1.3.4. Lois de finances

Version du 23 février 2016

Outre leur caractère annuel, les lois de finances ont ceci de particulier que la Constitution et la loi organique fixent des règles relatives à leur présentation et à leur contenu et définissent une procédure de discussion et d'adoption qui se distingue de celle applicable aux lois ordinaires (voir fiche 2.2.8.). Du point de vue de la hiérarchie des normes, elles ne sont pas supérieures aux autres lois ; mais une loi ordinaire ne peut pas, sans méconnaître la Constitution et encourir en conséquence une censure par le Conseil constitutionnel, empiéter sur le domaine réservé aux lois de finances (voir par exemple, à propos d'une modification de la nomenclature budgétaire, la décision n° 2009-577 DC du 3 mars 2009).

Dispositions applicables

Aux termes de l'article 34 de la Constitution : « Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique. » Par ailleurs, le premier alinéa de l'article 47 dispose que « Le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique. »

Prise en application de ce double renvoi, la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) a abrogé et remplacé l'ordonnance organique du 2 janvier 1959. Cette loi organique est entrée en vigueur de manière échelonnée, par l'effet de ses articles 61 à 66. Elle est, à compter du 1er janvier 2005, applicable dans l'ensemble de ses dispositions, sous la seule réserve que les lois de finances afférentes à l'exercice 2005 et aux exercices précédents restent régies par les dispositions antérieurement applicables (article 67, dernier alinéa). La LOLF a été précisée et complétée sur certains points par la loi organique n° 2005-779 du 12 juillet 2005, par la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 et par la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012.

La LOLF a apporté de profonds changements aux règles antérieures, notamment en ce qui concerne la présentation et le vote des dépenses ; mais elle n'a pas remis en cause les grands principes du droit budgétaire - l'annualité, l'unité et l'universalité du budget, ainsi que sa sincérité, qu'elle a expressément consacrée - ni l'architecture générale des lois de finances. Aussi faut-il considérer que l'abondante jurisprudence du Conseil constitutionnel relative aux lois de finances rendue sous l'empire de l'ordonnance du 2 janvier 1959 est, pour l'essentiel, toujours valable, sous réserve évidemment de celles des décisions qui appliquent et interprètent des dispositions de cette ordonnance abrogées ou substantiellement modifiées par la LOLF.

Il convient de signaler que la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 a complété l'article 34 de la Constitution pour y faire mention d'une nouvelle catégorie de lois, les lois de programmation des finances publiques, chargées de définir les orientations pluriannuelles des finances publiques en s'inscrivant dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques. Ces orientations ont pour objet d'encadrer la préparation et le vote des budgets au cours de la période considérée mais elles n'ont pas de portée juridique contraignante. Trois lois de programmation des finances publiques ont d'ores et déjà été adoptées : la loi n° 2009-135 du 9 février 2009, qui couvre la période 2009-2012, la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 (2011-2014), la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 (2012-2017) et la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 (2014-2019) (voir aussi fiche 2.2.9.). La loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, prise en vue de mettre en oeuvre le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire signé le 2 mars 2012 à Bruxelles, a précisé le contenu des lois de programmation, qui, notamment, doivent désormais fixer l'objectif à moyen terme des administrations publiques mentionné à l'article 3 de ce traité.

Il est à souligner enfin que l'article 39 de la Constitution prévoit que les projets de loi de finances sont soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale. Cette priorité d'examen s'applique également aux amendements gouvernementaux introduisant dans le projet en discussion des « mesures financières entièrement nouvelles » ou, dans le dernier état de la jurisprudence, des « mesures nouvelles » (voir par exemple CC, n° 89-268 DC du 29 décembre 1989, n° 95-369 DC du 28 décembre 1995 et n° 2002-464 DC du 27 décembre 2002, ainsi que, pour l'application de la même règle aux projets de loi de financement de la sécurité sociale, CC, n° 2006-544 DC du 14 décembre 2006).

Les différentes lois de finances

L'article 1er de la LOLF distingue quatre catégories de lois de finances.

La loi de finances de l'année, ou loi de finances initiale

C'est celle qui, pour un exercice, prévoit les recettes, autorise les dépenses et arrête l'équilibre budgétaire ; elle est présentée conformément aux dispositions de l'article 34 de la LOLF, qui prévoient, outre l'article liminaire (cf. infra), une organisation en deux parties distinctes et fixent le contenu de chacune de ces parties, en énumérant les mesures qui doivent y figurer et celles qui peuvent y figurer.

Le projet de loi de finances de l'année doit, en application de l'article 39 de la LOLF, être déposé au Parlement au plus tard le premier mardi d'octobre de l'année qui précède celle à laquelle il se rapporte (voir fiche 2.2.9.). Il doit être accompagné du « rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la Nation » (article 50 de la LOLF) et de nombreuses annexes explicatives (article 51).

Les lois de finances rectificatives

Définies à l'article 35 de la LOLF, elles modifient en cours d'année les dispositions de la loi de finances de l'année. Elles ajustent les plafonds de dépenses et les données de l'équilibre et, pour le reste, sont présentées en tout ou partie comme la loi de finances de l'année. Il résulte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel que le Gouvernement est, dans certaines circonstances, tenu de préparer et de soumettre au Parlement une loi de finances rectificative (CC, n° 91-298 DC du 24 juillet 1991 ; n° 2002-464 DC du 27 décembre 2002). Tout projet de loi de finances rectificative doit être accompagné des documents annexes mentionnés à l'article 53 de la LOLF.

