2.1.4. Notifications et informations exigées par le droit de l’Union européenne

Version du 23 septembre 2013

Une attention particulière doit être portée aux textes normatifs entrant dans certains champs du droit de l’Union et nécessitant, par suite, une information de la Commission européenne. 

Des procédures de notification ou d’information résultent notamment des directives 98/34/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 juin 1998 et 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 ou des dispositions du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ( TFUE) relatives aux aides d’État. 

La notification des règlementations relatives aux produits et aux services 

Les règlementations relatives aux produits ou services sont portées à la connaissance de la Commission et des autres États membres afin qu’ils vérifient que les dispositions envisagées ne risquent pas d’entraver, directement ou indirectement, les échanges intracommunautaires. 

Ces obligations de notification découlent de deux directives européennes : 

  • la directive 98/34/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 juin 1998 modifiée prévoyant une procédure d'information dans le domaine des normes et réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l'information ;
  • la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur. 

Pour une présentation détaillée du champ d’application de ces obligations et de leurs exceptions, ainsi que des procédures internes de notification, il convient de se reporter à la circulaire du Premier ministre du 22 novembre 2011 relative aux obligations de notification à la Commission européenne de projets de texte et textes législatifs et réglementaires relatifs aux produits et aux services. 

La notification préalable découlant de la directive 98/34/CE 

La directive 98/34/CE impose une notification à la Commission des projets de textes comportant des règles techniques. Cette notification doit intervenir au moins trois mois avant leur adoption, à peine d’inopposabilité du texte aux tiers. En outre, le juge administratif regarde l’absence de notification préalable de dispositions contenant des normes techniques comme un vice de procédure justifiant leur annulation (cf. par exemple CE, 10 juin 2013, M. P., n° 327375). 

La réception de la notification par la Commission ouvre un délai de trois mois durant lequel le texte notifié ne peut pas être adopté. Pendant ce délai (dit « délai de statu quo »), qui peut être prolongé dans certains cas, la Commission et les autres États membres peuvent émettre des commentaires sur le projet de texte auxquels l’État qui notifie est tenu de répondre avant l’adoption du texte. 

Sont d’abord concernés par cette procédure les projets de textes réglementant les produits industriels ou agricoles, quel que soit le type de règle technique en cause : niveau de qualité, caractéristiques d’emploi, sécurité, dimensions, dénomination de vente, terminologie, symboles, essais, emballages, marquage, étiquetage, cycle de vie du produit après sa mise sur le marché, conditions d’utilisation, de recyclage, de réemploi, etc. 

Doivent aussi être notifiés les projets de textes relatifs aux services de la société de l’information s’ils concernent des services répondant aux quatre critères cumulatifs suivants :

  • il s’agit d’un service à distance,
  • le service est assuré par voie électronique,
  • la prestation est déclenchée par une demande individuelle émanant du destinataire,
  • la contrepartie de la fourniture du service est une rémunération. 

Les mesures fiscales ou financières qui affectent la consommation des produits en encourageant le respect de certaines exigences doivent également être notifiées au titre de la directive 98/34/CE, sauf si elles ont été notifiées au titre des aides d’État (cf. infra). Le délai de statu quo ne leur est toutefois pas applicable. En vue de sa notification à la Commission, tout projet législatif ou réglementaire de nature technique, accompagné d’une fiche type de notification, est communiqué par voie électronique au délégué interministériel aux normes, placé auprès de la direction générale de la compétitivité, de l’industrie et des services (DGCIS), à l’adresse suivante : d9834.france[à]finances.gouv.fr. 

Il y a lieu de veiller à ce que la notification intervienne à un stade d’élaboration où les options majeures ont été arrêtées, en accord avec les départements ministériels intéressés, mais où il est encore possible de modifier le projet pour prendre en compte les éventuels commentaires de la Commission ou d’un autre État membre. Cette question doit être traitée dans l’analyse d’impact accompagnant tout projet de texte soumis à l’appréciation du SGG-simplification. Lorsque le Conseil d’État doit être consulté, le texte est notifié à la Commission avant sa saisine. 

