2.1.8. Publication au Journal officiel

Version du 22 novembre 2016

Principes généraux

La publication des lois ainsi que des dispositions réglementaires émanant du Gouvernement ou des ministres est centralisée dans le Journal officiel de la République française. La publication des dispositions d'ordre réglementaire prises par les autorités déconcentrées ou décentralisées est réalisée, sauf exceptions prévues par les textes, par des voies propres à ces autorités (voir le code général des collectivités territoriales). Par ailleurs, il résulte de la jurisprudence que l'entrée en vigueur des actes administratifs est subordonnée à une publicité adéquate (voir pour le règlement administratif d'une fédération sportive, CE, Section 12 juillet 1991 ministre de la jeunesse et des sports et autre, n° 127092 et 127402, au Rec., p. 285).

La publication au Journal officiel remplit deux fonctions :

  •  elle porte les textes à la connaissance de l'administration et du public ;
  •  elle rend ces textes opposables. 

La publication des lois et des règlements au Journal officiel est donc nécessaire pour qu'une disposition législative ou réglementaire produise un effet juridique.

Les règles gouvernant les modalités et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs résultent de l'article 1er du code civil (pour les effets de la publication des textes concernant l’outre-mer, voir fiches 3.6) et du code des relations entre le public et l'administration (notamment ses articles L. 221-9 à L. 221-14).

Aux termes du premier alinéa de l’article 1er du code civil, « Les lois et, lorsqu’ils sont publiés au Journal officiel de la République française, les actes administratifs, entrent en vigueur à la date qu’ils fixent ou, à défaut, le lendemain de leur publication. » En cas d’urgence, cependant, il est possible de prévoir une entrée en vigueur au jour de leur publication des lois et des actes administratifs. Ainsi, l’entrée en vigueur dès la publication peut être réalisée par le décret de promulgation pour les lois (à titre d’exemple, voir la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 ou la loi n° 2015-1501 du 20 novembre 2015 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et renforçant l'efficacité de ses dispositions) et par décret pour les actes réglementaires.

L’usage de cette procédure doit être réservé au cas de nécessité absolue. Avec l’accord du secrétariat général du Gouvernement, les décrets, dans ce cas, sont complétés de la manière suivante :

  • dans les visas : « Vu le code civil, notamment son article 1er ; » et in fine « Vu l’urgence » ;
  • dans l’article d’exécution, on complète la formule : « qui sera publié au Journal officiel de la République française » par les mots :  « et entrera en vigueur immédiatement.

L’entrée en vigueur immédiate d’un arrêté ne pouvant elle-même être décidée que par « le Gouvernement », il est nécessaire, dans ce cas, de préparer un décret, qui ne requiert aucun contreseing, sur les modèles établis en annexe 1.

Sauf en ce qui concerne les informations parlementaires, dont chaque assemblée conserve la maîtrise, les demandes de publication de textes dans l'édition « Lois et décrets » du Journal officiel doivent impérativement être adressées au service de la législation et de la qualité du droit du secrétariat général du Gouvernement, dans des formes et selon une procédure particulières (signatures et contreseings), par le biais de l’application S.O.L.O.N. Toute transmission directe à la direction de l’information légale et administrative d'un texte en vue de son insertion dans l'édition « Lois et décrets » du Journal officiel restera sans effet et ne pourra qu'engendrer un retard inutile dans la publication du texte concerné.

Une mention particulière doit être faite des mesures individuelles. Un certain nombre d’entre elles font l’objet d’une publication : c’est le cas, notamment, de celles prises par décret. Il n’en reste pas moins qu’à la différence des règlements, les actes individuels prennent effet dès leur signature, dès lors qu’ils sont favorables à leurs destinataires. Il en va ainsi, par exemple, des décisions de nomination des fonctionnaires (CE, Sect., 19 décembre 1952, Delle Mattéi, Rec. p. 594) ou des nominations et promotions dans l’ordre de la Légion d’honneur (CE, Ass., 14 mai 1954, Clavel, Rec. p. 270).

En revanche, le délai dont disposent les tiers pour se pourvoir au contentieux ne court qu’à compter de la publication, qu’elle s’effectue au Journal officiel ou dans un bulletin officiel (voir à cet égard la fiche 2.1.9.).