La loi de règlement

Elle a pour objet d'arrêter le montant définitif des recettes et des dépenses de l'exercice auquel elle se rapporte et le résultat budgétaire qui en découle. Elle peut comporter d'autres dispositions, dans les limites prévues aux IV et V de l'article 37 de la LOLF. En vertu de l'article 46 de la LOLF, le projet de loi de règlement doit être déposé avant le 1er juin de l'année suivant celle à laquelle il se rapporte. Il doit être accompagné des documents mentionnés à l'article 54 de la LOLF ainsi que de la certification des comptes de l'État par la Cour des comptes (article 58).

La « loi spéciale » autorisant le Gouvernement à continuer à percevoir les impôts existants

Enfin, reflétant une décision du Conseil constitutionnel (CC, n° 79-111 DC du 30 décembre 1979), l'article 45 de la LOLF ouvre la possibilité, dans le cas où la loi de finances de l'année n'a pu être adoptée à temps, d'une « loi spéciale » autorisant le Gouvernement à continuer à percevoir les impôts existants.

NB : Il est à noter que, jusqu'à récemment, il était d'usage de donner aux lois de finances et lois de finances rectificatives l'intitulé spécial suivant : « loi de finances [rectificative] pour ... (n° ... du ... ) ». Toutefois, depuis la loi de finances pour 2005, c'est la présentation habituelle des lois qui est retenue : « loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 ». Ce changement n'ayant évidemment pas de portée rétroactive, il convient, lorsque l'on se réfère dans un texte à une loi de finances ou à une loi de finances rectificative, de lui donner l'intitulé qui était le sien lors de sa publication ; les lois de finances et lois de finances rectificatives publiées antérieurement à 2004 conservent donc leur intitulé initial.

Les évaluations préalables (voir aussi fiche 1.1.2.) et les avis du Haut conseil des finances publiques

Il résulte de l'article 11 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 que les projets de loi de finances sont exclus du champ d'application de l'obligation de joindre une étude d'impact aux projets de loi lors de leur dépôt, que cette loi organique a prévue à peine de refus d'inscription à l'ordre du jour du Parlement conformément à l'article 39 de la Constitution dans sa rédaction issue de la révision constitutionnelle de 2008. Toutefois, l'article 12 de la même loi a complété les articles 51 et 53 de la LOLF de façon à ajouter aux documents obligatoirement joints aux projets de loi de finances de l'année et de loi de finances rectificative une « évaluation préalable » de toute disposition fiscale ou ayant un effet sur les ressources de l'année et de toute disposition relevant du domaine facultatif et non exclusif de ces lois (cf. ci-après).

Le contenu de ces évaluations préalables est défini par renvoi à l'article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 relatif aux études d'impact et doit donc, comme celles-ci, en respecter les exigences, interprétées à la lumière de la décision n° 2009-579 DC du 9 avril 2009 du Conseil constitutionnel, c'est-à-dire de manière adéquate et proportionnée à l'objet des dispositions en cause. Comme les études d'impact, les évaluations préalables doivent être transmises au Conseil d'État avec le projet de loi de finances auquel elles se rapportent. 

En application de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, doivent être recueillis et transmis au Conseil d’État puis joints au projet déposé à l’Assemblée nationale les avis du Haut Conseil des finances publiques relatifs aux prévisions macroéconomiques sur lesquelles reposent le projet de loi de finances de l'année ainsi que les projets de loi de finances rectificative.

Le contenu des lois de finances

Selon une distinction que le Conseil constitutionnel a reprise à son compte (dans sa décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 sur la LOLF, considérants 69 et 70), le domaine des lois de finances est obligatoire, exclusif ou facultatif. Pour être tout à fait exact, il convient en réalité de distinguer entre domaine obligatoire et exclusif, domaine facultatif et exclusif et domaine facultatif et partagé. Les dispositions qui ne relèvent d'aucune de ces catégories ne peuvent être insérées dans une loi de finances.

Domaine obligatoire et exclusif

Certaines dispositions doivent obligatoirement figurer dans chaque loi de finances de l'année, chaque loi de finances rectificative ou chaque loi de règlement et ne peuvent être insérées que dans une telle loi. Ce sont, pour l'essentiel, les dispositions proprement budgétaires, c'est-à-dire celles relatives à l'autorisation de perception des impôts, à l'évaluation des ressources de l'État, à la détermination des plafonds de dépenses et d'emplois ainsi qu'à l'équilibre budgétaire et à la trésorerie. S'agissant de la loi de finances de l'année, on en trouve l'énumération au III de l'article 34 de la LOLF (à savoir : 1°, 5°, 6°, 7° et 8° du I et 1°, 2° et 3° du II de cet article). 

La loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques a en outre prévu que la loi de finances de l’année, les lois de finances rectificatives et la loi de règlement, ainsi que les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale, comprennent désormais un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant, pour l'année sur laquelle elles portent, l'état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques. Dans sa décision n° 2012-658 DC du 13 décembre 2012, le Conseil constitutionnel a confirmé que cet article liminaire n’a qu’une valeur informative, au titre d’un cadrage prévisionnel des finances publiques.

Domaine facultatif et exclusif

D'autres dispositions ne peuvent être introduites que dans une loi de finances, mais ne figurent pas nécessairement dans chaque loi de finances. Ce sont principalement :

  • les dispositions relatives aux affectations de recettes au sein du budget de l'État (3° du I de l'article 34) ;
  • l'octroi de garanties de l'État et la définition de leur régime (5° du II de l'article 34) ;
  • la prise en charge de la dette de tiers (6° du II de l'article 34) ;
  • l'affectation à une autre personne morale d'une ressource établie au profit de l'État (article 36) ;
  • le régime des dérogations à l'obligation de dépôt au Trésor public des disponibilités des collectivités territoriales et de leurs établissements publics (3° de l'article 26).

S'agissant des garanties accordées par l'État, la pratique avait varié compte tenu de l'ambiguïté des termes de l'ordonnance du 2 janvier 1959 sur ce point. Il est désormais clair que seule la loi de finances peut prévoir l'octroi d'une garantie et fixer son régime (voir aussi l'article 61 de la LOLF).

