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Projet de loi instituant le droit opposable au
logement et portant diverses
mesures en faveur de la cohésion sociale
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EXPOSÉ DES MOTIFS
Chapitre Ier :
Dispositions relatives à la garantie
du droit au logement
Le droit au logement est
inscrit dans la loi depuis 1989 ; renforcé par la loi du
31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement, il a
été reconnu comme objectif de valeur constitutionnelle depuis
1995. Mais il constitue jusqu'à présent davantage une obligation
de moyens qu'une obligation de résultat.
Pour satisfaire les besoins de
logements de tous ceux qui résident régulièrement et de façon
stable sur le territoire français et en particulier des
personnes ou des familles qui, de bonne foi, éprouvent des
difficultés particulières à se loger en raison notamment de
l'insuffisance de leurs ressources, il convient tout à la fois
de développer une offre de logements accessibles aux ménages aux
revenus modestes et d'assurer concrètement l'accès de ces
ménages à des logements qui correspondent à leurs besoins.
Le plan de cohésion sociale engagé
par le Gouvernement en 2004 constitue une réponse ambitieuse à
l'insuffisance de logements sociaux accumulée au cours de ces
dernières années. Il prévoit une augmentation significative de
l'offre de logements à loyers accessibles, tant dans le parc
social que dans le parc privé, sur la période 2005-2009. La loi
de programmation pour la cohésion sociale traduit l'engagement
de l'Etat en prévoyant les moyens financiers nécessaires à la
réalisation de 500 000 logements locatifs sociaux en cinq ans et
la constitution d'une offre privée à loyer maîtrisé à hauteur de
200 000 logements sur la même période.
La loi portant engagement national
pour le logement (ENL) du 13 juillet 2006 prévoit d'ores et déjà
des mesures destinées à faciliter l'accès de personnes
défavorisées à un logement locatif social.
En premier lieu, ces personnes ont
désormais la possibilité de saisir une commission de médiation
compétente dans chaque département si leur demande d'un logement
social est restée sans réponse au-delà d'un délai anormalement
long fixé par le préfet. La commission de médiation peut
également être saisie, sans condition de délai, par trois
catégories de personnes prioritaires. Ces personnes qui se
trouvent dans une situation particulièrement difficile sont les
personnes menacées d'expulsion sans relogement, celles hébergées
temporairement et celles logées dans un taudis ou une habitation
insalubre. La loi permet au préfet, saisi d'un cas jugé
prioritaire par la commission, d'enjoindre un bailleur social de
loger dans son parc la personne concernée. En cas de refus du
bailleur le préfet prononce l'attribution directe d'un logement.
Par ailleurs, la loi ENL prévoit
d'autres dispositions pour renforcer la prise en compte des
besoins de logements des personnes défavorisées, en faisant du
plan départemental d'action pour le logement des personnes
défavorisées (PDALPD) l'instrument central de coordination des
attributions prioritaires de logements sociaux.
Enfin, non seulement les préfets
mais aussi les établissements publics de coopération
intercommunale (EPCI) compétents en matière d'habitat et
disposant d'un programme local de l'habitat (PLH) peuvent
conclure avec les bailleurs sociaux des accords collectifs,
selon le cas départementaux ou intercommunaux, qui prévoient
pour chaque organisme un engagement annuel quantifié
d'attribution de logements aux personnes défavorisées.
Ces dispositions de la loi ENL
constituent des avancées majeures en faveur de l'effectivité du
droit au logement.
Aujourd'hui, les résultats obtenus
dans le domaine de la construction de logements sociaux et les
travaux du Haut comité pour le logement des personnes
défavorisées, présidé par M. Xavier Emmanuelli, permettent
d'aller plus loin et d'inscrire dans la loi un droit opposable
au logement garanti par l'Etat. Ce droit doit permettre aux
personnes défavorisées prioritaires dans l'attribution d'un
logement de pouvoir non seulement saisir la commission de
médiation mais aussi d'engager un recours devant la juridiction
administrative en cas d'avis favorable de la commission non
suivi d'effet dans un délai raisonnable.
