « susvisé » dans les dispositions qui sont insérées dans un code.

Visa des textes

■ Les textes qu'il convient de viser

Doivent être visés les textes qui servent de fondement juridique aux dispositions du projet, ceux auxquels celles-ci dérogent et ceux qui y sont cités ou mentionnés, en particulier ceux que le projet modifie. Il peut aussi être utile de viser un texte qui détermine le champ d'application d'une disposition du projet, par exemple un texte qui définit les catégories de personnes pour lesquelles le projet crée des droits ou des obligations.

Le ou les textes que le projet a pour objet de modifier ou de compléter sont toujours visés. Ce visa peut être global, c’est-à-dire sans désignation des articles modifiés (« Vu le décret n° … du … relatif à … »), puisque, nécessairement, les dispositions touchées seront identifiées précisément dans le corps du texte.

Les visas d'un projet modifiant un autre texte ne doivent comporter que les visas pertinents au regard du contenu de ce projet, c’est-à-dire des modifications qu’il apporte ; il n’y a donc généralement pas à reprendre tous les visas du texte initial.

On vise un texte que le projet abroge partiellement, mais jamais un texte que le projet abroge entièrement.

On ne vise pas un texte ayant eu pour seul objet de modifier un texte antérieur : c'est ce dernier qui sera visé, avec le cas échéant (cf. infra) la mention de ses modifications.

Une ordonnance de codification (pour la partie législative d'un code) ou un décret de codification (pour la partie réglementaire) ne doit pas viser les textes mentionnés ou cités dans le code qui lui est annexé. Par exception à la règle habituelle, on ne vise pas non plus, dans une telle ordonnance ou un tel décret, les textes faisant l'objet d'une abrogation partielle à l'occasion de leur codification, sauf s'ils sont très peu nombreux.

Lorsqu'un texte est pris pour l'application d'un règlement ou la transposition d'une directive de l’Union européenne, il convient de viser ce règlement ou cette directive. Il en va de même pour les traités ou accords internationaux dont il s'agit de faire directement application ou qui fixent des normes supérieures incorporées en droit interne et qui concernent directement l'objet du texte.

Quand un texte a été codifié, il convient de viser le code, en précisant autant que possible la division ou les articles du code auxquels il est fait référence. Il convient toutefois de veiller à viser les articles non codifiés de textes dont l'essentiel est codifié dés lors que les dispositions du projet font application de ces articles non codifiés.

Si le projet est un projet de décret pris pour l'application d'une loi récente ayant modifié un code, il peut être utile de viser non seulement le code mais aussi la loi lorsque cette mention facilite la compréhension du texte du projet. Le visa d'une loi ayant modifié un code est également utile pour assurer un meilleur suivi de son application : « Vu le code …., notamment son article X dans sa rédaction résultant de l'article Y de la loi n° ... du … ».

S'agissant d'un décret en conseil des ministres ou en Conseil d'État, il est d'usage, quand cela est possible, de mentionner expressément la disposition qui a prévu l'intervention d'un décret et la nature de celui-ci. En  revanche, les textes qui fondent les consultations obligatoires auxquelles il a été procédé n’ont pas à être visés pour ce seul motif : le visa des consultations elles-mêmes suffit à cet égard.

En principe, dans un décret en Conseil d'État, on ne vise pas un décret simple.

On ne dérogera à cette règle que si la compréhension du projet l’exige. Lorsque le décret simple que l’on souhaite mentionner a été pris pour l’application d’une loi, on visera celle-ci.

Par exemple, le décret en Conseil d’Etat n° 2008-964 du 16 septembre 2008 relatif aux modalités de prise en compte dans la retraite additionnelle de la fonction publique de l’indemnité dite de garantie individuelle du pouvoir d’achat comprend parmi ses visas celui du décret simple n° 2008-539 du 6 juin 2008 relatif à l’instauration d’une indemnité dite de garantie individuelle du pouvoir d’achat.

