2.1.3. Consultations préalables

Version du 8 octobre 2014

L'édiction des textes législatifs ou réglementaires ou des décisions administratives individuelles est souvent précédée de la consultation d'organismes créés à cet effet ou dont c'est l'une des missions. Cette consultation peut être facultative ou obligatoire, voire être assortie de la nécessité d'un avis conforme ; elle obéit, dans ces différents cas, à des règles partiellement communes. En outre, il peut ou, dans certains cas, il doit être recouru à des consultations dites « ouvertes », essentiellement sur l’Internet, qui permettent la participation du public.

Ces consultations, qui s'insèrent dans la procédure d'édiction d'un texte, doivent être, en droit, distinguées des concertations ou discussions pouvant être engagées, de manière préalable ou parallèle, sans obligations de forme particulières, avec les représentants des différentes catégories de personnes ou d'organismes intéressées par le projet. Elles doivent également être distinguées des cas dans lesquels une décision ne peut être prise que sur la proposition d'une autre autorité ou d'un organisme.

Il doit être rappelé que la légalité externe d'un acte administratif s'apprécie à la date à laquelle cet acte est pris. De ce fait, est irrégulier un acte qui n'a pas fait l'objet des consultations prévues par les dispositions en vigueur à la date à laquelle cet acte est signé (et non préparé : CE, Ass., 19 novembre 1955, Andréani, Rec. p. 551 et 552 ; Section, 30 juillet 2003, Groupement des éleveurs mayennais de trotteurs, n° 237201). L’annulation se trouve tout particulièrement encourue par un acte pour lequel a été omise une consultation obligatoire s’analysant comme une garantie pour les intéressés (voir par ex. CE, Ass., 23 décembre 2011, M. Danthony et autres, n° 335033 : la consultation des comités techniques paritaires de deux établissements fusionnés constitue une garantie du principe de participation des travailleurs à la détermination collective des conditions de travail).

La consultation, qui ne peut être que préalable à la décision, ne peut donner lieu à régularisation ( CE, 1er juin 1994, Syndicat CFDT Interco du Maine-et-Loire, n° 143078). Il est donc nécessaire, lorsqu'une procédure consultative est modifiée ou lorsque les compétences ou la composition de l'instance consultative sont réformées, de prévoir des mesures transitoires, de sorte que les consultations intervenues avant ces changements restent valables ( CE, 22 janvier 2013, Syndicat national CGT des chancelleries et services judiciaires, n° 355511).

En cas de contentieux, il résulte de la jurisprudence Danthony précitée, ainsi que de l’article 70 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration du droit, que seules les irrégularités susceptibles d’avoir exercé une influence sur le sens de la décision prise au vu de l’avis rendu par l’organisme consulté à cet effet ou qui ont privé les intéressés d’une garantie peuvent, le cas échéant, aboutir à l’annulation de cette décision. Cependant, cette jurisprudence ne doit pas être interprétée comme autorisant les administrations à se soustraire aux règles de procédure applicables à leurs décisions.

Pour les lois, seule la méconnaissance d'une obligation de consultation résultant de la Constitution elle-même ou d'une loi organique peut conduire à la censure du texte par le Conseil constitutionnel. Mais, en amont, un projet de loi qui n'a pas fait l'objet des consultations prescrites par une disposition législative ou règlementaire sera rejeté par le Conseil d'État.

Règles générales applicables aux consultations

Caractère obligatoire ou non de la consultation 

Le caractère obligatoire ou facultatif d’une consultation résulte des termes mêmes du texte ayant institué l'organisme ou prévu la consultation.

La consultation d'un organisme est ainsi obligatoire sur les mesures énumérées ou définies par ce texte, notamment lorsque celui-ci a prévu que :

  • l'organisme « est consulté sur les projets de textes législatifs et réglementaires (ou toute mesure) », formule la plus courante, ou que cet organisme « se prononce » sur ces textes (voir par exemple CE, 6 mars 1987, Chambre syndicale des centres agréés d'abattage et de conditionnement des produits de basse-cour, n° 41327) ou « émet un avis » sur ces textes, ou encore que ceux-ci sont pris « sur (son) avis» ; cet avis doit être conforme si le texte le prévoit expressément ou s'il dispose que la décision est prise « de l'avis de » ;
  • l'autorité administrative « soumet » à l'organisme les textes en question.

