2.1.7. Procédures de recueil des signatures et contreseings

Version du12 juin 2015

Répartition des tâches entre le secrétariat général du Gouvernement et les ministères pour le recueil des signatures et contreseings

C'est au secrétariat général du Gouvernement qu'il appartient de recueillir la signature du Président de la République et du Premier ministre sur les textes que ceux-ci ont compétence pour signer (principalement décrets de promulgation des lois, ordonnances et décrets,(voir fiches 3.9.1 et 3.9.2).

En ce qui concerne les contreseings, le secrétariat général du Gouvernement recueille celui du Premier ministre sur les actes du Président de la République pour lesquels ce contreseing est requis, ainsi que les contreseings des ministres sur les décrets de promulgation des lois, les ordonnances, les décrets en conseil des ministres, les décrets en Conseil d'Etat et les décrets pris en application du second alinéa de l'article 37 de la Constitution. 

Dans les autres cas, c'est au ministère responsable du texte qu'il revient de recueillir les signatures pour les arrêtés ministériels et interministériels, ainsi que les contreseings pour les décrets autres que ceux mentionnés ci-dessus.

Procédures de recueil des contreseings par les ministères

Une obligation de diligence incombe à l'ensemble des ministères dans les opérations de recueil des contreseings. Ainsi qu'il est précisé plus loin, cette obligation vaut tout particulièrement dans le traitement des décrets prioritaires, dont la circulaire du 7 juillet 2011 du Premier ministre relative à la qualité du droit détermine les délais de publication.

Il revient à chaque bureau de cabinet de se doter d'un outil de suivi lui permettant de s'assurer du respect des délais mentionnés dans la présente fiche et d'alerter en temps utile les intervenants à l'origine de retards. Un bilan de la mise en œuvre de ces règles est adressé chaque semestre au secrétariat général du Gouvernement (service de la législation et de la qualité du droit) en faisant état, le cas échéant, des difficultés rencontrées à cet égard.

Une condition du succès des démarches entreprises au titre du respect des délais mentionnés dans la présente fiche est de limiter strictement les hypothèses de recueil de contreseings autres que juridiquement nécessaires. Il appartient au service à l'origine du projet de texte de verser au dossier une fiche justifiant de la nécessité de recueillir les contreseings retenus dans son projet et de préciser, le cas échéant, les raisons pour lesquelles il y aurait lieu de recueillir des contreseings autres que juridiquement nécessaires.

Règles générales

La procédure de recueil de contreseings simultané est d'application générale. Elle est mise en œuvre y compris au sein même d'un pôle ministériel si le choix était fait par exception de recueillir le contreseing d'un membre du Gouvernement placé auprès d'un ministre de plein exercice.

Il est demandé au ministère qui a l'initiative du texte d'indiquer aux ministères qu'il saisit en vue du contreseing d'un texte tant dans l'acheminement des dossiers papier que par S.O.L.O.N. :

  • le nom du fonctionnaire compétent de son administration (il doit s'agir du fonctionnaire capable de répondre aux questions que peut poser le projet de texte) et éventuellement celui de son ou ses correspondants dans le ou les ministères contresignataires ;
  • le cas échéant la mention des réunions interministérielles auxquelles ce texte a pu donner lieu ; dans ce dernier cas, le compte rendu sera joint.

Il est recommandé aux ministères de charger un ou deux agents spécialisés (appartenant de préférence au bureau du cabinet) de suivre directement l'acheminement des projets de texte et de veiller à ce que les contreseings soient recueillis dans les délais précisés dans la présente fiche. Ces délais ne doivent pas être allongés par la consultation des services dans les différents ministères contresignataires. En effet :

  • si le texte a fait l'objet d'un accord interministériel consigné dans un compte-rendu du secrétariat général du Gouvernement, il doit être signé sans modification ;
  • si le ministère saisi est le rédacteur initial du projet et que celui-ci n'a pas été modifié, les services le connaissent suffisamment pour ne pas avoir à donner un nouvel avis avant contreseing ;
  • si le ministère saisi est contresignataire d'un décret préparé par un autre ministère à l'élaboration duquel il a été associé, les services ont déjà été consultés.

