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La multitude de décisions prises quotidiennement par les autorités
administratives de l'Etat implique la mise en place de
délégations de signature des ministres à leurs subordonnés
(pour les règles de procédure gouvernant la signature et le
contreseing de l'ensemble des textes normatifs voir
fiche 2.1.3.).
Le constat du nombre très important de décrets et d'arrêtés
de délégation de signature des membres du Gouvernement
devant être pris et la lourdeur de la procédure ont conduit
le Premier ministre à abroger les décrets du 23 janvier 1947
autorisant les ministres à déléguer, par arrêté, leur
signature et du 27 janvier 1988 autorisant le ministre de la
défense à déléguer, par arrêté, sa signature et à en
refondre entièrement le dispositif afin de le simplifier.
Le régime en vigueur est dorénavant fixé par le
décret
n°2005-850 du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de
signature des membres du Gouvernement, dont la
circulaire du
Premier ministre du 21 septembre 2005 est venue préciser les
modalités d'application.
Le nouveau dispositif est entré en vigueur le 1er
octobre 2005.
Principes
La délégation de signature est un procédé par lequel une
autorité administrative charge une autre autorité, qui lui
est hiérarchiquement subordonnée,
d'agir
en son nom, dans un cas ou une série de cas déterminés.
Malgré le caractère automatique de certaines délégations de
signature des membres du Gouvernement résultant des effets
combinés du
décret du 27 juillet 2005 et des décrets de
nomination de délégataires spécifiques (cf infra), la
délégation de signature conserve, dans son principe, les
deux caractères
suivants :
- En premier lieu,
la délégation de signature ne constitue qu'une mesure
d'organisation interne du service qui, à la différence de la
délégation de pouvoir, ne modifie en rien la répartition des
compétences.
Par suite, un
arrêté ministériel signé par délégation conserve le
caractère de décision ministérielle. On relèvera d'ailleurs,
sur le plan formel, que le délégataire n'agit que « pour [le
délégant] et par délégation ».
En outre, et pour
les mêmes raisons, une délégation de signature n'empêche pas
le délégant d'évoquer à tout moment une affaire soumise au
délégataire.
- En
second lieu, il s'agit d'une mesure prise intuitu
personae qui peut être remise en cause ou est, de plein
droit, remise en cause en cas de changement des personnes
concernées, qu'il s'agisse de l'autorité délégante ou du
délégataire.
Conditions de la délégation de signature
Une délégation de
signature ne peut être générale ni transférer l'ensemble des
pouvoirs de l'autorité délégante au délégataire.
L'acte portant
délégation de signature doit donc indiquer les matières pour
lesquelles cette délégation est accordée. Certaines
attributions essentielles des ministres ne peuvent faire
l'objet d'aucune délégation de signature. Il en est ainsi de
la signature des décrets.
-
Le rapport de subordination
Il résulte de la
jurisprudence du Conseil d'État que les délégations de
signature ne peuvent, par nature, être données qu'à un agent
placé sous l'autorité hiérarchique du délégant,
c'est-à-dire, lorsqu'il s'agit de la signature d'un
ministre, à un membre de son cabinet ou à un agent relevant
de son administration (C.E.18 mai 1984, Association des
administrateurs civils du secrétariat d'Etat à la culture).
Ainsi, à titre d'exemple, le directeur d'un établissement
public de l'État, placé certes sous la tutelle d'un ministre
mais ne relevant pas au sens strict de son pouvoir
hiérarchique et assumant, au contraire, la responsabilité
d'un organisme auquel s'applique le principe d'autonomie, ne
saurait recevoir délégation pour signer des actes
administratifs qui relèvent de la compétence du ministre,
même lorsqu'il s'agit d'actes de gestion.
-
Présentation et publication de la décision portant
délégation de signature
En principe,
seule une décision préalable, explicite, désignant
nominativement la personne qui reçoit délégation, signée en
personne par l'autorité délégante et publiée, peut
valablement conférer une délégation de signature. Toutefois,
le décret
n°2005-850
du
27 juillet 2005 a prévu que les fonctionnaires occupant
certains emplois bénéficiaient à raison de leur nomination
d'une délégation de signature. (voir infra).
A défaut de
publication, les décisions prises sur le fondement de la
décision de délégation ou de la décision de nomination
valant délégation sont, en principe, entachées
d'incompétence.
Un acte
réglementaire peut toutefois être pris sur le fondement
d'une délégation déjà signée mais non encore publiée, à la
condition que cet acte ne soit pas publié avant la
délégation (C.E.,
2 avril 1997,
Syndicat national autonome des directeurs de conservatoires
et écoles de musique).