Une fois notifiés, les projets de textes doivent comprendre dans leurs visas une référence à la directive 98/34/CE et au numéro attribué par la Commission lors de la notification. Pour les projets de loi, cette référence doit figurer dans l’exposé des motifs et dans l’étude d’impact. 

Dès leur publication, les textes adoptés doivent être transmis à la Commission, via la DGCIS, pour clore la procédure. 

Les procédures de notification découlant de la directive 2006/123/CE (dite directive « services ») 

La directive 2006/123/CE prévoit un régime de notification à la Commission des textes, réglementaires ou législatifs, qui subordonnent l’accès aux activités de services ou l’exercice de ces activités à une autorisation, obligation, interdiction, condition ou limite. Elle s’applique à l’ensemble des services, qu’elle définit comme toute activité économique exercée contre rémunération, à l’exception de ceux dont la liste est dressée au point 2 de son article 2. 

A la différence de la procédure de notification prévue par la directive 98/34/CE, les notifications opérées dans le cadre de la directive « services » n’empêchent pas les États membres d’adopter les projets de texte en cause. Cependant, afin d’assurer la sécurité juridique des destinataires de la réglementation, la circulaire du 22 novembre 2011 susvisée recommande de veiller à ce que la notification à la Commission intervienne avant l’adoption et la publication des textes. 

La portée du régime de notification de la directive « services » est différente selon que le projet de texte affecte la liberté d’établissement ou la libre prestation de services. 

Ainsi, en vertu de l’article 15.7 de la directive, les nouvelles exigences affectant la liberté d’établissement font l’objet d’un examen de compatibilité avec le droit de l’Union, par la Commission, dans un délai de trois mois à compter de la réception de la notification du texte qui les prévoit. La Commission peut demander à l’État membre concerné de s’abstenir d’adopter ces exigences, ou de les supprimer si elles sont entrées en vigueur. Quant aux dispositions qui créent de nouveaux régimes ou de nouvelles exigences affectant la libre prestation de services, ou qui modifient des régimes ou exigences existants, une fois notifiées, elles font l’objet de la part de la Commission, une fois par an, d’une analyse de leur application dans le cadre de la directive « services » (articles 16 et 39.5 de cette directive). 

Les ministères sont responsables de la conformité avec la directive « services » des textes qu’ils préparent. A ce titre, en application notamment de la circulaire du 22 novembre 2011 déjà mentionnée, il leur appartient de rendre compte de leur analyse dans les études d’impact qui accompagnent les projets de loi et dans celles qui doivent être associées aux projets de textes réglementaires soumis à l’examen du SGG-simplification. Dès le stade de sa validation au sein du département ministériel, le projet de texte, législatif ou réglementaire, est transmis à la DGCIS, à l’adresse suivante : d2006123-France.dgcis[à]finances.gouv.fr. La DGCIS vérifie l’analyse de compatibilité avec la directive réalisée par le ministère. Le projet de texte est également communiqué au secrétariat général aux affaires européennes ( SGAE). 

La notification effectuée en vertu de l’article 15 de la directive (liberté d’établissement) doit l’être selon le modèle dit « formulaire A ». La notification d’un texte opérée au titre de la directive 98/34/CE vaut respect de l’obligation de le notifier au titre de la directive « services » pour les exigences relevant de l’article 15 de cette même directive. 

Les dispositions qui relèvent de l’article 16 de la directive (libre prestation de services) doivent être notifiées à la Commission selon le modèle dit « formulaire B ». La notification effectuée au moyen du formulaire B dispense de la notification selon le formulaire A. 

Après examen, la DGCIS notifie le texte directement à la Commission. 

Les visas du projet de texte doivent comporter une référence à la directive 2006/123/CE. Pour les projets de loi, cette référence doit figurer dans l’exposé des motifs et l’étude d’impact. 