Une consultation obligatoire peut avoir été prévue par un texte de niveau inférieur à l’acte qui doit en faire l’objet ( CE, 16 mai 2008, Département du Val de Marne, n° 290416).

Lorsqu’une consultation obligatoire est prévue pour les « textes règlementaires », les ordonnances de l’article 38 de la Constitution y sont soumises.

Règles à respecter en cas de consultation obligatoire

Règles générales 

            - L'organisme doit être mis à même de se prononcer en connaissance de cause ; il convient donc de veiller au respect des délais de convocation, ainsi que des modalités de celle-ci (ordre du jour, documents sur lesquels ou à partir desquels l'organisme doit se prononcer), qui sont fixés par les dispositions du décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 pour les commissions relevant de son champ d'application (cf. fiche 5.2.2.) ou  par le texte ayant institué l'organisme à consulter.

L'article 9 du décret du 8 juin 2006 prévoit que, sauf urgence, les membres des organismes consultatifs reçoivent, cinq jours au moins avant la date de leur réunion, une convocation écrite comportant l'ordre du jour et, éventuellement, les documents nécessaires à l'examen des affaires qui y sont inscrites ( CE, 18 décembre 1991, Syndicat national de l'industrie pharmaceutique, n° 86552).

La consultation n'est pas régulière lorsque les membres de l'organisme ont été saisis d'un document sur lequel il leur a été demandé de faire part individuellement de leurs observations sans qu'ils aient été mis à même d'en débattre collégialement ( CE, 17 mai 1999, Société Smithkline Beecham, n° 196475). Néanmoins, l’article 8 du décret du 8 juin 2006, dans sa rédaction résultant du décret n° 2013-420 du 23 mai 2013, permet que, sur la décision du président de l’organisme, et sauf opposition d'un quart de ses membres, l'avis soit acquis selon une procédure électronique, dans laquelle chaque membre est invité à prendre position sur le projet et les observations émises par l'un des membres sont immédiatement communiquées aux autres. La délibération est alors régulière si la moitié au moins des membres ont fait connaître le sens de leur vote dans le délai imparti par le président ; ce délai ne peut être inférieur à soixante-douze heures.

De manière plus générale, l'ensemble des conditions auxquelles est soumis le fonctionnement de l'organisme consulté (composition, règles de quorum, de vote, motivation éventuelle des avis) doit être respecté pour garantir la régularité de l'avis, et, par suite, la légalité du texte.

            - La décision doit intervenir dans des conditions qui ne dénaturent pas l'obligation de consulter, ce qui peut arriver lorsque le délai qui sépare la décision de l'avis est trop court pour que l'autorité ait pu prendre connaissance de celui-ci ( CE, Ass., 3 décembre 1971, Branger, n° 69227, 69621, 70582, 70608, 70609, 72771 et 75587) ou lorsque des circonstances de fait ou des considérations de droit apparues entre la consultation et la décision rendaient nécessaires une nouvelle consultation (CE, Sect., 2 janvier 1959, Union nationale des cadres de la maîtrise eau, gaz, électricité, Rec. p. 7 et 8). Tel peut notamment être le cas lorsque les règles de composition ou de fonctionnement de l'organisme à consulter ont été substantiellement modifiées postérieurement à la consultation initialement effectuée.

Règles applicables aux consultations obligatoires non assorties d’une décision conforme 

En principe, l'organisme peut ne pas être saisi du projet de texte en tant que tel (CE, 6 juin 1979, Havet, n° 09161 ; CE, Ass., 10 avril 1992, Association  nationale de protection des salmonidés, n° 77313, 77567 et 77568), sauf s'il résulte des dispositions relatives à sa consultation qu'il doit se prononcer sur le projet lui-même. En tout état de cause, il doit être consulté sur chacune des questions que soulève ce projet ( CE, Ass., 23 octobre 1998, Union des fédérations CFDT des fonctions publiques et assimilées, n° 169797). Ainsi, selon une jurisprudence bien établie et souvent mise en œuvre, même si l'autorité administrative n'est pas liée par l'avis, elle ne peut pas adopter un texte traitant de « questions nouvelles » par rapport au projet soumis à consultation et aux observations ou suggestions éventuellement émises par l'organisme (CE, 28 avril 1954, Commune de Willer-sur-Thur, Rec. p. 237).