Pour les décrets non prioritaires ou non urgents, une fois recueilli le contreseing du ministre porteur du texte, un délai qui ne saurait excéder quinze jours paraît suffisant pour que les services concernés des autres ministres contresignataires soient informés de ce texte, que leur cabinet le vise et que le contreseing du ministre puisse être apposé. Ce n'est que dans l'hypothèse où le ministre auquel on demande un contreseing n'a pas été associé à l'élaboration du texte que la saisine pour avis de ses services se justifie et peut éventuellement conduire à exiger un délai supérieur.

Chaque bureau du cabinet s'assure du respect de ces délais et, le cas échéant, alerte les intervenants de leur dépassement.

Matériellement, la procédure de recueil des contreseings pour les projets de décrets se fait par l'envoi simultané de la version papier du texte aux autres ministres contresignataires. Parallèlement au recueil des contreseings sous forme papier, les étapes de contreseing sont formalisées dans S.O.L.O.N., de façon à ce qu'apparaisse leur état d'avancement par chacun des ministères contresignataires.

Une fois les contreseings recueillis, le ministère responsable du projet de décret est en mesure de transmettre au secrétariat général du Gouvernement la version papier du projet de décret comprenant l'intégralité des contreseings originaux, ainsi que sa version dématérialisée via S.O.L.O.N.

Règles de délai propres aux décrets prioritaires et autres décrets urgents

Aux termes de la circulaire du Premier ministre du 7 juillet 2011 relative à la qualité du droit, les règles suivantes s'appliquent au recueil des contreseings sur les décrets nécessaires à l'application d'une loi ou la transposition d'une directive :

  • pour les décrets en Conseil d'État, sauf divergence signalée au secrétariat général du Gouvernement dans la semaine qui suit l'examen du texte par le Conseil d'État, un délai maximum d'un mois doit être respecté entre la date de délivrance de la minute du Conseil d'État et la date de signature du texte ;
  • pour les décrets simples ayant fait l'objet d'un arbitrage ou d'un accord interministériel matérialisé par le compte rendu d'une réunion interministérielle, le même délai court à compter de la date de diffusion du compte rendu ou de la dernière consultation nécessaire.

Afin de permettre leur publication dans ce délai d'un mois, ces décrets devront parvenir au secrétariat général du Gouvernement, revêtus de tous les contreseings, au plus tard dans un délai de 20 jours. Le ministère responsable du projet de décret doit veiller à ce que les autres ministères contresignataires disposent d'un délai suffisant pour recueillir le contreseing de leur ministre, ce qui implique de leur laisser une dizaine de jours à l'intérieur du délai de 20 jours précédant la transmission au secrétariat général du Gouvernement.  

Chacun des dossiers correspondants est assorti dans son acheminement papier et dans sa transmission S.O.L.O.N. entre les ministères et au stade de la transmission au S.G.G. d'une mention « Application des lois » ou « Transposition des directives » et « A publier d'ici le : [jour / mois / année] ».

Cette même procédure peut également être mise en œuvre à la demande du cabinet du Premier ministre ou, en cas d'urgence dûment justifiée, à l'initiative du ministère porteur du texte. Dans ce dernier cas, le ministère responsable du texte attire l'attention des ministères contresignataires et du secrétariat général du Gouvernement par l'ajout d'une « note d'étape » dans S.O.L.O.N., ainsi que par une note jointe au dossier. Cette dernière, rédigée à l'attention du secrétaire général du Gouvernement, doit indiquer de façon précise les raisons qui justifient la demande de traitement du projet de décret en urgence. En cas de défaut de production de cette note, les délais normaux de recueil de la signature du Premier ministre, et le cas échéant du Président de la République, et de publication au Journal Officiel seront appliqués.

Règles propres aux décrets en Conseil d’État

 En application de la circulaire du Premier ministre du 3 décembre 2014, à compter du 1er janvier 2015, dès la réception de la minute du Conseil d’État, le secrétariat général du Gouvernement (Département de l’activité normative) procède à l’envoi du projet de décret aux ministères contresignataires via S.O.L.O.N, en précisant la date de publication prévue.

