3.1.2. Notice explicative et rapport de présentation

Version du 12 décembre 2011 

Aux termes de la circulaire du Premier ministre du 7 juillet 2011 relative à la qualité du droit, la notice explicative s'est substituée, pour les décrets réglementaires, au rapport de présentation, hors les cas où celui-ci est prévu par un texte.

Notice explicative

L'élaboration de certains décrets réglementaires donne lieu, depuis décembre 2009, à la rédaction, en complément du rapport de présentation, d'une notice, c'est-à-dire d'un document explicatif et synthétique destiné à paraître au Journal officiel de la République française à l'appui du décret. Aux termes de la circulaire du Premier ministre du 7 juillet 2011 relative à la qualité du droit, elle accompagne la publication de l'ensemble de ces décrets.

En outre, par la circulaire du 23 mai 2011 relative aux dates communes d'entrée en vigueur des normes concernant les entreprises, le Premier ministre a demandé aux membres du Gouvernement que les projets de textes réglementaires entrant dans ce mécanisme, ce qui comprend les arrêtés, soient systématiquement assortis d'une notice explicative.

Une notice n'est ni un support de communication ni un commentaire juridique : sa seule vocation est de donner une information objective et facile à comprendre sur la nature et la portée des mesures susceptibles d'intéresser directement les destinataires des textes. Sa mise au point est l'occasion pour l'administration qui en a la charge de faire l'effort, dès le stade de son élaboration, de se placer du point de vue de ces derniers pour apprécier les effets qu'ils en percevront.

Contenu

La notice doit éclairer ses destinataires sur la portée du texte. Il est préconisé de la concevoir comme un document court (une demi page) :

  • la rubrique « Publics concernés » désigne les principaux destinataires de la réforme ;
  • la rubrique « Objet » caractérise, en peu de mots, l'objet du texte. Elle peut comprendre des mots-clés. Sa mise au point ne dispense pas le rédacteur de prêter une attention particulière à l'intitulé du texte qui est un élément déterminant pour sa compréhension ;
  • la rubrique « Entrée en vigueur » indique si les règles nouvelles affectent des situations en cours. Elle détaille, le cas échéant, les mécanismes d'entrée en vigueur différée ainsi que, s'il y a lieu, le calendrier des mesures transitoires ; elle précise, s'il s'agit d'une norme concernant les entreprises entrant en vigueur à l'une des dates communes mentionnées par la circulaire précitée du 23 mai 2011, la ou les échéances prédéterminées retenues pour le texte dont il s'agit ;
  • la rubrique « Notice » présente l'objet et la portée du texte. Elle doit être rédigée dans une langue d'usage courant. La rédaction doit être compréhensible pour un public qui, tout en prêtant intérêt à la réforme, n'est pas nécessairement par avance averti de ses tenants et aboutissants. Au cas où plusieurs catégories de destinataires sont potentiellement concernés (professionnels, particuliers, …), la rédaction doit être conçue pour être accessible au public le moins averti. Cette rubrique doit exposer de manière précise et concise l'objet de la réforme emportée par le texte. En cas de texte modificatif, on s'attachera à y faire apparaître la portée des innovations que celui-ci emporte ;
  • la rubrique « Références » précise que le texte modifié peut être consulté sur Légifrance : (exemple : « le texte modifié par le présent décret peut être consulté, dans sa rédaction issue de cette modification, sur le site Légifrance - http://www.legifrance.gouv.fr/ »). Le cas échéant, elle donne la référence des normes de rang supérieur (directives, lois) dont le texte fait application (exemple 1 : « Le présent décret est pris pour l'application de l'article x de la loi n° xxxx-xx du 00/00/xxxx » ; exemple 2 : «  Le présent décret met en œuvre l'article x de la directive xxxx-xx du 00/00/xxxx »).

Annexe : modèle de présentation

Le projet de notice explicative a vocation à accompagner le texte dès ses phases préparatoires. Il est un élément solidaire du projet de texte dès sa rédaction, de manière à faire l'objet des échanges interservices et du contrôle juridique et politique habituellement mis en œuvre par les ministères et les collaborateurs du Premier ministre sur les projets de décret. Le projet s'intègre à cet effet au fichier du texte dans le système S.O.L.O.N.

Annexe

Présentation d'un texte accompagné d'une notice explicative

Intitulé du texte 

Numéro NOR

Publics concernés :

Objet :

Entrée en vigueur :

Notice :

Références :

Le Premier ministre / Le Président de la République

Visas

Texte du décret

Rapport de présentation

Textes devant être accompagnés d'un rapport de présentation

Le rapport de présentation n'est à présent obligatoire que lorsqu'il est prévu par les textes et pour certains décrets.

Obligations légales

Un rapport de présentation accompagne obligatoirement les ordonnances, en vertu de l'article 2 de l'ordonnance n° 2004-164 du 20 février 2004 relative aux modalités et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs.

D'autres obligations légales commandent la présentation d'un rapport lorsque sa publication est prévue par un texte (voir fiche 2.1.8.). Font ainsi l'objet d'un rapport les décrets et arrêtés prévues par la LOLF, « sauf en ce qui concerne les sujets à caractère secret, touchant à la défense nationale, à la sécurité intérieure ou extérieure de l'État ou aux affaires étrangères » (article 56 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances). De même, les décrets prévus aux articles 27 et 48 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication sont accompagnés d'un rapport de présentation.

Autres cas

Les mesures individuelles prises par décret font l'objet d'un rapport de présentation.

Contenu

Le rapport de présentation obéit aux règles suivantes :

  • il éclaire le signataire – Président de la République ou Premier ministre selon le cas – ainsi que les ministres contresignataires, sur les raisons pour lesquelles le texte est proposé et sur son contenu ;
  • le cas échéant, il explique les raisons qui ont conduit à modifier la réglementation en vigueur et l'économie des dispositions prises en ce sens ;
  • il précise la teneur des articles essentiels du projet.

D'une manière générale et en particulier pour les textes ayant un effet pratique sur la vie quotidienne des administrés, il convient de faire ressortir clairement dans le rapport de présentation :

  • les objectifs poursuivis par le texte ;
  • la description précise des mesures adoptées ;
  • les conditions à remplir pour bénéficier de ces mesures.

Si un texte est en Conseil d'État et qu'il est intégralement conforme à l'avis du Conseil d'État, il est d'usage que le rapport de présentation le précise.

Le rapport de présentation doit être soigneusement rédigé, mais il n'a pas de portée juridique propre. Ainsi, il a été jugé que « le rapport présenté au Président de la république en vue de l'examen d'une ordonnance en conseil des ministres, qui a pour objet de l'éclairer sur les raisons pour lesquelles le texte est proposé et sur son contenu, ne saurait être regardé, quels qu'en soient les termes, comme une décision susceptible d'être déférée au juge de l'excès de pouvoir » ( CE, Sect., 19 octobre 2005, Confédération générale du travail et autres, n° 283471).

Formules à utiliser

Rapport au Président de la République

Pour un texte présenté à la signature du Président de la République, le rapport commence par les mentions suivantes :

« Rapport au Président de la République »

« Monsieur le Président de la République, »

et se termine par les formules suivantes :

« Tel est l'objet de la présente ordonnance [du présent décret] que nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation. »

« Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de notre profond respect. »

Rapport au Premier ministre

Pour un texte présenté à la signature du Premier ministre ; le rapport commence par la mention suivante :

« Rapport au Premier ministre »

et se termine par la formule suivante :

« Tel est l'objet du présent décret que nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation. »

Dans les deux cas, le rapport n'est ni signé ( CE, 28 juillet 2000, Tête, n° 202798) ni daté.