Domaine facultatif et partagé

Certaines dispositions peuvent être inscrites en loi de finances (de l'année ou rectificative), mais sans que celle-ci ait à ce titre un monopole. Pour ces matières, un choix s'ouvre donc entre loi de finances et loi ordinaire. Le 7° du II de l'article 34 de la LOLF énumère ainsi les dispositions qui peuvent figurer dans la seconde partie de la loi de finances (de l'année, et en vertu du renvoi qui figure à l'article 35, rectificative : cf. CC, n° 2012-654 DC du 9 août 2012).

  1. dispositions relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature qui n'affectent pas l'équilibre budgétaire ;
  2. dispositions qui affectent directement les dépenses budgétaires de l'année ;
  3. définition des modalités de répartition des concours de l'État aux collectivités territoriales ;
  4. approbation des conventions financières ;
  5. dispositions relatives à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ;
  6. dispositions relatives à la comptabilité de l'État et au régime de responsabilité pécuniaire des agents des services publics.

Il doit être signalé que ce domaine facultatif et partagé est élargi par la réforme intervenue en 2001 : dans le cadre de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, les dispositions mentionnées aux 5 et 6 ci-dessus relevaient du domaine exclusif de la loi de finances (deuxième alinéa de l'article 1er de cette ordonnance ; cf. par exemple CC, n° 94-358 DC du 26 janvier 1995) ; tandis qu'au contraire, les modalités de répartition des concours de l'État aux collectivités territoriales (3) étaient jugées hors champ de la loi de finances (voir CC, n° 89-268 DC du 29 décembre 1989 ou n° 2002-464 DC du 27 décembre 2002).

S'agissant des mesures fiscales, elles sont à inscrire dans la première partie de la loi de finances si elles affectent l'équilibre du budget de l'État pour l'exercice considéré (2° du I de l'article 34 de la LOLF) et en seconde partie si elles n'ont pas cet effet (a du 7° du II de cet article) (voir, sur cette répartition, l'avis de la section des finances du Conseil d'État du 9 septembre 2014, n° 389201). Dans sa décision n° 2010-622 DC du 28 décembre 2010, le Conseil constitutionnel avait écarté le grief tiré de l'insertion en première partie de deux dispositions fiscales qui auraient dû figurer en seconde partie dès lors que, en l'espèce, cette insertion erronée, pour regrettable qu'elle soit, n'avait pas eu pour effet de porter une atteinte inconstitutionnelle à la clarté et à la sincérité des débats relatifs à l'adoption de ces dispositions ni d'altérer les conditions d'adoption des données générales de l'équilibre. Il s'est montré plus sévère dans sa décision n° 2015-725 DC du 29 décembre 2015 en annulant, pour ce seul motif, une mesure fiscale sans incidence sur l'exercice budgétaire à venir et donc placée à tort dans la première partie de la loi de finances.

Mais dans l'un et l'autre cas, la compétence fiscale est partagée avec le législateur ordinaire, chargé par l'article 34 de la Constitution de fixer les règles concernant « l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ».

Il résulte au demeurant de l'article 33 de la LOLF, qui reflète une jurisprudence constante du Conseil constitutionnel (voir notamment CC, n° 78-95 DC du 27 juillet 1978 et n° 95-365 DC du 27 juillet 1995), que s'il appartient à la seule loi de finances de prévoir les recettes et de définir l'équilibre budgétaire, cela ne fait pas obstacle à ce que soit votée une loi ordinaire comportant des dispositions fiscales qui affectent les ressources budgétaires de l'année en cours ; mais c'est à condition que les conséquences sur l'équilibre financier en soient tirées dans la plus prochaine loi de finances afférente à cette année. Un même raisonnement s'applique aux recettes non fiscales et aux charges budgétaires (voir CC, n° 2007-555 DC du 16 août 2007) : à défaut, la contrainte financière empêcherait le législateur d'exercer pleinement les compétences qu'il tient de la Constitution.

Ces règles juridiques ne font pas obstacle à ce que, en pratique, le Gouvernement choisisse d'éviter l'insertion de dispositions fiscales dans les lois ordinaires.

Ainsi, par une circulaire du 14 janvier 2013 relative aux règles pour une gestion responsable des dépenses publiques, publiée au Journal officiel du 15 janvier 2013, le Premier ministre rappelle que les mesures fiscales ou relatives aux recettes sociales décidées à l'initiative du Gouvernement ne peuvent trouver leur place que dans une loi de finances ou de financement de la sécurité sociale.

Cavaliers budgétaires

Les dispositions qui ne relèvent pas des trois catégories précédentes n'ont pas leur place dans une loi de finances. Qualifiées de « cavaliers budgétaires » quand elles y sont néanmoins insérées, elles sont disjointes par le Conseil d'État lors de l'examen du projet et courent le risque d'être censurées par le Conseil constitutionnel, par la motivation suivante désormais bien établie : 

« Considérant que ces dispositions ne concernent ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie, ni les emprunts, ni la dette, ni les garanties ou la comptabilité de l'État ; qu'elles n'ont pas trait à des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l'État ; qu'elles n'ont pas pour objet de répartir des dotations aux collectivités territoriales ou d'approuver des conventions financières ; qu'elles ne sont pas relatives au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ou à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ; qu'ainsi, les articles X, Y et Z sont étrangers au domaine des lois de finances tel qu'il résulte de la loi organique du 1er août 2001 ; qu'ils ont été adoptés selon une procédure contraire à la Constitution ; qu'ils doivent être déclarés contraires à cette dernière ; » 