De même, dans un décret, on ne vise pas un arrêté ministériel ou interministériel, sauf en matière de délégation de signature lorsqu'un arrêté détermine un élément de la délégation.

Lorsqu'un décret doit, pour l'exécution d'une décision de justice, comporter des dispositions d'effet rétroactif, il convient de mentionner la décision de justice dans les visas.

■ Rédaction des visas de texte

Chaque texte visé, sauf s'il s'agit d'un code, est désigné par son numéro (un texte antérieur à 1940 ne comporte toutefois pas de numéro), sa date et son intitulé complet et exact, tel qu'il figure au Journal officiel. Un code est visé uniquement par son titre, sans référence au texte dont il procède. Les règlements d'administration publique ayant été supprimés, il y a lieu, le cas échéant, de viser « le décret n°………..du ….relatif à » et non « le décret n°…………du……… portant règlement d'administration publique sur... ».

Lorsque le projet de texte intervient en application d'une disposition particulière d'une norme supérieure, il est d'usage de préciser l'article contenant cette disposition. Cette précision s’insère toujours après l’intitulé et la date de la norme supérieure : « Vu la loi n°…. du ….. , notamment son article 14 ».

Si ce texte a été modifié, il convient de le préciser par l’ajout du seul adjectif « modifié » entre la mention de la date et l'objet : « Vu le décret n°…… du ….. modifié relatif à … ». L'usage consistant à mentionner, avec leur numéro et leur date, les textes modificatifs dans la limite de trois, a été abandonné.

Il peut être toutefois utile de faire mention d'une modification particulière, notamment lorsqu'il est fait application d'une disposition qui résulte précisément d'un seul des textes modificatifs, ou que l'on modifie cette seule disposition ; les formules suivantes peuvent alors être utilisées :

                   « Vu le décret n° …du …relatif à……modifié notamment par le décret n° … du … » ;

                   « Vu le décret n° …du …relatif à……..modifié en dernier lieu par le décret n° … du … » ;

                   « Vu le décret n° …du …relatif à…….modifié, notamment son article … dans la rédaction résultant du décret n° … du … ».

Les grands textes statutaires applicables conjointement peuvent être réunis dans un même visa par la formule : «, ensemble ». Par exemple : « Vu la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 modifiée portant droits et obligations des fonctionnaires, ensemble la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ».

S'agissant des dispositions codifiées, le visa du code dans son ensemble est la règle générale. Il n'est fait référence ni à l'acte de codification (ordonnance ou décret), ni aux modifications apportées au code.

Lorsqu'il apparaît utile de mettre en exergue certains articles ou certaines divisions d'un texte visé, l'usage est de les mentionner ainsi : « Vu le code civil, notamment son article 1er » ou « Vu le code général des collectivités territoriales, notamment le chapitre I du titre II de son livre IV ».

Les conventions internationales sont visées avec leur intitulé complet et leur date de signature : « Vu la convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction du 3 mars 1973 ». Il est souvent d’usage d’indiquer également le lieu de signature : « Vu la convention des Nations unies sur le droit de la mer signée à Montego Bay le 10 décembre 1982 ». En revanche, pour éviter d’alourdir les visas, on s’abstiendra désormais, même si une telle précision permet d’attester de l’insertion dans l’ordre juridique interne de la convention internationale en cause, de mentionner dans le visa le texte qui a autorisé son approbation ou sa ratification et le décret qui a procédé à sa publication.

Les traités de l’Union européenne sont visés avec leur seul intitulé : « Vu le traité sur l’Union européenne », « Vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ». Les directives et règlements doivent être visés en reprenant leur désignation exacte telle qu’elle figure au Journal officiel de l’Union européenne : « Vu la directive 2007/47/CE du Parlement européen et du Conseil du 5 septembre 2007 modifiant la directive 90/385/CEE du Conseil concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux dispositifs médicaux implantables actifs, la directive 93/42/CEE du Conseil relative aux dispositifs médicaux et la directive 98/8/CE concernant la mise sur le marché des produits biocides ».