Si le texte du Conseil d’État paraît présenter à un ministère, en particulier celui qui est rapporteur du texte, une difficulté de nature à justifier une demande de divergence, il en avise le secrétariat général du Gouvernement (le chargé de mission compétent et le chef du département de l’activité normative) par courriel dans les meilleurs délais, si possible dans les quarante-huit heures suivant l’examen du projet par la Haute assemblée. La procédure de recueil des contreseings sera alors suspendue jusqu’à ce qu’une décision soit prise sur la difficulté soulevée.

Si la difficulté est signalée après l’envoi du projet en contreseing, le cabinet du Premier ministre et le secrétariat général du Gouvernement détermineront si le processus de publication doit être suspendu ou si la difficulté peut être traitée sans délai supplémentaire.  

Saisine du secrétariat général du Gouvernement pour signature éventuelle par le Président de la République ou le Premier ministre et publication

Tous les projets de décret sont transmis au secrétariat général du Gouvernement par l'application S.O.L.O.N., sous la forme d'un dossier qui respecte les conditions suivantes :

  • les champs « type d'acte » et « NOR » sont renseignés automatiquement au moment où le ministère crée un acte dans S.O.L.O.N. Certains champs doivent impérativement être complétés par le ministère responsable du projet de décret : nom et coordonnées du fonctionnaire responsable du texte, s'il s'agit d'un texte d'application d'une loi ou d'une mise en œuvre d'une directive, ... ;
  • le ministère utilise le modèle de la feuille de route créé spécialement pour chaque type de texte et pour chaque ministère par le secrétariat général du Gouvernement.

Par ailleurs, le dossier S.O.L.O.N. comprend les éléments suivants :

  • la version du projet de texte dans le format requis par le secrétariat général du Gouvernement (ainsi qu'un extrait pour publication dans le même format, le cas échéant), accompagné de ses éventuelles annexes (carte, tableau, etc.) ;
  • une notice explicative (comportant les rubriques publics concernés, objet, entrée en vigueur, notice et références) ainsi que, le cas échéant, le rapport de présentation du projet de décret au Président de la République ou au Premier ministre, sous le format requis par le secrétariat général du Gouvernement selon les formes prévues à la fiche 3.1.2 ;
  • l'avis du Conseil d'État, le cas échéant. Pour les décrets en Conseil d'État, il est précisé si le texte est intégralement conforme à l'avis du Conseil d'État. Si le projet de décret proposé à la signature comporte une divergence avec l'avis donné par le Conseil d'État, le projet initial du Gouvernement et une note expliquant les raisons de cette divergence sont impérativement joints au dossier. Cette note doit énumérer les points de divergence avec le texte du Conseil d'État, montrer, pour chacun de ces points, que la version retenue est celle du projet du Gouvernement soumis au Conseil d'État (le plus simple est de joindre un tableau comparatif des trois versions : projet initial, avis du Conseil d'État, projet retenu), indiquer les raisons pour lesquelles l'avis du Conseil d'État n'est pas suivi et mentionner la portée de ces divergences, notamment les risques contentieux induits par la version retenue. À défaut de production de cette note, le texte n'est pas mis à la signature du Premier ministre. Au vu de cette note, il peut être décidé d'organiser, sous la présidence du secrétaire général du Gouvernement et d'un membre du cabinet du Premier ministre une réunion de mise au point du texte (voir fiche 2.4.2).
  • une fiche recensant l'ensemble des consultations obligatoires et mentionnant la date à laquelle il y a été ou sera procédé, à laquelle sont joints les avis rendus ou, à défaut, les lettres de saisine des organismes consultés ;
  • une fiche présentant les conditions d'application outre-mer du projet de texte et les consultations qui s'en déduisent ;
  • une fiche exposant le raisonnement tenu quant à la nécessité de mesures transitoires et leurs modalités ;
  • pour les projets de décret modifiant les textes en vigueur, la version consolidée du texte modifié en faisant apparaître les modifications en corrections apparentes ;
  • en cas de transposition de directive, un tableau de concordance entre les dispositions de droit de l'Union à mettre en œuvre et le droit national établi suivant le modèle figurant dans le guide pour l'élaboration des textes législatifs et réglementaires ;
  • dans l'hypothèse où le projet créerait ou réformerait une commission consultative, l'étude de nécessité prévue par l'article 2 du décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif. L'étude fait apparaître avec précision l'adéquation de ce projet avec les termes de la circulaire du 8 décembre 2008 relative à la modernisation de la consultation, en prenant appui sur la base de données des instances existantes régulièrement actualisée par le secrétariat général du Gouvernement et consultable sur le portail interministériel de la qualité et de la simplification du droit ;
  • pour les décrets comportant des mesures concernant les entreprises, les éléments de l'échange avec le commissaire à la simplification ;
  • les pièces annexes, lorsque de telles pièces sont mentionnées dans le corps du texte, ainsi que dans les visas (par ex. curriculum vitae), à l'exception des textes se trouvant aisément à partir de Légifrance.