La question se pose le plus souvent à propos de l'insertion dans le projet de loi de finances de mesures qui n'ont pas un caractère essentiellement financier, mais dont il est soutenu qu'elles ont un effet sur les charges de l'État. Dans le régime issu de la LOLF qui vient d'être décrit, de telles mesures doivent, pour avoir une place légitime en loi de finances, être de celles qui « affectent directement les dépenses budgétaires de l'année » (b du 7° du II de l'article 34). Cette formulation est nouvelle, mais ne devrait pas conduire à une inflexion notable des principes dégagés par le Conseil constitutionnel dans la longue série de ses décisions relatives aux « cavaliers budgétaires » :

  • les dispositions en cause doivent avoir une incidence « directe » sur les charges de l'État (CC, n° 93-330 DC du 29 décembre 1993 ; n° 96-385 DC du 30 décembre 1996) ou « concerner leur détermination » (CC, n° 2001-457 DC du 27 décembre 2001 ; n° 2003-488 DC du 29 décembre 2003) ;
  • sont admises les mesures qui, sans avoir elles-mêmes cet effet, forment avec des dispositions ayant leur place en loi de finances les « éléments indissociables d'un dispositif d'ensemble » (CC, n° 85-201 DC du 28 décembre 1985 ; n° 95-371 DC du 29 décembre 1995 ; n° 96-385 DC du 30 décembre 1996 ; n° 2001-456 DC du 27 décembre 2001 ; ou encore, mais dans le cas d'une LFSS, n° 99-422 DC du 21 décembre 1999).

Une précision toutefois : les termes précités de la LOLF excluent l'insertion dans une loi de finances de mesures n'ayant qu'un effet différé, puisqu'il y est fait référence aux « dépenses budgétaires de l'année ». Or, le Conseil constitutionnel avait admis à plusieurs reprises l'inscription en loi de finances de dispositifs ayant un effet sur les charges de l'État mais au titre d'exercices budgétaires ultérieurs (cf. CC, n° 96-385 DC et n° 96-386 DC du 30 décembre 1996) : l'incidence devait être directe, mais pas nécessairement immédiate. Appliqué strictement, le b du 7° du II de l'article 34 de la LOLF est notamment de nature à limiter voire à supprimer la possibilité d'insertion en loi de finances rectificative de fin d'année de dispositions législatives permanentes à caractère non fiscal ; il empêche aussi d'introduire dans la loi de finances de l'année des dispositions dont l'effet budgétaire n'apparaît qu'au cours d'exercices ultérieurs (voir, en ce sens, le rapport d'information de la commission des finances de l'Assemblée nationale consacré à la recevabilité financière des initiatives parlementaires, n° 4392, 21 février 2012, XIIIème législature et celui de la commission des finances du Sénat sur la recevabilité financière des amendements et des propositions de loi, n° 263, session ordinaire de  2013-2014).

Les règles à respecter

Il se déduit de ce qui précède les trois règles suivantes :

  • il faut inscrire dans chaque projet de loi de finances (de l'année, rectificative ou de règlement) toutes les dispositions qui doivent y figurer ;
  • il faut s'abstenir d'y introduire des dispositions qui n'y ont pas leur place ;
  • enfin, il ne faut pas insérer dans un projet de loi ordinaire des dispositions relevant du domaine exclusif des lois de finances.

Ces règles sont simples à énoncer, mais leur application peut soulever de délicates questions.

■ Tout d'abord, il n'est pas toujours aisé d'apprécier si une disposition ou un ensemble de dispositions comporte un lien suffisamment étroit avec la détermination des charges de l'État pour entrer dans le domaine partagé des lois de finances. On pourra toutefois se reporter aux nombreuses décisions du Conseil constitutionnel statuant sur ce point, qui ont envisagé des cas de figure variés. Peuvent être citées à cet égard, outre les décisions mentionnées plus haut, les décisions n° 97-395 DC du 30 décembre 1997, n° 2000-442 DC du 28 décembre 2000, n° 2001-457 DC du 27 décembre 2001 et n° 2003-488 DC du 29 décembre 2003, qui censurent chacune plusieurs cavaliers ; ou en sens inverse les décisions n° 93-330 DC du 29 décembre 1993 et n° 96-385 DC du 30 décembre 1996, qui valident l'insertion en loi de finances de dispositions qui ne sont pas à proprement parler budgétaires. La décision n° 2010-622 DC du 28 décembre 2010 censure quant à elle six cavaliers figurant dans la loi de finances pour 2011 mais valide expressément un article comme ayant bien une « incidence directe » sur les dépenses du budget de l'État.

On trouvera ci-après en annexe la liste complète des « cavaliers budgétaires » censurés par le Conseil constitutionnel.

■ Indépendamment de la question de savoir si les mesures envisagées risquent ou non d'être regardées comme des « cavaliers budgétaires », on n'utilisera qu'à bon escient, c'est-à-dire de manière restrictive, la loi de finances comme support de mesures législatives particulières. Certes, la loi de finances de l'année et plus encore la loi de finances rectificative de fin d'année présentent l'avantage d'une procédure de préparation et de vote accélérée et d'une garantie d'adoption définitive rapide. Mais, symétriquement, cette procédure, caractérisée par l'urgence, ne permet pas de procéder avec le soin et les délais que requièrent les réformes législatives importantes et complexes à la concertation interministérielle, aux consultations externes, à l'étude par le Conseil d'État puis à l'examen et au vote par le Parlement.

Le Conseil d'État a ainsi appelé à plusieurs reprises l'attention du Gouvernement sur le caractère très inopportun, en termes de bonne méthode législative, de la présentation au sein d'un projet de loi de finances d'une réforme législative substantielle (voir le rapport public de 1995 à propos d'une réforme du RMI ou le rapport public de 1999 à propos d'une modification des règles d'attribution de l'allocation aux adultes handicapés). Il lui est arrivé de refuser en conséquence d'examiner les dispositions en cause.