Les articles 1er
à 5 ont principalement pour objet :
1° De garantir par l'Etat
le droit au logement mentionné à l'article 1er de la
loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit
au logement à toute personne qui, résidant sur le territoire
français de façon régulière et stable, n'est pas en mesure
d'accéder par ses propres moyens à un logement décent et
indépendant ou de s'y maintenir (article 1er) ;
2° D'ouvrir la possibilité de saisir
directement la commission de médiation à deux nouvelles
catégories de personnes défavorisées : personnes dépourvues de
logement (les « sans abri ») et familles avec enfants mineurs
logées dans des conditions inacceptables du fait de l'indécence
du logement ou de sa sur-occupation. Ces deux nouvelles
catégories viennent compléter les personnes qui depuis la loi
ENL, peuvent saisir directement la commission de médiation : les
personnes hébergées temporairement, menacées d'expulsion sans
relogement, et enfin les personnes logées dans des locaux
présentant un caractère insalubre ou dangereux.
La commission désigne ceux des
demandeurs déclarés prioritaires dont la demande de logement
doit être satisfaite d'urgence.
La commission examine également le
cas des personnes sollicitant un accueil dans une structure
adaptée (foyer d'accueil, résidences sociales, etc.) (article 2) ;
3° D'ouvrir la possibilité de saisir
la juridiction administrative pour tout demandeur dont la
demande a été reconnue comme prioritaire par la commission de
médiation et dont la demande doit être satisfaite d'urgence, qui
n'a pas reçu de réponse adaptée à ses besoins et à ses capacités
(article 3).
Ce droit au recours juridictionnel
est ouvert en deux temps :
* à compter du 1er
décembre 2008 pour les cinq catégories de demandeurs les plus
prioritaires :
- personnes dépourvues de
logements ;
- personnes menacées d'expulsion
sans relogement ;
- personnes hébergées
temporairement ;
- personnes logées dans des locaux
impropres à l'habitation ou présentant un caractère insalubre ou
dangereux ;
- ménages avec enfants mineurs ne
disposant pas d'un logement décent ou en sur‑occupation ;
* à compter du 1er
janvier 2012 pour les autres personnes éligibles au logement
social qui n'ont pas reçu de réponse à leur demande de logement
après un délai anormalement long ;
4° D'inclure dans les conventions de
délégation du contingent préfectoral au profit d'une commune ou
d'un établissement public de coopération intercommunale,
conclues après la publication de la loi, la mention du recours
devant la juridiction administrative des cinq catégories de
personnes les plus prioritaires dont la demande est considérée
comme urgente par la commission de médiation, sous réserve que
ces personnes résident depuis plus d'un an sur le territoire de
cette commune ou de cet établissement public et qu'elles n'aient
pas bénéficié de réponse adaptée à leur demande de logement
(article 3).
Dès la publication de la présente
loi, la mise en œuvre du nouveau droit au logement opposable
pourra donc être anticipée localement par les communes ou les
agglomérations volontaires pour le faire, qui concluront à cette
fin une convention de délégation du contingent préfectoral.
Le recours devant la
juridiction administrative est ouvert contre l'Etat. Il est
examiné par un juge unique qui statue en urgence et en dernier
ressort ; cette formulation n'empêche pas le cas échéant,
conformément à la loi, un renvoi devant une formation
collégiale, avec présentation de conclusions par le commissaire
du Gouvernement. En cas de convention de délégation du
contingent préfectoral, le recours s'exerce contre le
délégataire.
Lorsque le juge ordonne
sous astreinte le logement, le relogement ou l'accueil en
structure adaptée, le produit de l'astreinte versée par l'Etat
ou, le cas échéant, le délégataire du contingent préfectoral,
est versé aux fonds d'aménagement urbain. Ces fonds, institués
dans chaque région, peuvent subventionner toute action foncière
ou immobilière en faveur du logement locatif social (article 3).
L'article 4
prévoit que les conventions de délégation du contingent
préfectoral mentionnent la substitution du délégataire à l'Etat
en tant qu'autorité garante du droit au logement.