Simultanément à la transmission dématérialisée par le ministère responsable du texte, ce dernier transmet par voie papier l'original du projet de décret contresigné des ministres et secrétaires d'État intéressés au secrétariat général du Gouvernement (service de la législation et de la qualité du droit).

Il convient en outre de respecter les règles suivantes :

  • les décrets soumis à la signature du Président de la République ou du Premier ministre ne sont pas datés (ils le seront par les soins du secrétariat général du Gouvernement) ;
  • le Président de la République ou le Premier ministre apposent leur signature entre les mentions « Fait le... » et « Par le Président de la République » ou « Par le Premier ministre ». En conséquence, un espace d'au moins cinq centimètres doit impérativement être laissé entre ces deux mentions pour faciliter les opérations de signature.

En cas d'urgence, le ministère responsable du texte attire l'attention du secrétariat général du Gouvernement par l'ajout d'une « note d'étape » dans S.O.L.O.N., ainsi que par une note jointe au dossier comme précisé ci-dessus.

Procédures applicables aux arrêtés

Procédures de recueil des signatures par les ministères

Règles générales

L'application S.O.L.O.N. est le vecteur de droit commun pour le recueil des signatures.

La procédure de recueil des signatures suit le même schéma que celui décrit plus haut pour le recueil des contreseings, à une différence près cependant. Une fois les signatures recueillies, en effet, le ministère responsable du texte transmet uniquement au secrétariat général du Gouvernement le dossier dématérialisé de l'arrêté par S.O.L.O.N., et non par voie papier. L'original est archivé par le ministère.

Dans le cas, toutefois, des arrêtés nécessitant la signature du Premier ministre, le schéma décrit pour le recueil des contreseings s'applique : une fois les signatures recueillies, le ministère responsable de l'arrêté est en mesure de transmettre au secrétariat général du Gouvernement la version papier de l'arrêté comprenant l'intégralité des signatures originales, ainsi que sa version dématérialisée.

Procédure particulière des signatures simultanées

Dans le cas des arrêtés, cette procédure doit obligatoirement être mise en œuvre lorsque ces textes doivent faire l'objet d'une publication conjointe avec des projets de décret relevant eux-mêmes de la procédure des contreseings simultanés.

Saisine du secrétariat général du Gouvernement pour publication

Lors de leur envoi pour publication au secrétariat général du Gouvernement (service de la législation et de la qualité du droit), les arrêtés doivent être datés. Il en est de même pour les circulaires et instructions non signées du Premier ministre et les décisions et autres textes devant faire l'objet d'une publication au Journal officiel.

Il convient de rappeler que la date des arrêtés interministériels ne saurait être antérieure à celle du recueil de la dernière signature. Il appartient au ministère responsable du texte de s'assurer, à cette date, que la situation de chacun des signataires n'a pas connu d'évolution pendant la période, parfois longue, de recueil des signatures.