Le degré de publicité exigé par la
jurisprudence dépend en outre de la nature de l'acte.
Les actes portant délégation de la signature
d'un ministre, quelle qu'en soit la forme, doivent être
publiés au
Journal officiel.
En revanche, s'agissant des délégations accordées à leurs
subordonnés par les dirigeants d'un établissement public, eu
égard à l'objet de la publication qui est d'assurer une date
certaine, une publication au seul bulletin officiel du
ministère dont relève l'établissement est suffisante (C.E.,
23 juillet 2003,
Société CLL Pharma).
Délégation de signature
des ministres
aux
agents des administrations centrales
En principe, un
ministre ne peut déléguer sa signature que sur le fondement
d'un décret.
Toutefois, le
décret
n° 2005-850
du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des
membres du Gouvernement a prévu l'octroi aux agents assurant
les principales fonctions d'encadrement du ministère d'une
délégation de plein droit résultant de l'acte de nomination
dans leurs fonctions. En outre, ces agents peuvent
subdéléguer leur signature à certains des agents placés sous
leur autorité.
La
circulaire du 21 septembre 2005
a présenté les principales caractéristiques de ce nouveau
régime.
-
Champ d'application du dispositif
Le décret régit les délégations dont disposent les agents
des administrations centrales pour signer, au nom du
ministre, les actes relatifs aux affaires de leur service.
Il s'agit des agents de l'administration centrale du
département confié au ministre, ainsi que des
administrations sur lesquelles le ministre exerce son
autorité conjointement avec un ou plusieurs autres ministres
ou qui sont mises à sa disposition pour l'exercice de ses
attributions. Le décret prend également en compte
l'organisation particulière de l'administration du ministère
de la défense.
Le
décret du 27 juillet 2005 ne s'applique pas, en revanche,
aux délégations de signature données aux responsables des
services déconcentrés de l'Etat.
Il reste
possible, comme sous le régime antérieur résultant du décret
du 23 janvier 1947, de donner par décret des délégations de
signature qui n'entreraient pas dans le cadre défini par le
décret du 27 juillet 2005.
-
Les délégations de signature à raison de l'exercice de
certaines responsabilités
1. La principale innovation introduite par
le
décret du 27 juillet 2005 consiste en l'attribution
automatique d'une délégation de signature aux agents
assurant les principales fonctions d'encadrement du
ministère.
Les agents
disposant de cette délégation sont énumérés à l'article 1er
du décret.
Ce sont :
1° Les secrétaires généraux des ministères,
les directeurs d'administration centrale, les chefs des
services à compétence nationale mentionnés au premier alinéa
de l'article 2 du décret du 9 mai 1997 et les chefs des
services que le décret d'organisation du ministère rattache
directement au ministre ou au secrétaire d'Etat ;
2° Les chefs de service, directeurs
adjoints, sous-directeurs, les chefs des services à
compétence nationale mentionnés au deuxième alinéa de
l'article 2 du décret du 9 mai 1997 et les hauts
fonctionnaires de défense ;
3° Le chef d'état-major des armées, le
délégué général pour l'armement, les chefs d'état-major de
l'armée de terre, de la marine et de l'armée de l'air, le
chef du contrôle général des armées, le major général des
armées, les majors généraux de l'armée de terre, de la
marine, de l'armée de l'air et de la gendarmerie et les
sous-chefs de l'état-major des armées ;
4° Les chefs des services composant la
direction générale de la gendarmerie nationale et les
sous-chefs d'état-major de l'armée de terre, de la marine et
de l'armée de l'air.
2. La délégation n'est toutefois acquise que
si la nomination de l'intéressé a été publiée au Journal
officiel de la République française.
Il conviendra
donc de veiller attentivement aux conditions de publication
des décisions de nomination. En l'absence de précision, la
délégation entre en vigueur le jour suivant celui de la
publication au Journal officiel de la décision de
nomination. Si l'entrée en fonction effective est
postérieure à cette publication, on en précisera la date
dans la décision de nomination et l'octroi de la délégation
sera alors différé à cette date.
En revanche,
il va de soi que les effets de cette publication ne
sauraient être rétroactifs et permettre de régulariser des
actes pris par l'intéressé avant que sa nomination n'ait été
publiée.
Enfin, ces
dispositions impliquent qu'il faut également publier l'acte
chargeant un agent de l'intérim des fonctions assurées par
l'un des agents mentionnés à l'article 1er, s'il est
souhaité que l'intérim dispose de la même délégation que le
fonctionnaire qu'il remplace.