Visa des consultations

Les avis des organismes dont la consultation est obligatoire sont toujours visés, avec leur date, immédiatement après l'ensemble des textes visés et avant la mention de la consultation du Conseil d'État.

Si l'avis a été légalement émis par une formation restreinte ou spécialisée de l'organisme consulté, il est d'usage de le faire apparaître, en utilisant une formule du type : « Vu l'avis du conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat (commission des statuts) » plutôt que la formule : « Vu l'avis de la commission des statuts du conseil supérieur de la fonction publique de l'État ». Le code général des collectivités territoriales (article L. 1211-4-2) faisant de la commission consultative d’évaluation des normes une formation restreinte du comité des finances locales, on écrira : « Vu l’avis du comité des finances locales (commission consultative d’évaluation des normes) ».

Lorsque l'organisme n'a pas émis d'avis dans le délai qui lui était imparti par les dispositions législatives ou réglementaires, et qu'il est alors réputé s'être prononcé, il convient de viser l'acte par lequel l'organisme a été saisi en utilisant la formule : « Vu la saisine du … en date du… ». Dans ce cas, le visa est placé, le cas échéant, après celui des avis qui ont été effectivement rendus (mais avant la mention de la consultation du Conseil d'État).

On peut toutefois viser un avis rendu hors délai mais en temps utile pour être pris en compte. Dans le cas d'une ordonnance ou d'un décret en Conseil d'État, un avis rendu hors délai ne peut être visé que s'il est intervenu avant la délibération du Conseil d'État.

Il n'est pas fait mention des avis facultatifs à l'exception de ceux rendus par le Conseil d'État.

Dans le cas d'un projet de décret pris en application du second alinéa de l'article 37 de la Constitution modifiant un texte de forme législative intervenu postérieurement à l'entrée en vigueur de la Constitution, il y a lieu de viser la décision du Conseil constitutionnel par la formule : « Vu la décision du Conseil constitutionnel n°…. du …. ».

S'agissant des projets d'ordonnance et de décret en Conseil d'État, la consultation du Conseil d'État est visée, selon le cas, par la formule :

  •  « Le Conseil d'État entendu, », dans le cas où une ordonnance, ou plus rarement un décret en Conseil d'État, a été soumis à l'assemblée générale du Conseil d'État ou à sa commission permanente ;
  •  « Le Conseil d'État (section….) entendu, » ou « Le Conseil d'État (section ….et section ….réunies) entendu, », dans l'hypothèse où la consultation du Conseil d'État est obligatoire et où le texte a été examiné par une section administrative ou par deux sections administratives réunies ;
  • « Après avis du Conseil d'État (section…) » quand le Conseil d'État est consulté sans que la consultation revête un caractère obligatoire ;
  • « Sur l'avis conforme du Conseil d'État (section…) » si un décret ne peut être pris que sur l'avis conforme du Conseil d'État.

À noter que lorsqu'un décret en Conseil d'État comporte certaines dispositions qui relèvent du décret simple, la formule « Le Conseil d'État entendu, » ou « Le Conseil d'État (section….) entendu, » est maintenue pour l'ensemble du texte (voir fiche 1.3.3.). 

Il y a également lieu de faire mention, dans les visas, des procédures de notification ou d’information préalable qui s’imposent en vertu du droit interne ou du droit de l’Union. On visera ainsi les décisions rendues par la Commission européenne au titre du régime des aides d’Etat qui découle des articles 107, 108 et 109 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne : « Vu la décision de la Commission européenne du 17 avril 2009, notifiée sous le numéro C (2009) 3015, autorisant la mise en œuvre du régime n° 440/2008 d'aide à la modernisation de l'hôtellerie ».

Il en ira de même pour l’information préalable obligatoire de la Commission européenne :

  • en matière de normes techniques au titre de la directive 98/34/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 juin 1998 ;
  • dans le domaine des normes et réglementations techniques des services de la société de l’information au titre de la directive 98/48/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 juillet 1998.