Champ des obligations de publication au Journal officiel

L’article L. 221-9  du code des relations entre le public et l'administration prévoit que « sont publiés au Journal officiel de la République française les lois, les ordonnances accompagnées d’un rapport de présentation, les décrets et, lorsqu’une loi ou un décret le prévoit, les autres actes administratifs. »

A cette obligation de portée générale s’ajoutent des obligations de publication au Journal officiel prévues par des textes particuliers. Tel est le cas de :

■ certains actes des autorités déconcentrées ou décentralisées. Il en est ainsi par exemple, des délibérations du conseil régional des régions d’outre-mer prévues à l’article L.O. 4435-7 du code général des collectivités territoriales ou encore des arrêtés du préfet portant création ou suppression de communes (article D. 2112-1 du même code) ;

■ certaines décisions relatives à la situation individuelle des fonctionnaires de l’État. En application de l’article 28 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions relatives à la fonction publique de l’État, le décret n° 63-280 du 19 mars 1963 modifié précise que ne font obligatoirement l’objet d’une publication au Journal officiel que les « décisions portant nominations, promotions de grades et mises à la retraite (...) en ce qui concerne :

  • les fonctionnaires nommés par décret ;
  • les fonctionnaires nommés par arrêté appartenant aux corps de catégorie A des administrations centrales de l’État ou des administrations assimilées ;
  • les fonctionnaires nommés par arrêté appartenant à des corps de catégorie A des services déconcentrés ou des établissements publics de l’État et dont la liste est établie par arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre intéressé. »

Les autres dispositions statutaires concernant les fonctionnaires appartenant à l’une de ces trois catégories trouvent place dans un Bulletin officiel ministériel par exemple, en tout cas « par tous autres procédés permettant de porter les décisions considérées à la connaissance des tiers intéressés » (second alinéa de l’article 2 du même décret). Il en est de même des décisions relatives aux fonctionnaires non mentionnés dans l’une de ces trois catégories ;

■ certains rapports de présentation. Ainsi, la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances prévoit, dans son article 56, la publication au Journal officiel des rapports qui présentent les motivations des décrets et arrêtés prévues par la LOLF, « sauf en ce qui concerne les sujets à caractère secret, touchant à la défense nationale, à la sécurité intérieure ou extérieure de l’État ou aux affaires étrangères. » Il en est de même, par exemple, des rapports de présentation des décrets prévus aux articles 27 et 48 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication ;

■ certains actes ou décisions des autorités administratives indépendantes (ex : l’article L. 621-6 du code monétaire et financier prescrit la publication au Journal officiel du règlement général de l’Autorité des marchés financiers).

Formes de la publication

Peut être publié, selon le cas, la version intégrale du texte ou seulement un extrait.

Jusqu'au 31 décembre 2015, la publication pouvait prendre différentes formes en fonction du type de texte. Elle pouvait être réalisée sous forme électronique ou sur papier ou sur ces deux supports en même temps. Il pouvait y être également procédé dans la version intégrale du texte ou simplement par extrait.

Depuis le 1er janvier 2016, seule subsiste la publication au Journal officiel sous forme électronique. Selon le cas, la version intégrale du texte ou simplement un extrait de celui-ci est publié.

■ L’article L. 221-10 du code des relations entre le public et l'administration prévoit que la publication des actes mentionnés à l’article L. 221-9  du même code (lois, ordonnances, décrets et certains actes administratifs) « est assurée, sous forme électronique, dans des conditions de nature à garantir leur authenticité. » Cette publication sous forme électronique est donc la règle.

Cependant, l'article L. 221-14 du code des relations entre le public et l'administration prévoit que certains actes individuels, notamment relatifs à l’état et à la nationalité des personnes, définis par décret en Conseil d’État après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés, doivent être publiés dans des conditions garantissant qu’ils ne font pas l’objet d’une indexation par des moteurs de recherche.