3. Liée à l'exercice des fonctions du
délégataire, la délégation n'est pas affectée par un
changement de ministre. Il n'existe donc plus, en pareille
hypothèse, de solution de continuité dans la validité des
délégations. Toutefois, le délégataire ne pouvant exercer
plus de compétences que le délégant, l'usage des délégations
doit dans ce cas se limiter à l'expédition des affaires
courantes pendant la période comprise entre la démission
d'un Gouvernement ou d'un ministre et l'entrée en fonctions
du nouveau ministre.
4. La délégation prévue par l'article 1er du
décret vaut pour la signature de l'ensemble des actes
relatifs aux affaires des services placés sous l'autorité du
délégataire, à l'exception des décrets. Elle inclut donc
aussi bien les actes unilatéraux que la décision de passer
un contrat (voir cependant infra [IV B] pour les marchés).
Le ministre dispose par ailleurs de la faculté d'en limiter
par arrêté la portée, dans les conditions prévues à
l'article 4 du décret.
5. Pour le reste, les délégations de
l'article 1er du décret obéissent au régime traditionnel des
délégations de signature. En particulier, à la différence
d'une délégation de compétence, elles ne dessaisissent pas
le ministre, qui a toute liberté pour évoquer les dossiers,
signer les actes en lieu et place du délégataire voire
mettre fin à la délégation par un arrêté publié au
Journal officiel de la République française.
-
Les délégations données à certains membres du cabinet du
ministre
1. La délégation doit être donnée par un
acte exprès, c'est-à-dire un arrêté publié au Journal
officiel (art. 2 du
décret du 27 juillet 2005).
Peuvent en
bénéficier le directeur du cabinet, son ou ses adjoints, le
chef de cabinet et l'adjoint du chef de cabinet.
La délégation
ne vaut que pour la signature des actes qui n'entrent pas
dans le champ des délégations dont disposent les
responsables administratifs du ministère par application de
l'article 1er. Cette règle s'applique même pour la signature
d'une simple circulaire interprétative (voir
fiche 1.3.7. et
CE., 4 juin 2007, ligue de l'enseignement et autres)
2. Les actes relevant des attributions de
plusieurs directions ou services d'un même ministère peuvent
être signés, selon ce qui paraît le plus opportun, soit par
le directeur ou le directeur adjoint de cabinet dans le
cadre de la délégation qui lui a été donnée par le ministre,
soit par les responsables des différents services concernés
qui usent alors conjointement de la délégation qu'ils
tiennent de l'article 1er.
-
Les subdélégations au sein des directions et des
services
1. La subdélégation suit le régime
traditionnel des délégations de signature :
- elle doit faire l'objet d'une décision
expresse, qui précise la teneur des attributions déléguées
et n'entre en vigueur, comme tout acte réglementaire, que le
lendemain de sa publication au Journal officiel ;
- elle ne prive pas le subdélégant de
l'usage de la délégation de signature dont il dispose
lui-même en application de l'article 1er ;
- elle peut être abrogée à tout moment par
un acte contraire du subdélégant ;
- elle cesse de produire effet si la
personne qui l'a donnée perd elle-même la délégation de
plein droit dont elle disposait, c'est-à-dire lorsque le «
subdélégant » cesse ses fonctions ou se voit retirer sa
délégation par décision du ministre. Ainsi, les
subdélégations données, par exemple, par un directeur
d'administration centrale devront être reprises si un
nouveau directeur est nommé.
2. Spécificité du mécanisme de
subdélégation.
S'il s'agit
bien, toujours, d'une délégation de la signature du
ministre, elle est accordée par l'un des principaux
responsables administratifs du ministère énumérés au 1° de
l'article 1er et, en ce qui concerne l'administration du
ministère de la défense, au 3° du même article au lieu de
l'être directement par le ministre lui-même.
L'acte de
subdélégation doit être signé par le supérieur le plus
proche de l'agent parmi ceux qui sont compétents pour
subdéléguer la signature du ministre en vertu des
dispositions sus rappelées. Ainsi, dans le cas où certaines
des directions de l'administration centrale sont placées
sous l'autorité du secrétaire général du ministère, c'est au
directeur, et non au secrétaire général, qu'il revient de
donner délégation aux agents de chacune de ces directions.
Les décisions
de subdélégations doivent être reprises en cas de changement
de subdélégataire. En revanche, les subdélégations
subsistent en cas de changement de ministre, y compris dans
l'hypothèse où le titre du ministre et la répartition des
attributions entre les membres du Gouvernement viennent à
être modifiés. C'est la raison pour laquelle les actes de
subdélégation doivent se borner, comme les autres textes
réglementaires, à faire référence au « ministre chargé de...
