Projet de loi tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale

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EXPOSÉ DES MOTIFS

La justice, et notamment la justice pénale, constitue l'une des institutions essentielles de toute démocratie, et son fonctionnement doit être aussi irréprochable que possible afin d'assurer la confiance des justiciables dans le pacte social qui caractérise un Etat de droit.

Les dramatiques dysfonctionnements de l'institution judiciaire lors de l'affaire Outreau ont mis en évidence l'impérieuse nécessité d'améliorer de façon substantielle le déroulement de notre procédure pénale.

S'il n'est pas envisageable de procéder dès maintenant à une réforme de notre procédure d'une aussi grande ampleur que celle préconisée par le rapport de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale, des modifications très significatives et qui font l'objet d'un consensus peuvent toutefois être réalisées sans tarder, afin de supprimer les causes les plus flagrantes de ces dysfonctionnements.

Il convient ainsi de renforcer l'équilibre de notre procédure pénale en poursuivant cinq objectifs : améliorer la cohérence de l'organisation territoriale de l'instruction afin de favoriser le travail en équipe, assurer le caractère exceptionnel de la détention provisoire, améliorer le contradictoire lors de l'enquête comme de l'instruction, permettre le respect du principe de célérité de la procédure pénale, et enfin renforcer la protection des mineurs victimes.

Tel est l'objet du présent projet de loi, qui comporte quinze articles modifiant le code de procédure pénale, que complètent deux articles précisant ses modalités d'entrée en vigueur, fixée sauf exceptions au premier jour du troisième mois suivant la publication de la loi, et prévoyant son extension outre-mer.

Renforcer la cohérence de l'organisation territoriale de l'instruction afin de favoriser le travail en équipe

La solitude du juge d'instruction a depuis longtemps été dénoncée. Cette solitude est d'autant plus problématique lorsqu'elle concerne un jeune magistrat qui se trouve chargé, dès son premier poste, d'une affaire présentant une particulière complexité.

 

Certes, depuis 1993, les articles 83 et 83-1 du code de procédure pénale permettent une co-saisine de plusieurs juges d'instruction pour les affaires graves ou complexes. Mais ces dispositions, bien qu'elles aient été améliorées par la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, sont actuellement insuffisantes et inadaptées. En effet, lorsque la co-saisine n'est pas décidée dès l'ouverture de l'information, elle  ne peut être mise en œuvre sans l'accord du magistrat premier saisi. Par ailleurs, elles sont de facto inapplicables dans les juridictions dans lesquelles il n'existe qu'un seul juge d'instruction, car dans un tel cas l'article 83-1 prévoit que la co-saisine suppose la désignation, par le premier président de la cour d'appel d'un juge d'un autre tribunal, possibilité en réalité très théorique et qui n'est jamais mise en œuvre.

C'est pourquoi il est proposé, sans revenir sur la présence d'au moins un juge d'instruction par tribunal de grande instance, de créer dans certaines juridictions des pôles de l'instruction, qui comporteront plusieurs magistrats et dont la compétence territoriale pourra, pour certaines affaires, excéder celle du tribunal de grande instance. La liste de ces pôles et leur compétence territoriale seront fixées par décret (article 1^er).

Ces pôles seront ainsi compétents en matière de crime, ainsi que pour les informations faisant l'objet d'une co-saisine.

Seule une partie des informations suivies dans des tribunaux dans lesquels il n'y a qu'un seul juge d'instruction sera ainsi transférée aux juges des pôles de l'instruction.

Ces pôles permettront ainsi d'assurer l'effectivité de co-saisine, qui pourra être décidée, notamment à la demande des parties, par le président de la chambre de l'instruction même sans l'accord du magistrat initialement saisi (article 2), tant pour les affaires concernant des crimes, mais également pour toutes les affaires correctionnelles présentant une particulière complexité.

Lorsqu'il apparaîtra qu'une information ouverte dans un tribunal ne comportant qu'un seul juge d'instruction doit faire l'objet d'une co-saisine en cours de procédure, le dossier ne sera transféré au pôle de l'instruction que si le juge initialement saisi le décide, ou sur décision de la chambre de l'instruction saisi par son président.

Ainsi, sera favorisé le travail en équipe, qui permettra un contrôle interne au cours même de l'instruction sur le déroulement de la procédure.

La création de ces pôles et l'extension des co-saisines permettront par ailleurs de confier les affaires les plus complexes à des juges expérimentés, et de faire travailler en binôme les nouveaux juges d'instruction avec les plus anciens.

Ces pôles permettront enfin une meilleure répartition des moyens matériels qui leur seront alloués, notamment en matière de visioconférence et d'enregistrement audiovisuel des auditions. Ils permettront en particulier l'extension des secrétariats communs de l'instruction et la mise en place de  matériels spécifiquement dédiés à la reprographie des dossiers pour les avocats, ce qui permettra à ces derniers de disposer dans les meilleurs délais de la copie intégrale des pièces de procédure.