A cet égard, la question de l'entrée en vigueur du texte, inhérente à celui-ci, est réputée être posée à l'organisme consulté, qui en est saisi implicitement mais nécessairement. Par suite, l'ajout de dispositions transitoires postérieurement à la consultation n'est pas regardé, en principe, comme une question nouvelle rendant nécessaire une nouvelle consultation ( CE, 7 juin 2006, Association Aides et autres, n° 285576 ; 14 novembre 2011, Mme Lansiaux et autres, n° 345340). 

Une consultation sur le projet de texte lui-même apparaît plus prudente en toute hypothèse. Néanmoins, l'administration doit être consciente des inconvénients auxquels peut conduire une discussion avec les membres de l'organisme consulté sur des aspects purement rédactionnels, dont elle doit garder la maîtrise dans le but de parvenir à un texte clair, dénué de toute ambiguïté juridique. La consultation n'a en général pas pour objet de recueillir un avis juridique et ne doit pas avoir pour résultat un texte consensuel au prix d'une dégradation de sa qualité juridique et de sa rédaction.

En particulier, il convient de ne pas perdre de vue que les textes faisant l'objet de consultations, lors de leur examen par le Conseil d'État, si celui-ci est requis ou sollicité, peuvent susciter des objections ou des modifications. Aussi les administrations doivent-elles veiller à réserver la position finale du Gouvernement au vu de l'avis du Conseil d'État. Du reste, l'examen auquel procède celui-ci peut faire apparaître des questions nouvelles, qui nécessiteront une nouvelle consultation des organismes concernés. Dans ce cas, l’avis du Conseil d'État ne pourra être définitivement rendu qu’après cette nouvelle consultation.

Règles applicables aux consultations assorties d’une décision conforme 

Un avis conforme (c’est-à-dire un avis auquel l’autorité compétente doit se conformer) n'est exigé que lorsqu'un texte le prévoit expressément. Dans ce cas, l'organisme concerné doit être saisi du projet de texte ou de décision.

La décision de l'autorité administrative n'est régulière que si elle est conforme à l'avis de l'organisme consulté. Le défaut d'avis conforme est une irrégularité qui peut être soulevée d'office par le juge ( CE, Sect, 8 juin 1994, Mme Laurent, n° 127032). Aucune décision ne peut être prise si l'avis est défavorable et en cas d'avis favorable sous réserve, la décision n'est légale que si elle tient compte de cette réserve.

S’agissant de décrets règlementaires, il doit être souligné qu’il résulte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel que les consultations assorties d’une exigence d’avis conforme ne peuvent être instituées car elles viendraient alors entraver l’exercice par le Premier ministre du pouvoir réglementaire qu’il tient de l’article 21 de la Constitution  (CC, décision n° 2006-544 DC du 14 décembre 2006, considérants 35 à 38).

Règles à respecter en cas de consultation facultative

La consultation, bien que facultative, doit être régulière (CE, Ass., 22 juin 1963, Albert, Rec. p. 385 et Ass., 9 décembre 1966, Berland, Rec. p. 651 et 652 ; et décision Danthony précitée). L'organisme doit donc être mis à même de se prononcer dans les mêmes conditions que si la consultation était obligatoire.

Cependant, la consultation étant facultative, l'organisme peut ne pas être consulté sur l'ensemble des questions soulevées par le projet. Par voie de conséquence, la décision prise peut traiter de questions qui ne lui ont pas été soumises. En outre, l'autorité administrative peut à tout moment renoncer à une consultation facultative ( CE, 29 octobre 2008, CNAVPL, n° 305746 ; 8 juillet 2009, Saint-Dié-des-Vosges, n° 314236). Elle conserve enfin la faculté d’apporter au projet, après la consultation, toutes les modifications qui lui paraissent utiles ( CE, 4 juin 2012, Société BT France , n° 351976).

Règles propres à la consultation du Conseil d'État

Consultation obligatoire

Différents cas

Le Conseil d'État est obligatoirement consulté sur les projets de loi et d'ordonnance (voir fiches 2.2 et 2.3), ainsi que sur les projets de décrets pour lesquels cette consultation a été prévue (voir fiche 2.4.2).