».
3. L'acte consistant à déléguer la signature
d'un ministre délégué ou d'un secrétaire d'Etat rattaché à
un ministre est, d'un strict point de vue juridique, un acte
superfétatoire. En effet, l'agent ne peut l'utiliser que
s'il dispose, par ailleurs, d'une délégation de signature du
ministre, puisque le ministre délégué ou le secrétaire d'Etat
n'exerce lui-même ses attributions que par délégation du
ministre auquel il est rattaché.
Il est donc
inutile de « doubler » les délégations accordées au nom du
ministre de délégations données au nom du ministre délégué.
4. Les délégataires peuvent être non
seulement les fonctionnaires de catégorie A et les
officiers, mais également des agents non titulaires, dès
lors qu'ils sont chargés de fonctions d'un niveau
équivalent.
Les agents
exerçant des fonctions de chef de service ou de
sous-directeur mais qui ne disposent pas d'une délégation de
plein droit parce qu'ils n'ont pas été nommés en cette
qualité et qui ne peuvent non plus être regardés comme des
intérimaires peuvent également se voir accorder une
délégation dans les conditions prévues à l'article 3 du
décret.
La délégation
s'exerce évidemment sous l'autorité et le contrôle des
supérieurs de l'agent. Mais celui-ci peut désormais
l'utiliser sans qu'il soit besoin de justifier de l'absence
ou de l'empêchement de ces supérieurs.
5. Le décret n'impose pas de limiter la
portée de la subdélégation aux affaires correspondant aux
attributions habituelles de l'agent. Il sera ainsi possible,
lorsque les nécessités du service l'exigeront, notamment
pour les besoins d'une permanence, de donner délégation à un
chef de bureau pour signer certains actes ne relevant pas
des attributions du bureau concerné. De même paraît-il
possible de donner une subdélégation à un sous-directeur
pour prendre certains actes relevant d'autres
sous-directions appartenant à la même direction, cette
subdélégation venant alors s'ajouter à la délégation dont
dispose l'intéressé en application de l'article 1er.
Les décisions
de subdélégations qui ne doivent être dans ce cas prises que
si les nécessités du service l'exigent (par exemple, pour
les besoins d'une permanence), doivent indiquer précisément
la nature des actes en cause ainsi que les conditions dans
lesquelles il peut en être fait usage.
Ces décisions
de subdélégation "aux fins d'exercice des permanences"
doivent, pour entrer en vigueur, être publiées au Journal
officiel de la République française.
Un
modèle d'acte
de subdélégation
se trouve en annexe de cette fiche.
Cas particuliers
-
Décrets d'attribution des ministres délégués et
secrétaires d'État
Ces décrets
portent délégation de signature du ministre au ministre
délégué ou au secrétaire d'État placé auprès de lui.
Cette
disposition, dont le détail peut varier, permet le plus
souvent au délégataire de signer seul, dans la limite de ses
attributions, tous actes, arrêtés et décisions.
En revanche, les décrets ne pourront être contresignés par
lui que conjointement avec le ministre auprès duquel il est
placé.
-
Délégations fondées sur le code des marchés publics
1. Depuis l'entrée en vigueur le 1er
septembre 2006 d'un nouveau code des marchés publics
(décret n° 2006-975 du 1er août 2006), le code des marchés
publics ne comporte plus de dispositions particulières
régissant la compétence pour passer les marchés publics au
nom de l'Etat. Aussi, les dispositions du
décret du 27
juillet 2005 relatif aux délégations de signature des
membres du Gouvernement s'appliquent-elles de plein droit.
Il en résulte que les agents disposant d'une délégation de
signature automatique par application de l'article 1er du
décret du 27 juillet 2005 peuvent en faire usage pour
conclure les marchés, si la passation des marchés est au
nombre des affaires relevant du service placé sous leur
autorité.
Ces mêmes agents disposent de la faculté de subdéléguer leur
compétence en la matière dans les conditions prévues par
l'article 3 du décret.
Dans le cas où un ministre entend limiter la possibilité
pour les agents disposant d'une délégation de signature
automatique d'en faire usage, par exemple en réservant cette
faculté à la passation de marchés inférieurs à un certain
montant, la portée de la délégation est précisée par un
arrêté pris sur le fondement de l'article 4 du décret.
2. Malgré l'entrée en vigueur du nouveau
code des marchés publics, il est nécessaire de rappeler quel
était le régime antérieur.