Les textes déjà signés et transmis au secrétariat général du Gouvernement pour publication au Journal officiel comprennent les pièces suivantes :

  • la version du texte dans le format requis par le secrétariat général du Gouvernement (ou un extrait pour publication dans le même format, le cas échéant), accompagné de ses éventuelles annexes (carte, tableau, etc.) ;
  • l'original du texte signé scanné au format pdf. pour attester de la présence de toutes les signatures nécessaires ;
  • pour les arrêtés comportant des mesures concernant les entreprises, une notice explicative (comportant les rubriques publics concernés, objet, entrée en vigueur, notice et références) ainsi que les éléments de l'échange avec le commissaire à la simplification ;
  • le cas échéant, l'avis des organismes dont la consultation est requise ;
  • les pièces annexes, lorsque de telles pièces sont mentionnées dans le corps du texte, ainsi que dans les visas (par ex. les curriculum vitae), à l'exception des textes se trouvant aisément à partir de Légifrance.

Il convient de noter que la procédure applicable aux arrêtés nécessitant la signature du Premier ministre est la même que celle relative aux projets de décret. On veillera notamment à adresser, par voie papier, au secrétariat général du Gouvernement (service de la législation et de la qualité du droit) l'original du projet d'arrêté signé des ministres et secrétaires d'État intéressés.

Les règles de signalement de l'urgence sont les mêmes que celles indiquées pour les projets de décret.

Annexe 1 Numero NOR

L'attribution du numéro NOR au moyen de l'application S.O.L.O.N.

L'application S.O.L.O.N,  (système d'organisation en ligne des opérations normatives), est le vecteur de droit commun pour la transmission des textes pour publication au Journal officiel et pour l'attribution des numéros NOR.

Chaque acte est automatiquement pourvu d'un numéro NOR dès son initiation dans l'application. Le choix, par l'utilisateur, du type d'acte, puis la mention du ministère et de la direction à l'origine de l'acte déclenche automatiquement l'attribution d'un numéro NOR qui s'inscrit dans la fiche d'attribut de l'acte. Tout au long de son futur parcours, l'acte peut être identifié au moyen de ce numéro.

La structure du numéro NOR

Le NOR est composé de douze caractères alphanumériques :

  • un code à trois lettres identifiant le ministère ou l'autorité administrative se trouvant à l'origine du texte. Ce code est fourni par une table de codification interministérielle dont la mise à jour est assurée par le secrétariat général du Gouvernement ;
  • une lettre identifiant la direction ou le service à l'origine du texte. Chaque ministère établit et tient à jour la liste codée de ces directions ou services. Il communique cette liste au secrétariat général du Gouvernement. Toutes les lettres de l'alphabet sont à sa disposition, à l'exclusion de la lettre X, qui est réservée au secrétariat général du Gouvernement ;
  • deux chiffres pour identifier l'année de la mise à la signature du texte ;
  • cinq chiffres identifiant un numéro d'ordre. Le numéro est réinitialisé en début d'année. Il est cadré à gauche par des zéros si nécessaire ;
  • une lettre pour identifier la nature du texte (D : Décret, A : Arrêté, ...). 

Lorsqu'un texte est publié à la fois au Journal officiel et dans un Bulletin officiel, le NOR qui lui est attribué est celui qui figure au Journal officiel, lois et décrets.

Annexe 2 Principales publications par extrait

Mesures nominatives.

Approbation de budgets et de comptes financiers.

Concours : autorisation d'ouverture, nombre de postes, répartition des postes, date des épreuves.

Elections (fixation des dates).

Régies d'avances et de recettes : nomination, modification des montants de l'avance, suppression.

Approbation de la convention constitutive d'un groupement d'intérêt public.

Approbation ou modification de statuts d'organismes divers.

Nombre de candidats à admettre dans une école.

Arrêtés autorisant une prise de participation dans le capital d'une société.

Classement de centres de réception radioélectrique, d'établissements d'hospitalisation publics.

Affectation d'immeubles, de terrains.

Classement et déclassement de sections de routes.

Prorogation de mandat.

Arrêtés d'approbation de modèles de formulaires agréés par le CERFA.

Modification aux circonscriptions administratives territoriales (création de communes).

Délimitation de zones de préemption.

Déclaration d'utilité publique des ouvrages d'énergie électrique, des travaux à exécuter pour la construction d'une canalisation de transport de gaz.

Homologation de matériels de chantier (limitation du niveau sonore).

Servitudes aéronautiques et radioélectriques.

Homologation ou retrait de labels agricoles.