Sa consultation est également obligatoire pour les projets de décrets de « déclassement » mettant en œuvre la procédure prévue par le second alinéa de l'article 37 de la Constitution (voir fiche 2.4.5), ainsi que pour les décrets modifiant les décrets « portant règlement d'administration publique » ou dont les visas portent la mention « le Conseil d'État entendu, ».

En effet, la mention « le Conseil d'État entendu, » ou « le Conseil d'État (Section de ...) entendu, » figurant dans les visas a pour conséquence d'imposer, en principe, la consultation du Conseil d'État pour modifier le texte ultérieurement, alors même qu'aucun texte ne rendait obligatoire cette consultation à l'origine ( CE, Ass., 3 juillet 1998, Syndicat national de l'environnement CFDT et autres, n° 177248, 177320 et 177387). Pour pouvoir modifier, par décret simple, un décret dont les visas portent la mention « le Conseil d'État entendu, », il faut :

  • qu'aucun texte de niveau supérieur n'impose la consultation du Conseil d'État ;
  • et qu'une disposition ait été introduite dans le texte, par un décret en Conseil d'État, précisant que « le présent décret peut être modifié par décret » ou qu'une loi postérieure au décret ait prévu, dans la matière considérée, l'intervention de mesures d'application prises « par décret » (simple).

La précision « le présent décret peut être modifié par décret »  doit également figurer dans les décrets de « déclassement » pris en application du second alinéa de l'article 37 de la Constitution, s'ils n'ont été soumis au Conseil d'État qu'en raison de l'utilisation de cette procédure.

Suites à donner aux avis

En règle générale, les avis du Conseil d'État ne lient pas le Gouvernement. Toutefois, il convient de préciser que, pour les ordonnances et les décrets en Conseil d'État, le texte finalement retenu ne peut être que celui adopté par le Conseil d'État ou celui qui lui a été soumis (pour des précisions sur cette règle, voir les fiches 2.3.3 et 2.4.2)

Des dispositions particulières peuvent cependant imposer au Gouvernement de suivre l'avis du Conseil d'État, principalement en cas de dissolution de syndicats mixtes, en cas de prise de possession immédiate par l'administration de parcelles de terrain (art. L. 15-9 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique) ou en cas de création, modification ou suppression de congrégation (art. 13 de la loi du 1er juillet 1901 sur les associations).

Conséquences d'un défaut de consultation

Si un texte impose de recueillir l'avis du Conseil d'État, l'absence de consultation entache l'acte d'une illégalité, que le juge administratif peut soulever d'office, à la différence de l'irrégularité de la consultation des autres organismes ( CE, 17 juillet 2013, Syndicat national des professionnels de santé au travail et autres, n° 358109).

S'agissant des projets de loi, le Conseil constitutionnel, par une décision n°  2003-468 DC du 3 avril 2003, rappelant que la consultation du Conseil d'État est imposée par l'article 39 de la Constitution, a censuré une loi votée, issue du projet adopté en conseil des ministres, qui comprenait une disposition soulevant une question non évoquée devant le Conseil d'État.

Consultation facultative

Dans les cas où la consultation du Conseil d’État n’est pas obligatoire, le Gouvernement peut toujours, en raison de la complexité ou de la nature de la matière traitée, soumettre un texte au Conseil d’État afin qu’il donne son avis. Dans le cas d’un projet de décret, la mention « après avis du Conseil d’État, » en lieu et place de « le Conseil d’État entendu, » dans les visas signifie que la consultation du Conseil d’État n’était pas obligatoire, et que le décret reste un décret « simple » qui pourra être modifié à l’avenir sans consultation du Conseil d’État.

Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le président de l’Assemblée nationale ou du Sénat peut, en application de l’article 39 de la Constitution, solliciter l’avis du Conseil d’État sur les propositions de lois d’origine parlementaire (voir la fiche 2.2.5).

Demandes d'avis

Des demandes d'avis peuvent en outre être adressées au Conseil d'État conformément à l'article L. 112-2 du code de justice administrative. La saisine du Conseil d'État à cet effet est effectuée par le secrétariat général du Gouvernement.