Aux termes de l’article R. 221-15 du même code, il s’agit :

1° Des décrets portant changement de nom pris sur le fondement de l’article 61 du code civil ;

2° Des décrets d’acquisition de la nationalité française pris sur le fondement de l’article 21-14-1 du code civil ;

3° Des décrets de naturalisation pris sur le fondement de l’article 21-15 du code civil ;

4° Des décrets de réintégration dans la nationalité française pris sur le fondement de l’article 24-1 du code civil ;

5° Des décrets de perte de la nationalité française pris sur le fondement des articles 23-4, 23-7 ou 23-8 du code civil ;    

6° Des décrets de déchéance de la nationalité française pris sur le fondement de l’article 25 du code civil ;

7° Des décrets de francisation de nom ou de prénoms, ou d’attribution de prénom pris sur le fondement de la loi n° 72-964 du 25 octobre 1972 relative à la francisation des noms et prénoms des personnes qui acquièrent, recouvrent ou se font reconnaître de nationalité française ;

8° Des décrets prononçant l’exclusion ou la suspension de l’ordre de la Légion d’honneur ou de la médaille militaire ;

9° Des décrets prononçant l’exclusion ou la suspension de l’ordre national du Mérite ;

10° Et des décrets abrogeant ou retirant un décret appartenant à une des catégories précédentes.

Concrètement, les actes individuels appartenant à l’une de ces dix catégories ne peuvent être consultés qu’à partir de la date du Journal officiel dans lequel ils ont été publiés. 

■ L’article R. 221-16 du code des relations entre le public et l’administration prévoit que ne peuvent être publiés au Journal officiel de la République française que dans des conditions garantissant qu’ils ne font pas l’objet d’une indexation par des moteurs de recherche :

1° Les demandes de changement de nom ;

2° Les annonces judiciaires et légales mentionnant les condamnations pénales ;

3° Les arrêts mentionnés à l’article L. 314-20 du code des juridictions financières ;

4° Les sanctions administratives et disciplinaires ;

5° Les décisions abrogeant ou retirant une sanction mentionnée au 4°.

■ Si les actes de nature réglementaire sont publiés dans leur version intégrale, d’autres actes peuvent être publiés sous forme d’extrait. C’est le cas, par exemple, des décisions concernant les fonctionnaires (article 3 du décret du 19 mars 1963 précité) ou encore des décisions relatives aux titres miniers et aux titres de stockage souterrain (article 58 du décret n° 2006-648 du 2 juin 2006). On trouvera en annexe 2 à la présente fiche une liste complémentaire non exhaustive de publications par extrait.

Il est admis, en outre, que répondent aux exigences de la jurisprudence administrative sur la publication adéquate, les annexes publiées dans un Bulletin officiel ou consultables dans un lieu déterminé par le texte législatif ou réglementaire auquel elles sont liées.

Annexe 1

1er  modèle : entrée en vigueur d'un arrêté (pour un exemple récent, voir le décret n° 2015-1683 du 17 décembre 2015)

« Décret n° du relatif à l'entrée en vigueur d'un arrêté

NOR :

Le Premier ministre,

Vu le code civil, notamment son article 1er ;

Vu l'urgence,

Décrète :

Article 1

Entre en vigueur immédiatement à compter de sa publication au Journal officiel de la République française l'arrêté du ...

Article 2

Le présent décret sera publié au Journal officiel de la République française et entrera en vigueur immédiatement. »

Fait le ...

2nd modèle : entrée en vigueur immédiate de plusieurs textes ou types de textes (pour un exemple récent, voir le décret n° 2010-1616 du 23 décembre 2010 ou le décret n° 2014-509 du 21 mai 2014)

« Décret n° du relatif à l'entrée en vigueur de décrets et d'arrêtés

NOR :

Le Premier ministre,

Vu le code civil, notamment son article 1er ;

Vu l'urgence,

Décrète :

Article 1

Entrent en vigueur immédiatement à compter de leur publication au Journal officiel de la République française les dispositions :

1° du décret n° ... du ... relatif à ... ;

2° de l'arrêté du ... portant ... ;

etc.

Article 2

Le présent décret sera publié au Journal officiel de la République française et entrera en vigueur immédiatement. »

Fait le ...