La création de l'ensemble des pôles de l'instruction devra intervenir par décret au plus tard le premier jour du neuvième mois suivant la date de publication de la loi (article 16), ce délai étant nécessaire notamment pour procéder, dans certaines juridictions, aux aménagements immobiliers justifiés par l'arrivée de nouveaux cabinets d'instruction. Toutefois, ces aménagements n'étant pas indispensables dans toutes les juridictions destinées à recevoir ces pôles, un décret limité à certains ressorts pourra intervenir avant cette date, ce qui permettra une première mise en œuvre de la réforme.

Assurer le caractère exceptionnel de la détention provisoire

Il est absolument impératif que la détention provisoire ne soit véritablement utilisée que comme dernier recours et à titre exceptionnel au cours de l'instruction, et, surtout, que le maximum de garanties soit pris pour éviter que des innocents ne soient indûment placés ou maintenus en détention.

A cette fin, il est proposé :

- de limiter les critères de la détention provisoire, en les définissant de façon plus précise et plus rigoureuse, et en limitant le recours au critère du trouble à l'ordre public, qui ne pourra justifier la prolongation de la détention en matière correctionnelle et qui ne pourra résulter de la seule médiatisation de l'affaire (article 3) ;

- d'assurer la publicité du débat relatif à la détention provisoire, sauf dans certains cas limitativement énumérés, la même règle s'appliquant en cas d'appel devant la chambre de l'instruction (articles 4 et 5) ;

- de prévoir une assistance obligatoire du mis en examen par un avocat  lors de ce débat (article 4, II) ;

- de permettre le report de ce débat par le juge des libertés et de la détention pour favoriser le recours au contrôle judiciaire (article 4, III) ;

- de renforcer le contrôle de la chambre de l'instruction sur le déroulement des informations et sur la détention provisoire en instituant une audience semestrielle permettant d'examiner publiquement et contradictoirement tous les aspects de la procédure en cours (article 5).

Ces différentes dispositions forment ainsi un tout cohérent qui permettra un contrôle effectif et régulier sur la détention provisoire, de nature à éviter des dysfonctionnements similaires à ceux intervenus dans l'affaire Outreau. En particulier, la possibilité d'un examen semestriel d'une procédure par la chambre de l'instruction - qui ne sera pas tenue par la règle dite de « l'unique objet » de l'appel en matière de détention provisoire -  assurera ce véritable contrôle, qui est aujourd'hui trop souvent superficiel.

Améliorer le contradictoire lors de l'enquête comme de l'instruction

Le caractère contradictoire de la procédure pénale doit être renforcé sur de nombreux points.

Il est ainsi prévu, comme c'est le cas actuellement pour les mineurs et comme cela existe dans de nombreux pays étrangers, de rendre obligatoire l'enregistrement audiovisuel des interrogatoires des personnes majeures gardées à vue dans le cadre d'affaires criminelles, afin de permettre la consultation de ces enregistrements en cas de contestation (article 6). Ces enregistrements sécuriseront ainsi les procédures, tout en constituant une garantie à la fois pour les justiciables et pour les enquêteurs, en prévenant les mises en causes injustifiées dont ces derniers font parfois l'objet.

Dans la même logique, il est prévu que le juge d'instruction devra procéder à l'enregistrement audiovisuel des interrogatoires des personnes mises en examen dans les procédures criminelles (article 7).

La mise en oeuvre de ces garanties nouvelles constituant une charge très importante pour les services enquêteurs et pour les juridictions, son entrée en vigueur est différée au premier jour du quinzième mois suivant la publication de la loi : jusqu'à cette date, l'enregistrement ne constituera qu'une faculté (article 16). De même, la nécessité de concilier ces garanties avec les exigences d'efficacité de la procédure conduit à prévoir que l'enregistrement sera facultatif s'il s'agit de faits relevant de la criminalité organisée ou des atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation, infractions qui font déjà l'objet de règles procédurales particulières.

Au cours de l'instruction, le caractère pleinement contradictoire de la procédure doit être assuré à tous les stades de l'information, depuis la mise en examen jusqu'au règlement.

Sont ainsi insérées dans le code de procédure pénale des dispositions permettant de contester à intervalles réguliers la mise en examen et de demander des confrontations individuelles (article 8).

Par ailleurs, le caractère contradictoire de l'expertise est renforcé tant en ce qui concerne le choix des experts et le libellé de leur mission qu'en ce qui concerne les notifications et la contestation des conclusions des experts (article 9).