Les questions relatives à l'application des articles 34 et 37 de la Constitution sont généralement soumises au Conseil d'État à l'occasion de l'examen d'un texte (projet de loi ou de décret) ou encore selon la procédure prévue au second alinéa de l'article 37 de la Constitution. Le Conseil d'État n'est normalement pas saisi de demandes d'avis portant sur les questions posées par un texte en cours de préparation qui devra lui-même être soumis au Conseil d'État : c'est à l'occasion de l'examen du texte que ces questions seront tranchées. De même, le Conseil d'État ne doit pas être saisi de questions soulevées par des litiges pendants devant une juridiction (« litispendance »).

Les demandes sont adressées au nom des ministres et sous leur timbre au Conseil d'État, par les soins du secrétariat général du Gouvernement, après accord du Premier ministre.

Concrètement, il appartient au ministre souhaitant formuler la demande d'adresser au service de la législation et de la qualité du droit du secrétariat général du Gouvernement (département de l'activité normative) le projet de demande d'avis, sous forme papier et sous forme électronique, accompagné d'un dossier comportant :

  • une copie des textes législatifs ou réglementaires pouvant être utiles à la solution de la question ;
  • des correspondances ou documents établissant de manière claire et précise la position des autres ministères concernés par la question posée. En l'absence de réponse dans un délai raisonnable, la lettre informant ces départements ministériels de l'intention de demander l'avis du Conseil d'État doit être considérée comme suffisante. 

Il est rappelé que les avis et délibérations du Conseil d'État sont destinés au seul Gouvernement et ne doivent pas être rendus publics, sauf dérogation expresse accordée par le Premier ministre, consulté par les soins du secrétariat général du Gouvernement.

Consultation du Conseil économique, social et environnemental

Différents cas

En vertu du titre XI de la Constitution (dans sa rédaction issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008) et de l'ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au Conseil économique et social (dans sa rédaction résultant de la loi organique n° 2010-704 du 28 juin 2010), le Conseil économique, social et environnemental (CESE) émet des avis dans les cas ci-après.

Il est obligatoirement consulté sur les plans et projets de loi de programmation à caractère économique, social ou environnemental, à l'exception des lois de finances (art. 70 de la Constitution). On doit entendre par loi de programme à caractère économique ou social une loi qui fixe des objectifs qualitatifs et quantitatifs à l'action de l'État en matière économique et sociale (CC, décision n° 2005-512 DC du 21 avril 2005 relative à la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école). Il n'est plus nécessaire, compte tenu de l'abrogation de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, que ces objectifs aient une traduction financière pour que la loi en cause puisse être qualifiée de loi de programme au sens de l'article 70 de la Constitution.

Le CESE peut être consulté, par le Gouvernement, sur les autres projets de loi, y compris les projets de loi de programmation définissant les orientations pluriannuelles des finances publiques, les propositions de loi, les projets d'ordonnance ou de décret. Il peut l’être également, par le Gouvernement ou le Parlement, ou encore par la voie de pétitions, sur tout problème à caractère économique, social ou environnemental (art. 69 et 70 de la Constitution et art.  2 et 4-1 de l'ordonnance du 29 décembre 1958).

Il peut, de sa propre initiative, appeler l'attention du Gouvernement et du Parlement sur les réformes qui lui paraissent nécessaires dans toute matière entrant dans son domaine de compétence (art. 3 de l’ordonnance du 29 décembre 1958).

Procédures

Hormis les cas où il intervient de sa propre initiative, le CESE est saisi :

  • soit  par le Premier ministre, exclusivement, pour les demandes d’avis portant sur un projet ou une proposition de loi, ou un projet d'ordonnance ou de décret. Le CESE ne peut en aucun cas être directement saisi par un ministre.

En ce cas, la lettre de saisine est préparée par les soins du secrétariat général du Gouvernement. Elle peut être accompagnée du texte sur lequel l'avis est sollicité. Dans certains cas, elle peut être précédée d'une lettre qui indique au CESE que le Gouvernement prépare un projet de loi sur tel sujet et lui demande de désigner un rapporteur qui sera associé aux travaux préparatoires.

La procédure est coordonnée par un membre du cabinet du Premier ministre en liaison avec le conseiller pour les affaires économiques au secrétariat général du Gouvernement. Il appartient aux ministères qui souhaitent saisir le CESE d'une demande d'avis ou d'étude de se mettre en rapport avec ces personnes et de leur transmettre un projet de lettre de saisine.