Enfin, l'article 5
prévoit que les conventions de délégation du contingent
préfectoral à une commune ou à un établissement public de
coopération intercommunale en cours à la date de publication de
la présente loi deviennent caduques le 1er décembre
2008 lorsqu'elles ne prévoient pas de possibilité de recours
devant la juridiction administrative des personnes prioritaires
dont la demande est considérée comme urgente par la commission
de médiation.
Le suivi de la mise en
œuvre du droit opposable au logement, et notamment du dispositif
juridique mis en place par la présente loi, sera assuré par une
instance indépendante dont la composition sera fixée par un
décret qui sera publié en même temps que la loi. Cette instance
sera présidée par le président du Haut comité pour le logement
des personnes défavorisées. Elle remettra chaque année un
rapport au Président de la République et au Parlement. Le
premier rapport sera remis le 1er juillet 2007.
Chapitre II :
Dispositions en faveur de
la cohésion sociale
Le présent projet de loi met en
oeuvre par son article 6 la création d'une cotisation
sociale proportionnelle au chiffre d'affaires pour les
travailleurs indépendants en microentreprise.
Dans la continuité du plan de
cohésion sociale, l'article vise à accroître l'emploi par la
création d'entreprise tout en instaurant une plus grande justice
sociale. Les travailleurs indépendants ayant de faibles
rémunérations doivent en effet verser des cotisations qui
peuvent dépasser leurs propres revenus en raison de cotisations
forfaitaires sur les deux premières années d'activités et de
cotisations minimales durables d'un montant de 1 393 € par an
pour un artisan et de 1 352 € par an pour une activité
commerciale.
Ces règles, qui sont tout à fait
justifiées au regard des modalités de détermination de
l'assiette des cotisations sociales des travailleurs
indépendants et des droits dont elles sont la contrepartie,
peuvent en revanche s'avérer contraignantes au cours des
premières années suivant la création de l'entreprise, et pour
certaines personnes qui souhaiteraient exercer une petite
activité indépendante afin de retrouver le chemin de l'emploi ou
compléter les revenus de leur foyer.
Elles peuvent donc constituer un
frein à l'initiative et à l'insertion sociale et professionnelle
de ces publics, voire servir d'explication au maintien de ces
petites activités dans la non-déclaration, au détriment des
artisans et des commerçants qui exercent leur métier dans un
cadre légal.
L'article vise à lever ces freins en
instaurant avec effet immédiat une cotisation sociale
proportionnelle au chiffre d'affaires pour les travailleurs
indépendants concernés par le régime de la microentreprise, afin
qu'ils contribuent au financement de leur sécurité sociale
proportionnellement à leurs moyens : le montant des cotisations
à payer ne pourra ainsi pas dépasser 14 % ou 24,5 % de leur
chiffre d'affaires (selon la nature de leur activité) tout en
leur garantissant des droits sociaux équivalents en termes de
retraite ou de couverture maladie.
Par ailleurs, afin de lever les
obstacles administratifs qui peuvent parfois expliquer la
non-déclaration de ces petites activités, un dispositif très
simple de déclaration et de paiement des cotisations sociales
sur la base du chiffre d'affaires est mis en place à compter du
1er juillet 2007. Les publics concernés pourront
l'utiliser au maximum pendant trois ans, période au cours de
laquelle ils bénéficieront d'un accompagnement personnalisé afin
d'envisager une transition vers le régime de droit commun.
Cette mesure fait l'objet d'une
compensation aux régimes de sécurité sociale concernés par le
budget de l'Etat en application de l'article L. 131-7 du code de
la sécurité sociale. Un bilan de son application sera réalisé
avant la fin de l'année 2007.
L'objet de l'article 7 est de
faciliter les séjours de longue durée dans le pays d'origine des
personnes immigrées à faibles ressources.
La société française est en effet
confrontée à un phénomène nouveau en matière d'immigration,
celui du vieillissement des travailleurs migrants arrivés en
France dans les années soixante-dix. Il convient d'adapter le
mode d'intervention auprès de cette population qui vieillira sur
place, et de leur permettre de séjourner plus longuement dans
leur pays d'origine, sachant que 85 % d'entre eux y ont leur
famille.