En effet, si l'abrogation des dispositions antérieures a
rendu caducs, à compter du 1er septembre 2006,
les arrêtés pris par les ministres pour déléguer leur
compétence dans le domaine des marchés, qu'il s'agisse de
délégations de signature ou de délégations de pouvoirs, ces
textes continuent toutefois à produire effet dans la mesure
requise pour assurer l'application des dispositions
transitoires prévues au II (marchés publics notifiés avant
le 1er septembre 2006) et au III (marchés publics
pour lesquels une consultation a été engagée ou un avis
d'appel public à la concurrence a été envoyé à la
publication avant le 1er septembre 2006) de
l'article 8 du
décret du 1er août 2006.
Ce régime antérieur devait être regardé comme une « loi
spéciale » dérogeant au droit commun des délégations de
signature. Il prévoyait que l'autorité compétente était soit
le ministre, soit le préfet, donnait la faculté à cette
autorité de désigner une autre personne responsable des
marchés, en usant soit d'une délégation de signature, soit
d'une délégation de pouvoir. Ces délégations devaient
préciser les catégories et montants des marchés pour
lesquels elles étaient données.
Mise en oeuvre
Dans un souci d'harmonisation, les textes portant délégation
de signature sont toujours rédigés ainsi :
- décret portant délégation de signature
(nom de la direction ou du service concerné)
- arrêté portant délégation de signature
(cabinet du ministre)
- décision portant délégation de signature
(nom de la direction ou du service concerné)
De manière générale, le rédacteur veille à viser des textes
à jour notamment en ce qui concerne l'acte de nomination du
Premier ministre et celui relatif à la composition du
Gouvernement.
Doivent être visés :
Pour les décrets et les arrêtés du ministre :
- le décret portant nomination du Premier
ministre ;
- le décret relatif à la composition du
Gouvernement ;
- le
décret
n° 2005-850
du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des
membres du Gouvernement ;
Pour les décisions :
- les
décrets et arrêtés relatifs à l'organisation de la
structure (délégation interministérielle, administration
centrale, service à compétence nationale, conseil …) ;
- le
décret n°
2005-850 du
27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des
membres du Gouvernement ;
-
Les mentions obligatoires
Pour chaque délégataire doit apparaître la civilité, le nom,
le prénom, le statut et la fonction au titre de laquelle la
délégation est donnée.
Les règles relatives à la féminisation des titres doivent
être respectées.
Il n'y a pas lieu d'indiquer que ces délégations ne sont
données "qu'en cas d'absence ou d'empêchement du
délégataire". Le décret du 27 juillet 2005 ne mettant plus
cette condition à la mise en œuvre de la délégation de
signature, l'inscrire dans l'acte de délégation traduit un
choix d'organisation administrative, qui peut avoir des
conséquences contentieuses et dont, il convient de mesurer
la portée pour ne le retenir que lorsque cela correspond à
ce qui est réellement souhaité et sera effectivement
appliqué.
-
Intitulé des ministres dans les décisions
Comme pour les autres textes réglementaires, les décisions
de subdélégations doivent se borner à faire référence au
"ministre chargé de…", sauf pour les ministères dont la
dénomination est traditionnellement invariable (ministre de
la justice ou ministre des affaires étrangères par exemple).
Il n'est pas nécessaire de prévoir une disposition expresse d'abrogation
puisque le nouveau texte emporte nécessairement abrogation
du précédent ; il n'est pas non plus utile de prendre un
texte d'abrogation lorsque le délégataire quitte ses
fonctions puisque sa cessation de fonction met fin par
nature à la délégation qui lui avait été consentie.
ANNEXE
MINISTÈRE DE ........................
(direction de ........................)
Décision du ........................ portant délégation de
signature
Le directeur de [ou autre autorité mentionnée au 1° ou au 3°
de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005]
........................,
Vu le décret n°........................ du
........................ relatif à l'organisation de
l'administration centrale du ministère de
........................ ;
Vu le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 relatif aux
délégations de signature des membres du Gouvernement,
notamment son article 3 ;
Vu ........................ [texte réglementaire régissant
l'organisation de la direction ou du service auquel
appartient le délégataire],
Décide :
1
Délégation est donnée à M. X, administrateur civil, à
l'effet de signer, au nom du ministre chargé de
........................, tous actes, arrêtés et décisions,
à l'exclusion des décrets, dans la limite des attributions
du bureau de .........................
2
Délégation est donnée à Mme Y, attachée d'administration
centrale, à l'effet de signer, au nom du ministre chargé de
........................, les titres de perception et les
documents relatifs à .........................
3
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la
République française.
Fait à Paris, le ........................
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