Lorsque des dispositions sont issues d'une loi de finances, une loi ordinaire ne peut pas les abroger ni les modifier si elles relèvent du domaine exclusif des lois de finances tel que défini par la LOLF. Elle peut en revanche le faire si ces dispositions relèvent du domaine partagé des lois de finances, comme c'est le cas notamment de toute la législation fiscale (à l'exception des dispositions qui procèdent à une affectation du produit d'un impôt au sein du budget de l'État ou qui transfèrent une ressource fiscale de l'État à une autre personne publique).

Les références ou renvois, dans une loi ordinaire, à des dispositions à prendre par la loi de finances sont à manier avec beaucoup de précaution. Le plus souvent, ces références ou renvois seront simplement inopérants et donc inutiles : le législateur ne peut en effet se lier lui-même ou se donner des injonctions (cf. CC, n° 82-142 DC du 27 juillet 1982, à propos des lois de plan). Cependant, formulées de manière impérative et précise, de telles dispositions courraient le risque d'être regardées comme empiétant sur le domaine réservé à la loi de finances elle-même ou sur celui de la loi organique, seule habilitée à définir le contenu des lois de finances (« cavaliers organiques »). C'est ainsi que dans sa décision n° 2000-434 DC du 20 juillet 2000, le Conseil constitutionnel a censuré une disposition de la loi relative à la chasse aux termes de laquelle « le montant et les conditions de recouvrement des redevances cynégétiques sont fixés annuellement par la loi de finances » ; une loi de finances ne peut pas plus qu'une loi ordinaire compléter ou modifier le contenu des lois de finances défini par la LOLF ni celui des documents joints aux projets de loi de finances qu'elle prévoit (cf. CC, n° 2003-488 DC et n° 2003-489 DC du 29 décembre 2003 ou n° 2011-638 DC du 28 juillet 2011, qui censure une disposition de la loi de finances rectificative pour 2011 prévoyant qu'à compter de 2012, le plafond des autorisations d'emplois des autorités publiques indépendantes  est fixé chaque année par la loi de finances).

On s'abstiendra en particulier, dans une loi ordinaire ou dans un décret, de préciser l'imputation budgétaire d'une catégorie de dépenses, par exemple celles relatives au fonctionnement d'un organisme : il appartient à la seule loi de finances de définir la nomenclature budgétaire et de décider de la répartition des crédits entre missions et programmes.

■ Une question particulière se pose dans l'hypothèse où l'on souhaite faire figurer dans un code une disposition relevant du domaine exclusif de la loi de finances, qui ne peut donc être abrogée et réécrite au sein d'un code, puis modifiée, le cas échéant, que par une telle loi. La solution à retenir en pareil cas consiste à utiliser la technique du renvoi ou de la citation, sans toucher à la disposition en cause. Des exemples de cette méthode sont donnés par l'article L. 5213-2 du code de la défense (« Les règles relatives au compte de commerce « Approvisionnement des armées en produits pétroliers » sont définies à l'article 71 de la loi de finances pour 1985 (n° 84-1208 du 29 décembre 1984) ») ou par le VI de l'article L. 221-7 du code monétaire et financier (« La garantie de l'État dont bénéficient les sommes déposées par les épargnants sur les livrets dont les dépôts sont centralisés en tout ou partie dans le fonds d'épargne (…) sont régies par l'article 120 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 »).

■ Enfin, il existe depuis 1996 une autre catégorie de lois dont le contenu et la procédure d'adoption sont précisées par une loi organique : les lois de financement de la sécurité sociale (voir fiche 1.3.5.). La coordination à opérer entre projet de loi de finances et projet de loi de financement de la sécurité sociale est complexe, compte tenu des liens multiples et étroits entre budget de l'État et comptes de la sécurité sociale et de la quasi-concomitance de la préparation par le Gouvernement et de l'examen par le Parlement de ces deux textes. En outre, le domaine facultatif de la loi de finances et celui de la loi de financement de la sécurité sociale comportent une zone de recouvrement, de sorte que certaines mesures peuvent être régulièrement insérées dans l'une comme dans l'autre (par exemple les dispositions relatives à des impôts entièrement affectés aux organismes de sécurité sociale).

Devront cependant être écartées les solutions, parfois envisagées, consistant à insérer les mêmes dispositions normatives dans la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale. En revanche, il peut s'avérer nécessaire, au regard de l'impératif de sincérité qui s'applique tant au budget qu'aux finances sociales, de prendre en compte dans la partie chiffrée prévisionnelle de la loi de financement de la sécurité sociale les effets de certaines mesures inscrites en loi de finances, et vice-versa. Ainsi, en 2000, le Conseil constitutionnel a censuré une disposition de la loi de finances rectificative de fin d'année affectant au fonds de financement de la réforme des cotisations patronales le reliquat des droits sur les tabacs perçus par l'État en 2000, pour un montant supérieur à trois milliards de francs, non parce que cette mesure n'avait pas sa place en loi de finances mais parce qu'aucune loi de financement de la sécurité sociale ne l'avait prise en compte et qu'aucune ne pouvait plus le faire avant la fin de l'exercice (CC, n° 2000-441 DC du 28 décembre 2000). En 2005, au contraire, le Conseil constitutionnel a, pour valider des dispositions de la loi de finances pour 2006 affectant des ressources fiscales attribuées aux caisses nationales de sécurité sociale en compensation d'allègements de cotisations sociales, relevé que les chiffres retenus par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 étaient en cohérence avec ces dispositions (CC, n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005).

Dans sa décision n° 2010-620 DC du 16 décembre 2010 relative à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, le Conseil constitutionnel, pour valider des dispositions organisant le transfert d'une dette supplémentaire à la Caisse d'amortissement de la dette sociale, comportant l'affectation à cette caisse d'une fraction de contribution sociale généralisée précédemment affectée à la Caisse nationale des allocations familiales, a relevé que des dispositions de la loi de finances pour 2011 (définitivement votée à la date à laquelle il a statué) assuraient en 2011 la compensation de cette perte de ressources pour la CNAF par des recettes fiscales nouvelles, de sorte que ce transfert de dette ne conduisait pas à une dégradation des conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale.