La notification des aides d’État 

NB : Pour une présentation plus détaillée, on se réfèrera au « Vade-mecum des aides d’État » réalisé et mis à jour par la direction des affaires juridiques des ministères économiques et financiers et publié par la Documentation française

Sauf dérogations prévues par les traités, tout projet qui institue ou modifie une aide d’État doit être notifié à la Commission et sa mise en œuvre est suspendue tant que la Commission ne l’a pas déclaré compatible avec le marché intérieur (article 108 § 3 du TFUE). Comme en atteste une abondante jurisprudence de la Cour de justice et des juridictions nationales (pour un exemple : CE, 27 février 2006, Cie Ryanair Ltd et CCI de Strasbourg et du Bas-Rhin, n° 264406 et 264545), la méconnaissance de cette obligation emporte l’illégalité des aides et implique leur récupération auprès des entreprises bénéficiaires. Aussi est-il impératif que la notification soit faite préalablement à toute mise en œuvre d’une aide ou d’un régime d’aide d’État. 

L’aide d’État devant faire l’objet d’une notification est définie par les quatre critères cumulatifs suivants :

  • elle est octroyée à partir de ressources publiques de l’État, des collectivités locales ou des entreprises publiques (subvention à fonds perdus, prêts à conditions favorables, bonifications d’intérêt, exonération d’impôts et de taxes, cession de terrains ou bâtiments à des conditions particulièrement favorables, prise de participations, apport en capital dans des conditions qui ne sont pas celles d’un investissement privé (investisseur avisé), prise en charge d’indemnités de retraite pour le personnel de certaines entreprises, garanties d’emprunt, fourniture de biens et services à des conditions préférentielles, etc.) ;
  • elle est sélective en ce qu’elle favorise certaines entreprises ou certaines productions ou certains territoires ;
  • elle affecte la concurrence au sens large, qu’il s’agisse de la concurrence actuelle ou potentielle ;
  • elle affecte les échanges intra-communautaires. 

L’article 107 § 2 du TFUE définit les aides compatibles de plein droit avec le marché intérieur. Leur notification à la Commission est toutefois obligatoire. Il s’agit : 

  • des aides à caractère social octroyées aux consommateurs individuels, à condition qu'elles soient accordées sans discrimination liée à l'origine des produits ;
  • des aides destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d'autres événements extraordinaires. 

L’article 107 § 3 du TFUE énumère les aides d’État pouvant être considérées comme compatibles avec le marché intérieur. Ces aides doivent être notifiées à la Commission, qui dispose d’un large pouvoir d’appréciation. Il s’agit des aides destinées à :

  • favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi, ainsi notamment que celui des régions ultrapériphériques ;
  • promouvoir la réalisation d'un projet important d'intérêt européen commun ou remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre ;
  • faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun ;
  • promouvoir la culture et la conservation du patrimoine, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges et de la concurrence dans l'Union dans une mesure contraire à l'intérêt commun. 

Certaines aides sont dispensées de notification. Il s’agit notamment :

  • sous certaines conditions, des aides accordées aux entreprises chargées de la gestion d’un service public (cf. le «  Guide relatif à l’application aux services d’intérêt économique général, et en particulier aux services sociaux d’intérêt général, des règles de l’Union européenne en matière d’aides d’État, de marchés publics et de marché intérieur » de la Commission européenne, actualisé en février 2013) ;
  • des aides énumérées par le règlement CE n° 800/2008 de la Commission du 6 août 2008, pris en application des articles 87 et 88 du traité instituant la Communauté européenne (devenus les articles 107 et 108 du TFUE), dit règlement d’exemption générale par catégories : aides régionales, aides à l’investissement et à l’emploi dans les PME, aides à la création d’entreprise par les femmes, aides à la protection de l’environnement, aides sous forme de capital-investissement, aides à la recherche et développement industriel, aides à la formation, aides en faveur des travailleurs défavorisés ou handicapés. La Commission doit néanmoins être informée de ces aides dans les vingt jours à compter de la mise en œuvre du régime d’aide ou de l’attribution de l’aide individuelle, sous la forme de fiches de renseignement uniformes. Les dossiers détaillés doivent être conservés pendant dix ans, période de prescription, et un rapport sur l’application de ce règlement est établi chaque année par l’État ;
  • des aides de minimis, c’est-à-dire inférieures à 200 000 € sur trois ans, en décomptant l’ensemble des aides reçues par un même opérateur économique au cours de la période considérée (cf. le règlement n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006, lequel prévoit néanmoins des exceptions comme, par exemple, un seuil de 100 000 € pour le transport routier). 