Le Gouvernement a la faculté de déclarer l'urgence sur les demandes d'avis portant sur un texte (loi de programme ou de plan, loi ordinaire, ordonnance ou décret) et le CESE doit alors se prononcer dans le délai d'un mois (art. 2 de l'ordonnance n°58-1360 du 29 décembre 1958).

  • soit par le Premier ministre, le président de l'Assemblée nationale ou le président du Sénat, ou encore par la voie de pétitions, pour les demandes d’avis portant sur tout problème de caractère économique, social ou environnemental.

De manière plus générale, les avis et études du CESE sont transmis au Premier ministre par les soins du bureau du Conseil. Ils font l'objet d'une publication particulière dans la série « Documents administratifs » du Journal officiel.

Suivi des avis

Conformément à l'article 4 de l'ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958, « chaque année, le Premier ministre fait connaître la suite donnée aux avis du Conseil économique, social et environnemental ». Cette prescription s'applique aussi bien aux cas dans lesquels le CESE est obligatoirement saisi qu'à ceux dans lesquels sa consultation est facultative, ou encore aux avis qu'il émet de sa propre initiative.

Bien que l'ordonnance du 29 décembre 1958 ne fixe aucun délai pour l'envoi de ces réponses, il convient d'adresser au CESE, dans des conditions telles qu'il conserve un intérêt pour celui-ci, un exposé précis des décisions prises par le Gouvernement ou des mesures envisagées par lui dans les domaines qui ont fait l'objet de propositions de la part du Conseil.

C'est pourquoi le secrétariat général du Gouvernement communique systématiquement aux ministres principalement intéressés les avis du CESE, dès leur parution au Journal officiel, en leur demandant de lui faire connaître dans un délai de six mois la suite qui leur a été donnée. Après relecture par le chargé de mission compétent au secrétariat général du Gouvernement et vérification de l’accord du cabinet du Premier ministre, cette réponse est ensuite adressée au président du CESE.

Consultation d'autres organismes

Consultation d'assemblées ou d'organismes locaux

Corse 

Voir fiche 3.7.2.

Outre-mer

Voir fiche 3.6.

Consultation du conseil national d’évaluation des normes (CNEN)

La loi n° 2013-921 du 17 octobre 2013 institue un conseil national d’évaluation des normes (CNEN) applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics en lieu et place de la commission consultative d’évaluation des normes (CCEN).

Champ de compétence

En application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), le conseil national d’évaluation des normes (CNEN) :

Est obligatoirement consulté par le Gouvernement :

  • sur l’impact technique et financier, pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics, des projets de textes réglementaires créant ou modifiant des normes qui leur sont applicables ;
  • sur l’impact technique et financier des projets de loi créant ou modifiant des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics ;
  • sur les projets d’acte de l’Union européenne ayant un impact technique et financier sur les collectivités territoriales ou leurs établissements publics.

Toutefois, les normes justifiées directement par la protection de la sûreté nationale ne relèvent pas de la compétence du CNEN.

Peut être consulté :

  • par le président d’une assemblée parlementaire sur une proposition de loi ayant un impact technique et financier sur les collectivités territoriales ou leurs établissements publics déposée par l’un des membres de cette assemblée, sauf si ce dernier s’y oppose ;
  • par la commission d’examen des projets de règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs (à la demande de son président ou du tiers de ses membres) sur un projet de norme d’une fédération délégataire, avant de prononcer son  avis définitif.

Peut se saisir de tout projet de norme technique résultant d’activités de normalisation ou de certification ayant un impact technique ou financier pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics.

Peut être saisi d’une demande d’évaluation des normes réglementaires en vigueur applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics :

  • par le Gouvernement, les commissions permanentes de l’Assemblée nationale et du Sénat et,
  • dans les conditions fixées par décret en Conseil d’Etat, par les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Peut se saisir lui-même des normes réglementaires en vigueur applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics.

Il examine les évolutions de la réglementation applicable aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics et évalue leur mise en œuvre et leur impact technique et financier au regard des objectifs poursuivis.

Il peut proposer des mesures d’adaptation des normes réglementaires en vigueur si l’application de ces dernières entraîne, pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics, des conséquences matérielles, techniques ou financières manifestement disproportionnées au regard de ces objectifs.