Annexe, dispositions censurées par le Conseil constitutionnel comme étrangères au domaine des lois de finances

1976

  • Passation de conventions de coopération avec des établissements d'enseignement supérieur privés (n° 76-73 DC du 28 décembre 1976) ;
  • Prolongation de certains délais relatifs à la réforme des professions judiciaires et juridiques (n° 76-74 DC du 28 décembre 1976) ;
  • Mise en place obligatoire de mesures collectives de prophylaxie animale (idem) ;
  • Statuts particuliers de certains corps de fonctionnaires civils et militaires (idem) ;
  • Modification d'un dispositif de sécurité sociale (idem) ;
  • Régime des rémunérations supplémentaires à un certain montant en 1977 (idem).

1981

  • Modification de la composition de la Commission de la concurrence (n° 81-136 DC du 31 décembre 1981) ;
  • Rémunération des porteurs de parts de sociétés mutualistes (idem).

1982

  • Réservation de postes sur des emplois créés dans l'enseignement supérieur (n° 82-154 DC du 29 décembre 1982) ;
  • Prélèvement sur le produit d'une redevance due par les sociétés d'économie mixte d'HLM pour financer une part des frais de fonctionnement de la fédération groupant ces sociétés (n° 82-155 DC du 30 décembre 1982) ;
  • Répartition entre les communes d'une dotation supplémentaire de l'État (idem).

1983

  • Ouverture pour ordre de chapitres budgétaires non dotés en vue de transferts ultérieurs (n° 83-164 DC du 29 décembre 1983).

1984

  • Possibilité pour l'État de créer des établissements d'enseignement public dont il transfère la propriété aux collectivités territoriales (n° 84-184 DC du 29 décembre 1984).

1985

  • Intégration dans le corps des instituteurs, sans création d'emplois supplémentaires, de personnels enseignants de l'enseignement privé (n° 85-201 DC et n° 85-203 DC du 28 décembre 1985).

1986

  • Gestion des crédits de la questure du Conseil de Paris et du conseil régional d'Ile-de-France (n° 86-209 DC du 3 juillet 1986) ;
  • Application progressive du barème de l'aide personnalisée au logement (n° 86-221 DC du 29 décembre 1986).

1988

  • Extension aux créances non fiscales des collectivités territoriales de la procédure d'opposition administrative et du droit de communication des comptables publics (n° 88-250 DC du 29 décembre 1988).

1989

  • Modification des conditions de la répartition de la dotation globale de fonctionnement entre les communes (n° 89-268 DC du 29 décembre 1989) ;
  • Interdiction pour un comptable public principal nommé membre de la Cour des comptes d'exercer une activité juridictionnelle tant que, s'il a été mis en débet, il n'a pas reçu quitus (idem) ;
  • Intégration d'agents de la Nouvelle-Calédonie dans un corps de fonctionnaires des douanes (n° 89-270 DC du 29 décembre 1989).

1990

  • Contrôle de la Cour des comptes sur les œuvres et organismes faisant appel à la générosité publique (n° 90-285 DC du 28 décembre 1990).

1991

  • Modalités de recouvrement de la taxe parafiscale dénommée « redevance télévision » (n° 91-302 DC du 30 décembre 1991).

1993

  • Création d'un groupement d'intérêt public chargé de l'informatisation du livre foncier dans les départements d'Alsace-Moselle (n° 93-320 DC du 21 juin 1993).

1994

  • Renvoi à un décret en Conseil d'État pour la prise en compte des conséquences de la création d'une taxe sur l'équilibre financier des sociétés concessionnaires d'autoroute (n° 94-351 DC du 29 décembre 1994) ;
  • Conditions du versement des prestations par les régimes d'assurance vieillesse des professions artisanales, industrielles et commerciales (idem).

1995

  • Création d'un fonds de réserve et de garantie de la Caisse nationale d'épargne (n° 95-371 DC du 29 décembre 1995).

1996

  • Possibilité pour l'Agence nationale d'accréditation et d'évaluation en santé de recruter des agents contractuels de droit privé (n° 96-386 DC du 30 décembre 1996).

1997

  • Extension des compétences de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat à la transformation en logements de locaux agricoles situés en zone de revitalisation rurale (n° 97-395 DC du 30 décembre 1997) ;
  • Élargissement des missions du fonds de gestion de l'espace rural, sans accroissement des moyens budgétaires qui lui sont alloués (idem).

1999

  • Exigence de l'accord préalable d'un comité directeur comprenant des représentants du Parlement avant la mise en œuvre par le ministère des affaires étrangères des projets financés par le fonds d'aide et de coopération (n° 99-424 DC du 29 décembre 1999).

2000

  • Possibilité pour les collectivités territoriales d'attribuer des subventions de fonctionnement aux syndicats (n° 2000-442 DC du 28 décembre 2000) ;
  • Application du régime de protection sociale des salariés agricoles à certains agents non titulaires des Haras nationaux (idem) ;
  • Utilisation du produit de la taxe départementale des espaces sensibles (idem).

2001

  • Affectation du produit de la taxe de séjour et rapport du maire au conseil municipal sur sa perception et son tarif (n° 2001-456 DC du 27 décembre 2001) ;
  • Date d'effet de l'arrêté préfectoral étendant le périmètre d'une communauté urbaine ou d'une communauté d'agglomération (n° 2001-457 DC du 27 décembre 2001) ;
  • Modalités de calcul de l'attribution de compensation versée à leurs communes membres par les établissements publics de coopération intercommunale (idem) ;
  • Possibilité pour les conseils municipaux de Paris, Lyon et Marseille de donner délégation aux conseils d'arrondissement pour la passation et l'exécution de certains marchés publics (idem).