L’État notifie les projets de régimes d’aides ou d’aides individuelles, y compris ceux des collectivités territoriales. 

Chaque aide individuelle, octroyée ponctuellement à un ou plusieurs bénéficiaires identifiés au préalable, fait l’objet d’une notification. En ce qui concerne les régimes d’aides définis par un acte de portée générale sur le fondement duquel pourront être accordées des aides ponctuelles à des bénéficiaires non déterminés, seules les modalités d’application des régimes doivent être notifiées, et non chaque aide ponctuelle. 

Le règlement CE n°  794/2004 du 21 avril 2004 précise les modalités de notification des aides d’État. Les aides sont ainsi notifiées aux services de la Commission sur la base d’un projet de formulaire de notification. 

L’article 4 du même règlement précise ce qu’est une aide nouvelle, ou un régime d’aide nouveau, et à partir de quelle intensité de modification du régime existant il y a lieu de procéder à une nouvelle notification. Seules « les modifications de caractère purement formel ou administratif qui ne sont pas de nature à influencer l’évaluation de la compatibilité de la mesure d’aide avec le marché commun » sont regardées comme n’impliquant pas une exigence de nouvelle notification. 

Le SGAE est chargé de coordonner l’ensemble des notifications qui lui sont proposées par les ministères compétents, y compris pour les aides mises en œuvre au plan local. Les notifications sont transmises électroniquement par le SGAE et la Représentation permanente de la France auprès de l’Union européenne. 

Autres procédures obligatoires 

Trois autres procédures de notification ou d’information à accomplir auprès des instances de l’Union européenne doivent être signalées en particulier. 

L’article 193 du TFUE permet aux États membres d’adopter, en matière environnementale, des mesures nationales de protection plus rigoureuses que celles prévues par des directives de l’Union européenne, pour autant qu’elles soient compatibles avec les traités et qu’elles soient notifiées à la Commission. Une notification du même type est prévue en ce qui concerne les mesures nationales tendant à une protection renforcée des consommateurs (article 169 du TFUE). Il a été jugé que la mise en œuvre des mesures envisagées n’est toutefois pas subordonnée à l'accord ou à la non-opposition de la Commission et que, par suite, l'absence de notification de la mesure de protection renforcée n'est pas de nature à entacher d'illégalité le texte qui la prévoit ( CJUE, 21 juillet 2011, Azienda Agro-Zootecnica Franchini sarl, Eolica di Altamura Srl / Regione Puglia, aff. C-2/10 ; CE, 13 février 2012, Union des industries de la fertilisation, n° 331885). 

Les articles 133 et 134 du règlement n° 918/83 du Conseil du 28 mars 1983 relatif à l’établissement du régime communautaire des franchises douanières imposent aux États membres de solliciter auprès de la Commission l’autorisation d’accorder certaines franchises douanières et de lui communiquer les dispositions prévoyant des privilèges ou immunités contenues dans les conventions et accords internationaux, afin que la Commission puisse en communiquer la teneur aux autres États membres.

L'article 127 du TFUE prévoit que la Banque centrale européenne doit être consultée par les autorités nationales sur tout projet de réglementation dans les domaines relevant de sa compétence, dans les limites et selon les conditions fixées par le Conseil (cf. décision 98/415/CE du 29 juin 1998). Ces domaines sont notamment les suivants : les questions monétaires, les moyens de paiement, les banques centrales nationales, la collecte, l’établissement et la diffusion de données statistiques en matière monétaire, financière, bancaire, de systèmes de paiement et de balance des paiements, les systèmes de paiement et de règlement, les règles applicables aux établissements financiers dans la mesure où elles ont une incidence sensible sur la stabilité des établissements et marchés financiers.