Ce sera le cas également pour la notification préalable obligatoire à la Commission européenne en matière de services dans le marché intérieur résultant de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006.

Il convient de dissocier le visa de la directive qui fonde l’obligation de celui de la notification à la Commission européenne. Ce dernier doit figurer après le dernier des visas relatif aux consultations obligatoires mais avant la formule : « Le Conseil d'État (section….) entendu, ». Il doit être ainsi rédigé : « Vu la notification n° …/…/F adressée le (date) à la Commission européenne et les réponses du (date) de cette dernière ; ».

Ordre des visas

Les textes sont visés en premier, puis les consultations des organismes dont la consultation est obligatoire et, à la fin, s'il y a lieu, l'intervention du Conseil constitutionnel, du Conseil d'État et celle du conseil des ministres.

L'ordre de présentation des textes visés procède en principe d'un classement hiérarchique, les textes d'une même catégorie étant classés selon l'ordre chronologique. Les codes sont normalement placés avant les lois.

Sous les réserves énoncées ci-après, l'ordre à respecter est le suivant :

  1. la Constitution,
  2. les conventions internationales,
  3. les règlements et directives de l'Union européenne,
  4. les lois ou ordonnances organiques,
  5. les codes (y compris les codes purement réglementaires),
  6. les lois et les ordonnances ayant de plein droit valeur législative (ordonnances du Gouvernement provisoire et ordonnances de l'article 92 de la Constitution de 1958),
  7. les ordonnances de l'article 38 (à cette place même si elles ont été ratifiées),
  8. les décrets. 

Lorsqu'un décret est pris en application du second alinéa de l'article 37 de la Constitution (décret dit de « déclassement »), la mention : « Vu la Constitution, notamment le second alinéa de son article 37» doit figurer en tête des visas.

Si un projet édicte des peines contraventionnelles, il convient de faire figurer la mention : « Vu le code pénal, notamment son article R. 610-1 ;  ».

Les codes sont visés selon l'ordre alphabétique, sans préséance pour les codes généraux, comme le code général des collectivités territoriales. Est désormais abandonné l'usage qui consistait à viser en premier les codes tenus pour les plus éminents en raison de l'histoire ou de leur matière : le code civil et le code pénal.

Lorsqu'il y a lieu de viser des textes de l’Union européenne de droit dérivé, les règlements précèdent les directives.

Les décrets constituent une catégorie unique. Ils sont donc rangés par ordre chronologique quel que soit leur « niveau » (décrets en conseil des ministres, décrets en Conseil d'État, décrets simples ; voir fiche 1.3.3).

La mention : « Vu la décision du Conseil constitutionnel » se place avant la mention : « Le Conseil d'État entendu, » ou « Le Conseil d'État (section….) entendu, ».

Les consultations sont visées dans l'ordre chronologique en commençant par les avis explicitement rendus puis par le visa des lettres de saisine pour les organismes qui n'ont pas rendu d'avis. La mention : « Le conseil des ministres entendu, » est placée à la fin de tous les visas. La mention : « Le Conseil d'État entendu, » ou « Le Conseil d'État (section ….) entendu, » est placée à la fin de tous les visas mais avant, le cas échéant, la mention : « Le conseil des ministres entendu, ».

En matière de nomination, sont visées in fine, mais avant la mention du conseil des ministres s’il y a lieu, les auditions par les commissions compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat qui interviennent sur le fondement du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution.

Lorsqu’il est fait application de la procédure d’entrée en vigueur immédiate prévue au deuxième alinéa de l’article 1er du code civil (voir fiche 3.8.1), il y a lieu d’insérer dans les visas du décret celui du code civil (« Vu le code civil, notamment son article 1er ») et d’ajouter in fine, après le cas échéant la mention du Conseil d'État et du conseil des ministres, l’indication : « Vu l’urgence ».