2002

  • Dérogation aux règles de transfert de licences de débits de boissons (n° 2002-464 DC du 27 décembre 2002) ;
  • Répartition entre collectivités territoriales de la dotation globale de fonctionnement (idem) ;
  • Complément aux règles de répartition d'une partie des produits du fonds national de péréquation (idem).

2003

  • Création d'une annexe supplémentaire au projet de loi de finances et précision relative au contenu du rapport annuel de performance du ministère de la défense (n° 2003-488 DC du 29 décembre 2003) ;
  • Durée de validité des passeports délivrés à titre exceptionnel (idem) ;
  • Contrôle économique et financier de l'État sur les organismes bénéficiaires de taxes fiscales affectées ou de taxes parafiscales (idem) ;
  • Représentation des caisses d'épargne et de prévoyance régionales au conseil de surveillance de la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance (idem) ;
  • Définition du contenu du fascicule « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances (idem).

2004

  • Définition des missions, de la composition et des règles de fonctionnement d'un « conseil des prélèvements obligatoires » se substituant au Conseil des impôts (n° 2004-511 DC du 29 décembre 2004).

2005

  • Possibilité pour les conseils régionaux de déléguer à des établissements publics autres que locaux la gestion des avances qu'ils octroient aux entreprises (n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005) ;
  • Possibilité de transférer aux communes ou établissements publics de coopération intercommunale les immeubles affectés au logement des étudiants et appartenant à un établissement public (idem).

2008

  • Octroi à la collectivité de Saint-Martin, pendant trois ans, d'une fraction des ressources provenant de la perception de l'octroi de mer en Guadeloupe (n° 2008-574 DC du 29 décembre 2008) ;
  • Rapport du Gouvernement au Parlement sur le dispositif permettant de suspendre les flux financiers en provenance ou à destination des « paradis fiscaux » et surveiller les établissements localisés dans ceux-ci (idem) ;
  • Autorisation de certaines exploitations vinicoles à utiliser les mentions « grand cru classé » et « premier grand cru classé » (idem) ;
  • Rapport du Gouvernement au Parlement sur l'opportunité d'étendre le bénéfice de l'allocation de chômage partiel prévue par l'article L. 5122-1 du code du travail aux agents des régies locales chargées d'un service public industriel et commercial (idem) ;
  • Possibilité et conditions de gestion d'un débit de tabac par une société en nom collectif (idem).

2009

  • Conditions de consultation du comité des finances locales et de la commission consultative d'évaluation des normes mentionnée à l'article L. 1211-4-2 du code général des collectivités territoriales (n° 2009-599 DC du 29 décembre 2009) ;
  • Possibilité de dévolution aux collectivités territoriales volontaires d'éléments du patrimoine monumental de l'Etat et de ses établissements publics (idem) ;
  • Modifications du code monétaire et financier et du code de commerce pour réformer le régime d'indexation de certains loyers (idem) ;
  • Ouverture de possibilités de dérogations aux règles relatives à l'adaptation des bâtiments et logements aux personnes handicapées (n° 2009-600 DC du 29 décembre 2009) ;
  • Détermination de la date d'adhésion de Pôle emploi au régime d'assurance chômage pour son personnel sous contrat de travail de droit privé (idem) ;
  • Possibilité de versement, par les collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale qui en sont membres, de subventions d'équipement  à un syndicat mixte compétent en matière portuaire (idem).

2010

  • Transmission d'informations entre services ministériels en vue de l'élaboration d'études ou de rapports (n° 2010-622 DC du 28 décembre 2010) ;
  • Modification de l'article L. 112-11 du code monétaire et financier pour encadrer les commissions interbancaires perçues au titre d'une opération de paiement par carte (idem) ;
  • Obligation faite au Gouvernement de remettre au Parlement un rapport relatif à la gestion des ressources humaines dans les « établissements publics muséaux nationaux » (idem) ;
  • Modification de la loi du 30 septembre 1986 pour prévoir la possibilité de conclure un nouveau contrat entre l'État et les sociétés et établissements de l'audiovisuel public lorsqu'un nouveau président est nommé dans ces sociétés ou établissements (idem) ;
  • Prorogation du délai dans lequel les mandataires judiciaires à la protection des majeurs doivent se conformer aux nouvelles dispositions relatives à leur habilitation (idem) ;
  • Rapport au Parlement sur l'état des lieux de l'offre et des besoins d'accompagnement et d'hébergement assurés dans les établissements et services médico-sociaux accueillant les personnes handicapées de plus de quarante ans (idem) ;
  • Modalités de répartition de la portion d'actif subsistant après dissolution d'un office public de l'habitat (n° 2010-623 DC du 28 décembre 2010).