Il peut proposer des modalités de simplification de ces dispositions et l’abrogation de normes devenues obsolètes.

Modalités de saisine 

La saisine du CNEN est effectuée par le secrétariat général du Gouvernement en ce qui concerne les projets de texte ayant vocation à être délibérés en conseil des ministres (projets de loi, projets d’ordonnance et projets de décret en conseil des ministres). Pour les projets de décret non délibérés en conseil des ministres et pour les projets d’arrêté, elle est effectuée par le ministère responsable. Pour les propositions de textes européens, elle est effectuée par le secrétariat général des affaires européennes (SGAE).

Dans tous les cas où il est consulté, que ce soit à titre obligatoire ou facultatif, le CNEN, conformément à l’article R. 1213-27 du CGCT, doit être saisi des projets de textes réglementaires accompagnés d’un rapport de présentation et d’une fiche d’impact faisant apparaître les incidences techniques et les incidences financières, quelles qu’elles soient, des mesures proposées pour les collectivités territoriales (voir fiche 1.1.2).

Pour les projets de loi, aucun document supplémentaire n’est nécessaire s’ils sont accompagnés de l’étude d’impact prévue à l’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.

Le dossier ainsi constitué est adressé au secrétariat du CNEN, assuré par le ministère chargé des collectivités territoriales (direction générale des collectivités locales). Comme le prévoit la circulaire du Premier ministre du 22 septembre 2008, cette saisine s’opère sous forme dématérialisée uniquement, à l’adresse dgcl-cnen @interieur.gouv.fr. Le secrétariat du conseil en accuse réception.

Délais

En vertu de l’article L. 1212-2 du CGCT, le CNEN dispose d’un délai de six semaines à compter de la transmission d’un projet de texte ou d’une demande d’avis pour rendre son avis.

Ce délai est reconductible une fois par décision du président.

A titre exceptionnel et sur demande du Premier ministre ou du président de l’assemblée parlementaire qui le saisit, il est réduit à deux semaines.

Par décision motivée du Premier ministre, ce délai peut être réduit à soixante-douze heures.

La demande du Premier ministre d’un examen en urgence (examen sous deux semaines) et la décision du Premier ministre d’un examen en extrême urgence (examen sous soixante-douze heures) sont transmises au CNEN par le SGG. Lorsqu’un ministère souhaite qu’un texte qu’il a transmis au CNEN soit examiné en urgence ou en extrême urgence, il lui appartient de saisir le SGG d’une demande d’examen dans un délai réduit.

A défaut de délibération dans les délais, l’avis du conseil national est réputé favorable.

Lorsque le CNEN émet un avis défavorable sur tout ou partie d’un projet de texte réglementaire créant ou modifiant des normes qui sont applicables aux collectivités territoriales et à leurs groupements, le Gouvernement transmet un projet modifié ou des informations complémentaires en vue d’une seconde délibération.

Les avis émis par le CNEN sont :

- Rendus publics :

  • lorsqu’il a été consulté par le Gouvernement ou par la commission d’examen des projets de règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs ;
  • lorsqu’il s’est saisi de tout projet de norme technique résultant d’activités de normalisation ou de certification ;
  • lorsqu’il est saisi d’une demande d’évaluation des normes réglementaires en vigueur ;
  • lorsqu’il se saisit lui-même de ces mêmes normes.

 - Adressés au président de l’assemblée parlementaire qui lui a soumis une proposition de loi.

Un rapport public annuel retraçant les travaux du CNEN est remis au Premier ministre et aux présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat.

Consultations de la Commission européenne

 Voir fiche 2.1.4.

Règles applicables aux consultations « ouvertes »

Consultations ouvertes obligatoires (mise en œuvre de l’art. 7 de la Charte de l’environnement)

L’article L. 120-1 du code de l’environnement et l’article L. 914-3 du code rural et de la pêche maritime, dans leur rédaction issue de la loi n°  2012-1460 du 27 décembre 2012 relative à la mise en œuvre du principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement, imposent, dans leurs champs d’application respectifs, le recours à une consultation ouverte préalable pour les décisions administratives ayant une incidence sur l'environnement, lorsque celles-ci ne sont pas soumises à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration.