Annexe 2

Principales publications par extrait

  • mesures individuelles (sauf certaines mesures délibérées en conseil des ministres) ;
  • certaines décisions prévues par le code de la santé publique (articles R. 4211-10, R. 5121-104, R. 5141-47, R. 5141-71, R. 5141-123-12, R. 5141-138) ;
  • certaines décisions prises par les fédérations délégataires en matière de sport (articles R. 131-30, R. 131-31 du code du sport) ;
  • décret portant autorisation de construire sur une partie d’un terrain classé (article R* 130-17 du code de l’urbanisme) ;
  • opposition en cas de perte de récépissés de consignation (article R. 518-42 du code monétaire et financier) ;
  • dérogations pour l’accès à certaines infrastructures gazières (article 5 du décret n° 2005-877 du 29 juillet 2005) ;
  • autorisation à l’exercice de l’activité de fourniture de gaz naturel ;
  • habilitation et retrait d’habilitation d’organismes autorisés pour l’adoption ;
  • refus de délivrer le certificat d’exportation des biens culturels (article R. 111-12 du code du patrimoine) ;
  • insaisissabilité d’un bien culturel ;
  • demande d’autorisation d’exploiter les installations de production d’électricité et délivrance de l’autorisation (décret n° 2000-877 du 7 septembre 2000) ;
  • approbation de budget et de comptes financiers ;
  • sortie du statut coopératif pour les sociétés d’intérêt collectif agricole ;
  • concours (autorisation d’ouverture, nombre et répartition des postes, date des épreuves) ;
  • élection (fixation des dates) ;
  • régies d’avances et de recettes (modification des montants de l’avance, suppression) ;
  • approbation de la convention constitutive d’un groupement d’intérêt public ;
  • approbation ou modification de statuts d’organismes divers ;
  • nombre de candidats à admettre dans une école ;
  • autorisation de la prise de participation dans le capital d’une société ;
  • classement de centres de réception radioélectriques, d’établissements d’hospitalisation publics ;
  • affectation et cession d’immeubles, de terrains ;
  • autorisation de production et de vente de poudres et substances explosives destinées à un usage civil ;
  • approbation de modèles de formulaires agréés par le CERFA ;
  • création de communes ;
  • délimitation de zones de préemption ;
  • agrément pour la conservation d’archives publiques courantes et intermédiaires ;
  • servitudes aéronautiques et radioélectriques ;
  • approbation des modifications apportées aux statuts d’une association reconnue d’utilité publique ;
  • reconnaissance d’une association comme établissement d’utilité publique ;
  • reconduction d’un groupement d’intérêt public ;
  • interdiction de vente aux mineurs (publications destinées à la jeunesse) ;
  • homologation ou retrait de cahiers des charges de labels agricoles (article R. 641-6 du code rural et de la pêche maritime) ;
  • homologation du cahier des charges d’une indication géographique protégée (article R. 641-17 du code rural et de la pêche maritime).

Annexe 3

NUMERO NOR

(système normalisé de numérotation des textes officiels)

L'attribution du numéro NOR au moyen de l'application S.O.L.O.N.

L'application S.O.L.O.N. est le vecteur de droit commun pour l'attribution des numéros NOR.

Chaque acte est automatiquement pourvu d'un numéro NOR dès son initialisation dans l'application. Le choix, par l'utilisateur, du type d'acte, puis la mention du ministère et de la direction à l'origine de l'acte déclenche automatiquement l'attribution d'un numéro NOR qui s'inscrit dans la fiche d'attribut de l'acte. Tout au long de son futur parcours, l'acte peut être identifié au moyen de ce numéro.

La structure du numéro NOR

Le NOR est composé de douze caractères alphanumériques :

  • un code à trois lettres identifiant le ministère ou l'autorité administrative se trouvant à l'origine du texte. Ce code est fourni par une table de codification interministérielle dont la mise à jour est assurée par le secrétariat général du Gouvernement ;
  • une lettre identifiant la direction ou le service à l'origine du texte. Chaque ministère établit et tient à jour la liste codée de ces directions ou services. Il communique cette liste au secrétariat général du Gouvernement. Toutes les lettres de l'alphabet sont à sa disposition, à l'exclusion de la lettre X, qui est réservée au secrétariat général du Gouvernement ;
  • deux chiffres pour identifier l'année d'initialisation du texte dans SOLON ;
  • cinq chiffres identifiant un numéro d'ordre. Le numéro est attribué automatiquement par l’application S.O.L.O.N. et réinitialisé en début d’année ;
  • une dernière lettre pour identifier la nature du texte :

Lettre

Nature

Lettre

Nature

A

Arrêté

M

5e rectificatif

B

Tableau (d'avancement, d'ouverture de crédits ...)

N

Note de service

C

Circulaire

P

Rapport

D

Décret

Q

Avenant

E

Exequatur

R

Ordonnance

F

2e rectificatif

S

Décision

G

Communiqué

T

Citation

H

3e rectificatif

V

Avis

I

4e rectificatif

W

Réponse ministérielle

J

Instruction

X

Autres textes

K

Liste

Y

Amnistie

L

Loi

Z

Rectificatif