Enfin, est institué un règlement véritablement contradictoire des informations, les parties pouvant donner leur point de vue et contester les réquisitions du parquet, et le juge devant dans son ordonnance de règlement prendre en compte les différentes positions, en précisant notamment les éléments à charge et à décharge (article 10).

Ces différentes dispositions renforcent ainsi de façon très significative les droits de la défense aux étapes essentielles de la procédure pénale, et devraient entraîner une modification sensible des pratiques judiciaires, qui devront être plus respectueuses des différents intérêts en présence.

Respecter le principe de célérité de la procédure pénale

Trop souvent, la durée des instructions est excessive, ce qui porte une atteinte injustifiée à la présomption d'innocence, atteinte qui devient inadmissible lorsque des personnes sont détenues.

Afin de limiter cette durée et assurer le plein respect du principe de célérité qui doit gouverner la procédure pénale, il convient, au-delà du nécessaire renforcement des moyens, de remédier à ce qui est considéré de façon unanime par les praticiens - et notamment par le rapport élaboré par le président Magendie - comme des causes de ralentissement des procédures.

Il importe ainsi tout d'abord de limiter les effets de la règle selon laquelle le criminel tient le civil en l'état, qui a pour conséquence de favoriser les dépôts de plaintes dans le seul but de paralyser des procédures civiles et commerciales, et d'encombrer ainsi inutilement les juridictions répressives (article 11).

Il est ainsi proposé de supprimer l'extension jurisprudentielle de cette règle, celle-ci n'étant maintenue que pour l'action civile en réparation du dommage causé par l'infraction ; pour les autres actions exercées devant la juridiction civile, le fait que l'action publique ait été mise en mouvement n'imposera plus pas la suspension du jugement, même si la décision à intervenir au pénal est susceptible d'exercer une influence sur la solution du procès civil.

Il convient ensuite de prévenir les instructions injustifiées ou inutiles ouvertes à la suite de plaintes avec constitution de partie civile (article 12) :

- en subordonnant la recevabilité en matière délictuelle de la plainte avec constitution de partie civile au refus de poursuites ou à l'inaction du parquet ou de la police ;

- en permettant au parquet, avec l'accord du juge d'instruction et de la victime, de poursuivre les auteurs de l'infraction devant le tribunal correctionnel, après une brève enquête et en donnant la possibilité de prononcer un non lieu ab initio, sous le contrôle de la chambre de l'instruction, lorsque les faits ne sont manifestement pas avérés ;

- en évitant la multiplication des demandes d'expertises abusives dans le seul but de prolonger la durée de l'instruction, le juge d'instruction pouvant demander à la partie civile de verser un complément de consignation afin de garantir le paiement des frais de justice correspondants à ces expertises.

Il convient en dernier lieu, tout en conservant la logique et la spécificité des dispositions applicables devant la cour d'assises, de renforcer le rôle du parquet en matière d'audiencement criminel, afin d'éviter que ne soit surévalué le temps exigé pour l'examen d'une affaire, ce qui diminue le nombre d'accusés pouvant être jugés au cours d'une session et accroît les délais d'audiencement, et donc la durée des détentions provisoires (article 13). A cette fin, le procureur général ne donnera pas seulement son avis sur d'éventuelles sessions supplémentaires, mais il les proposera. De même il proposera la date de l'ouverture des sessions d'assises, alors qu'actuellement il ne donne que son avis. Enfin, si le président de la Cour d'assises ne suit pas les propositions du ministère public sur le rôle de chaque session, le procureur général pourra demander que ce rôle soit arrêté non par le président mais par le premier président de la cour d'appel.

Renforcer la protection des mineurs victimes

Les dysfonctionnements de l'affaire Outreau ne doivent pas faire oublier la réalité des souffrances subies par les mineurs victimes de violences sexuelles.

Aussi, il est tout d'abord proposé de rendre obligatoire l'enregistrement des auditions des mineurs victimes (article 14).

Par ailleurs, est également prévue une assistance obligatoire d'un mineur victime par un avocat lors de son audition par le juge, le cas échéant avec un avocat commis d'office (article 15).

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Les dispositions du présent projet de loi constituent ainsi une étape essentielle dans le rééquilibrage de notre procédure pénale, qui est le seul à même d'assurer l'efficacité de cette justice en ce qu'elle doit permettre de confondre et de condamner les coupables, tout en évitant de mettre en cause injustement les innocents.

Elles permettront à l'institution judiciaire d'intervenir de façon plus transparente et mieux comprise des justiciables, en examinant de façon plus complète et plus approfondie les procédures qui lui sont soumises, dans un plus grand respect des droits des parties, et spécialement des droits de la défense.

Elles permettront ainsi de poser les premières pierres des conditions d'un rétablissement durable du lien de confiance devant exister entre les citoyens et leur justice.