Pour ce faire, il est créé une aide
à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans
leur pays d'origine. Cette aide à la réinsertion ne peut être
accordée qu'aux personnes qui s'engagent à des séjours de longue
durée dans leur pays d'origine et est exclusive des aides au
logement et des minima sociaux.
Cette aide s'adresse à des personnes
étrangères vivant seules avec des ressources modestes, ne
bénéficiant pas d'une résidence gratuite ni déjà acquise
(hébergement ou accession terminée, par exemple), et
allocataires d'une aide au logement. Le montant de l'aide sera
équivalent à celui de l'aide au logement dont ils bénéficiaient,
l'allocation sera exclusive de toute aide personnelle au
logement, si bien que globalement, aucune charge nouvelle ne
sera créée pour l'Etat.
42 444 personnes sont concernées
dont 37 143 présentes en France depuis plus de quinze ans. Ces
étrangers sont venus en France pour travailler et envoyer une
partie de leurs revenus à leur famille restée au pays. Ces
hommes vivent donc seuls, sans leurs proches. Ils pensaient
repartir, au plus tard à l'âge de la retraite. Plus de la moitié
ne lit pas le français, et s'ils ont passé de longues années en
France, ils ne parlent pourtant pas couramment notre langue.
Cependant, ces personnes n'ont pas
toujours les ressources suffisantes pour effectuer des séjours
de longue durée dans leur pays d'origine et réaliser un
rapprochement familial.
En parallèle, la demande de logement
en foyers de travailleurs migrants et en résidences sociales
est, surtout dans certaines régions, forte et difficile à
satisfaire. Plusieurs gestionnaires de ces foyers ou résidences
sociales expérimentent aujourd'hui un système de location
alternée, permettant de loger quatre personnes alternativement
dans la même chambre, à raison, en moyenne, de trois mois par an
chacune.
Une convention-type est alors signée
entre le gestionnaire et le résident (le locataire). La
généralisation de ce dispositif serait de nature à répondre aux
souhaits de nombreux retraités, et de libérer des places dans
les foyers.
Cette mesure permet une
reconnaissance des sacrifices consentis par ces travailleurs au
développement économique de la France.
L'inspection générale des affaires
sociales et l'inspection générale des finances établiront après
trois ans un bilan de l'application du dispositif de l'aide à la
réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leur
pays d'origine.
L'objet de l'article 8 est
d'apporter des ajustements rédactionnels au dispositif du crédit
d'impôt aux ménages non imposables tel qu'il résultera de
l'article 70 de la loi de finances rectificative pour 2006 qui
modifie l'article 199 sexdecies du code général des
impôts.
L'article vise aussi à ouvrir le
crédit d'impôt à ceux qui n'ont pas directement recours à un
employé de services à la personne mais qui ont recours notamment
à une entreprise agréée. Il est en effet essentiel de ne pas
condamner le recours à ces entreprises, qui sont un vecteur
essentiel de la professionnalisation et de la modernisation de
ces secteurs d'activités.
L'article vise enfin à ouvrir le
bénéfice du crédit d'impôt à l'ensemble des activités de
services à la personne définies à l'article D. 129-35 du code du
travail, comme c'est le cas pour les ménages imposés sur le
revenu.
L'article 9 met en œuvre
l'article 24 de la directive européenne 2004/38/CE du
29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l'Union et des
membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement
sur le territoire des Etats membres, selon laquelle les Etats
membres peuvent ne pas accorder le droit à une prestation
d'assistance sociale aux citoyens de l'Union entrés sur le
territoire de l'Etat membre d'accueil pour y chercher un emploi
pendant la période de recherche d'emploi.
Cet article supprime le droit à
l'obtention de certaines prestations (revenu minimum
d'insertion, couverture maladie universelle et prestations
familiales) pour les intéressés pendant la période où ils tirent
leur droit au séjour de leur recherche d'emploi.
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