Voir fiche 2.1.6.

Consultations ouvertes facultatives

Consultations ouvertes se substituant à des consultations institutionnelles (art.  16 de la loi du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration du droit)

L’article 16 de la loi du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration du droit a introduit la possibilité, pour une autorité administrative tenue, en application d'une disposition législative ou réglementaire, de procéder à la consultation d'une commission consultative préalablement à l'édiction d'un acte réglementaire, d'organiser, en lieu et place de cette consultation institutionnelle, une consultation ouverte permettant de recueillir, sur un site internet, les observations des personnes concernées. La procédure ne peut s’appliquer pour des mesures nominatives, ni en substitution des consultations obligatoires d'autorités administratives indépendantes, des procédures d'avis conforme, de celles qui concernent l'exercice d'une liberté publique, constituent la garantie d'une exigence constitutionnelle ou traduisent un pouvoir de proposition, non plus que de celles qui mettent en œuvre le principe de participation.

Il revient à l'autorité administrative concernée de faire connaître par tout moyen les modalités de la consultation ouverte. La durée de cette consultation ne peut être inférieure à quinze jours.

Conformément au décret n° 2011-1832 du 8 décembre 2011 relatif aux consultations ouvertes sur l'Internet, la décision d'organiser une telle consultation, lorsqu’elle est prise par une autorité de l'Etat ou l'un de ses établissements publics, doit être publiée sur un site internet du Premier ministre (en pratique le site « Vie-publique.fr », cf. infra). Cette décision doit également indiquer la date d'ouverture et de clôture de la consultation et préciser si les observations formulées apparaîtront sur le site de cette consultation ; elle doit être assortie du projet d'acte concerné et d'une notice explicative précisant l'objet et le contenu de celui-ci ainsi que, le cas échéant, la ou les dates prévues pour l'entrée en vigueur des mesures envisagées.

Les commissions à la consultation desquelles cette consultation ouverte se substitue peuvent faire part dans ce cadre de leurs observations.

Au terme de la consultation, l'autorité administrative est tenue d’établir une synthèse des observations qu'elle a recueillies, éventuellement accompagnée d'éléments d'information complémentaires. Cette synthèse est rendue publique, au plus tard, à la date de la signature de l'acte ayant fait l'objet de la consultation ; lorsque l'autorité organisatrice est l'Etat ou l'un de ses établissements publics, cette publicité est assurée sur le site internet précité du Premier ministre.

Autres cas

L’administration est toujours libre de procéder à des consultations ouvertes, notamment en ligne, lorsqu’elle estime utile de recueillir, par ce moyen, l’avis des personnes susceptibles d’être intéressées par un projet. Sauf le cas susmentionné de mise en œuvre de l’article 16 de la loi du 17 mai 2011, ces consultations ne dispensent pas des consultations obligatoires prévues par la loi ou le règlement.

Règles de publication des consultations ouvertes

Le décret n°  2011-1832 du 8 décembre 2011 relatif aux consultations ouvertes sur l'Internet prévoit la publication sur un site internet du Premier ministre des consultations organisées, en ligne, préalablement à l'adoption d'un acte réglementaire. Cette publication, en pratique, prend la forme d’un référencement sur le site « Vie-publique.fr » (rubrique « Débats et consultations »).

Elle est :

  • obligatoire pour les consultations organisées par l'Etat en application de dispositions législatives ou réglementaires qui imposent cette consultation du public préalablement à l'adoption d'un acte réglementaire ayant un champ d'application national (notamment les dispositions susmentionnées de l’article L. 120-1 du code de l’environnement et de l’article L. 914-3 du code rural et de la pêche maritime), ainsi que pour les consultations organisées sur des projets de loi ;
  • facultative pour les autres types de consultation organisée, préalablement à l'adoption d'un acte réglementaire, par l'Etat ou ses établissements publics. Ce référencement est conseillé en vue de favoriser la visibilité des initiatives dont il s’agit.

La demande de publication d’une consultation en ligne est à adresser au service de la législation et de la qualité du droit du secrétariat général du Gouvernement (département de la qualité du droit), au moyen du formulaire disponible sur l’extranet « Portail de la qualité et de la simplification du droit » et de l’adresse fonctionnelle : consultations-ouvertes@pm.gouv.fr.