2011

  • Possibilité pour les conseils généraux de recourir aux contrats de partenariat pour les opérations liées aux besoins des services d'incendie et de secours (n° 2011-638 DC du 28 juillet 2011) ;
  • Modification de la mission du comité chargé d'évaluer l'application de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision (idem) ;
  • Possibilité pour les sociétés d'HLM de faire des avances en compte courant aux entreprises dont elles détiennent des parts et qui procèdent à l'acquisition ou à la construction de logements sociaux dans les départements d'outre-mer ou à Saint-Martin  (n° 2011-644 DC du 28 décembre 2011) ;
  • Remise d'un rapport au Parlement sur l'opportunité et les modalités de la modification du décret n° 2010-890 du 29 juillet 2010 portant attribution du bénéfice de la campagne double aux anciens combattants d'Afrique du Nord (idem) ;
  • Remise d'un rapport au Parlement étudiant les possibilités de réformes tendant à réduire le délai moyen de jugement de la juridiction administrative (idem) ;
  • Augmentation de 108 à 128 millions d'euros du plafond de la contribution annuelle des agences de l'eau aux actions menées par l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (idem) ;
  • Remise d'un rapport au Parlement sur les conditions de mise en œuvre d'un fonds contribuant à des actions de prévention et de lutte contre le tabagisme ainsi qu'à l'aide au sevrage tabagique (idem) ;
  • Remise d'un rapport au Parlement sur les conditions d'éligibilité des personnes morales au bonus accordé lors de l'achat de véhicules hybrides (idem) ;
  • Elargissement, pour les sociétés dont les actions ne sont pas cotées, des possibilités de procéder au rachat de leurs propres actions et confirmation de l'application à ces opérations du 6° de l'article 112 du code général des impôts (n° 2011-645 DC du 28 décembre 2011) ;
  • Aménagement des règles de calcul de la contribution annuelle versée par les associations de gestion et de comptabilité à l'ordre des experts-comptables (idem) ;
  • Transfert à la Société de gestion du contrat de transition professionnelle de la mise en œuvre des mesures d'accompagnement des salariés licenciés pour motif économique ayant adhéré au contrat de sécurisation professionnelle (idem). 

2012

  • Institution d’un agrément du Conseil supérieur de l'audiovisuel en cas de transfert du contrôle direct ou indirect d'une société titulaire d'une autorisation d'édition de service de communication audiovisuelle, assorti de la création d’une taxe sur les cessions de titres aboutissant à un tel transfert (n° 2012-654 DC du 9 août 2012) ;
  • Modification des règles de l'accès de tiers aux informations protégées par le secret professionnel en matière fiscale à des fins de recherche scientifique (n° 2012-661 DC du 29 décembre 2012) ;
  • Interdiction à une même personne physique de donner plus de 7 500 euros à un ou plusieurs partis politiques au cours de la même année et fixation, par voie de conséquence, à 7 500 euros du montant maximal des dons aux partis politiques ouvrant droit à une réduction d'impôt (n° 2012-662 DC du 29 décembre 2012) ;
  • Définition des conditions dans lesquelles, dans les zones pour lesquelles un plan de prévention des risques technologiques est approuvé, les exploitants des installations à l'origine du risque et les collectivités territoriales ou leurs groupements participent au financement des travaux prescrits aux propriétaires d'habitation et neutralisation de l'effet de ces participations sur les dépenses pouvant bénéficier du crédit d'impôt prévu par cet article ainsi que sur les reprises de sommes remboursées (idem) ;
  • Modification des missions confiées à l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (idem) ;
  • Transfert à la collectivité territoriale de Corse des compétences de production et de multiplication de plants forestiers (idem).

2013

  • Modalités de calcul de la réserve de participation des salariés (n° 2013-684 DC du 29 décembre 2013) ;
  • Sanction applicable lorsque le taux effectif global mentionné dans un contrat de prêt est inférieur au taux effectif global déterminé conformément à l'article L. 313-1 du code de la consommation (n° 2013-685 DC du 29 décembre 2013) ;
  • Élargissement de la mission de la commission mixte prévue par l'article 63 de la loi n° 91-428 du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de Corse, afin d'y inclure l'étude des possibilités d'amélioration de l'ensemble des dispositions fiscales spécifiques applicables en Corse, notamment de celles destinées à faciliter la reconstitution des titres de propriété (idem) ;
  • Remise au Parlement d’un rapport sur l'action sociale de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre ainsi que sur les aides apportées par les associations d'anciens combattants, d'un rapport sur les mesures à prendre pour attribuer réellement le bénéfice de la campagne double à l'ensemble des anciens combattants d'Afrique du Nord, d'un rapport sur l'opportunité de reconnaître le statut d'anciens combattants aux anciens casques bleus de la Force intérimaire des Nations Unies au Liban, d’un rapport sur l'opportunité et les modalités de la modification du décret n° 2010-653 du 11 juin 2010 pris en application de la loi relative à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français, d'un rapport sur l'application du décret n° 2000-657 du 13 juillet 2000 instituant une mesure de réparation pour les orphelins dont les parents ont été victimes de persécutions antisémites et du décret n° 2004-751 du 27 juillet 2004 instituant une aide financière en reconnaissance des souffrances endurées par les orphelins dont les parents ont été victimes d'actes de barbarie durant la deuxième guerre mondiale et d'un rapport présentant les réformes envisageables pour améliorer l'efficacité sociale des régimes de l'aide personnalisée au logement, de l'allocation de logement familiale et de l'allocation de logement sociale à enveloppe budgétaire constante (idem).

2014

  • Obligation d’inscription dans un compte-titres détenu par un intermédiaire des titres financiers émis par l’Etat (n° 2014-707 DC du 29 décembre 2014) ;
  • Possibilité de création d’une communauté d’agglomération lorsque le critère démographique de 15 000 habitants est satisfait par une « entité  urbaine continue »  (idem) ;
  • Faculté pour le collège d'experts placé auprès de l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales de rendre un nouvel avis relatif à l'existence d'un déficit fonctionnel imputable au benfluorex (n° 2014-708 DC du 29 décembre 2014).

2015

  • Fixation de nouvelles règles de rémunération du capital des sociétés coopératives (n° 2015-726 DC du 29 décembre 2015) ;
  • Extension du dispositif de prise en charge des dettes sociales des chefs d'exploitation agricole exerçant leur activité en Corse au titre des périodes d'activité comprises entre le 1er janvier 2005 et le 1er janvier 2014 (idem) ;
  • Modification des dispositions des articles L. 5211-12 et L. 5721-8 du code général des collectivités territoriales relatives au régime indemnitaire des présidents et vice-présidents des syndicats de communes ainsi que des syndicats mixtes (idem).