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Sur la compétence de la cour :
Considérant que, selon les dispositions du I de l'article L. 312-1 du code des juridictions financières, est justiciable de la Cour de discipline budgétaire et financière « b) tout fonctionnaire ou agent civil ou militaire de l'Etat, des collectivités territoriales, de leurs établissements publics, ainsi que des groupements des collectivités territoriales ; c) tout représentant, administrateur ou agent des autres organismes qui sont soumis soit au contrôle de la Cour des comptes, soit au contrôle d'une chambre régionale des comptes ou d'une chambre territoriale des comptes » ;
Considérant que le centre hospitalier de Marigot à Saint-Martin (Guadeloupe) était à l'époque des faits un établissement public local de santé régi par les articles L. 6141 et suivants du code de la santé publique soumis au contrôle des juridictions financières ;
Considérant que, d'une part, M. Lesegrétain, directeur d'hôpital, a exercé les fonctions de directeur du centre hospitalier de Marigot du 1er juin 1999 au 24 juin 2004 ; que, d'autre part, MM. Muller et Contant ont exercé les fonctions d'agent comptable du même établissement public respectivement du 1er août 1988 au 31 décembre 2003 et du 1er janvier 2004 au 5 novembre 2006 ;
Considérant en conséquence que MM. Lesegrétain, Muller et Contant sont justiciables de la Cour de discipline budgétaire et financière en application des dispositions précitées du b du I de l'article L. 312-1 du code des juridictions financières ;
Sur la prescription :
Considérant qu'aux termes de l'article L. 314-2 du code des juridictions financières « la cour ne peut être saisie après l'expiration d'un délai de cinq années révolues à compter du jour où aura été commis le fait de nature à donner lieu à l'application des sanctions prévues par le présent titre » ;
Considérant que la lettre du 27 décembre 2005 du ministre de la santé et des solidarités a été enregistrée au ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière le 3 janvier 2006 ; qu'ainsi les irrégularités mentionnées dans cette communication qui sont postérieures au 3 janvier 2001 ne sont pas couvertes par la prescription ;
Sur l'absence d'avis des ministres :
Considérant que l'absence de réponse du ministre du travail, de l'emploi et de la santé et du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie à la demande d'avis formulée le 8 juin 2011, dans le délai d'un mois qui leur avait été imparti, ne fait pas obstacle à la poursuite de la procédure, en application de l'article L. 314-5 du code des juridictions financières ;
Sur la règle non bis in idem :
Considérant que M. Lesegrétain soutient qu'il a déjà été sanctionné et ne peut être sanctionné deux fois pour les mêmes faits ; qu'il invoque l'arrêté du 23 juin 2004 qui l'a suspendu par une mesure à caractère conservatoire de ses fonctions, la décision du ministre le privant de l'indemnité de responsabilité à laquelle il pouvait prétendre au titre de l'exercice 2004 et la circonstance qu'il n'a pas figuré pendant quatre années consécutives au tableau d'avancement ; que, toutefois, ces mesures ne présentent pas le caractère de sanctions disciplinaires ; que, par suite, le moyen tiré de ce que la Cour de discipline budgétaire et financière ne pourrait le sanctionner à nouveau sans méconnaître la règle non bis in idem manque en fait ;
Sur les faits, leur qualification juridique et l'imputation des responsabilités :
Considérant qu'au terme des dispositions de l'article L. 313-4 du code des juridictions financières « toute personne visée à l'article L. 312-1 qui, en dehors des cas prévus aux articles précédents, aura enfreint les règles relatives à l'exécution des recettes et des dépenses de l'Etat ou des collectivités, établissements et organismes mentionnés à ce même article ou à la gestion des biens leur appartenant ou qui, chargée de la tutelle desdites collectivités, desdits établissements ou organismes, aura donné son approbation aux décisions incriminées sera passible de l'amende prévue à l'article L. 313-1 » ;
Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article L. 313-6 du même code que « toute personne visée à l'article L. 312-1 qui, dans l'exercice de ses fonctions ou attributions, aura, en méconnaissance de ses obligations, procuré à autrui un avantage injustifié, pécuniaire ou en nature, entraînant un préjudice pour le Trésor, la collectivité ou l'organisme intéressé, ou aura tenté de procurer un tel avantage sera passible d'une amende dont le minimum ne pourra être inférieur à 300 € et dont le maximum pourra atteindre le double du montant du traitement ou salaire brut annuel qui lui était alloué à la date de l'infraction » ;
Considérant que les irrégularités pour lesquelles M. Lesegrétain est renvoyé devant la cour se rapportent à l'absence de sincérité du budget primitif de l'établissement, au dépassement des crédits autorisés entre 2002 et 2004, à l'absence de comptabilité d'engagement, au suivi défectueux des emplois, à l'absence de comptabilité des stocks, à l'émission tardive de titres de recettes, à l'absence de facturations de certaines prestations, à l'absence de comptabilité analytique et de production de données sur l'activité de l'établissement, à la méconnaissance des prescriptions du code des marchés publics et au défaut de règlement de la taxe sur les salaires ; que MM. Muller et Contant sont renvoyés devant la cour pour les irrégularités susmentionnées relatives au dépassement des crédits autorisés et à l'absence de comptabilité des stocks ;
1. Sur l'absence de sincérité des budgets primitifs de l'établissement :
Considérant qu'en vertu de l'article R. 714-3-8, alinéa 2, du code de la santé publique, en vigueur au moment des faits, le budget d'un établissement hospitalier doit, pour être voté en équilibre réel, comporter des recettes et des dépenses « évaluées de façon sincère » ;
Considérant, d'une part, qu'en recettes des plus-values d'un montant total de 3 944 229 € n'ont pas été intégrées dans le budget de l'établissement, interdisant la diminution à due concurrence de la dotation globale de financement et des tarifs du centre hospitalier ; que la sous-estimation des recettes de groupe 2 « produits de l'activité hospitalière » et du groupe 3 « autres produits » a permis au centre hospitalier d'obtenir une dotation globale de fonctionnement et des tarifs hospitaliers majorés ; que les règles d'affectation des résultats d'exploitation, définies par l'article R. 714-3-49 du code de la santé publique, n'ont été respectées que pour l'exercice 2002 ;
Considérant, d'autre part, qu'en dépenses des écarts considérables ont été constatés de façon récurrente entre les données des budgets primitifs des exercices 2002 à 2004 et celles des dernières décisions modificatives, l'écart montant à 104 % pour l'exercice 2004 ; que ces écarts concernent chacun des quatre groupes de dépenses ; que le budget primitif du centre hospitalier ne comportait aucune inscription de crédits au titre de la taxe sur les salaires pour les exercices 1991 à 2004, qui s'est élevée à un total de 2 034 272,69 €, dont 1 184 197 € au titre des exercices 2001 à 2004, et qui n'a été acquittée qu'en 2006 ; que le budget primitif ne comportait pas davantage d'inscription au titre des dotations aux amortissements pour l'exercice 2002, au titre de la variation des stocks pour les exercices 2001 à 2004 ni au titre de l'affectation des résultats déficitaires antérieurs à 1995 ;
Considérant ainsi que les budgets primitifs du centre hospitalier de Marigot pour les exercices 2001 à 2004 inclus ont été préparés de façon insincère ; qu'il incombait à M. Lesegrétain, en sa qualité de directeur chargé de préparer le budget, de veiller à la sincérité et à l'équilibre réel du budget primitif soumis au vote ; qu'en méconnaissant les dispositions de l'article R. 714-3-8 du code de la santé publique il a commis l'infraction définie à l'article L. 313-4 du code des juridictions financières et engagé sa responsabilité sur le fondement dudit article ;
2. Sur le dépassement des crédits autorisés :
Considérant qu'aux termes du troisième alinéa de l'article 29 du règlement général sur la comptabilité publique l'engagement des dépenses « doit rester dans la limite des autorisations budgétaires et demeurer subordonné aux autorisations, avis ou visas prévus par les lois et règlements propres à chaque catégorie d'organismes publics » ; que l'article R. 714-3-28, alinéa 3, du code de la santé publique dispose que « les décisions modificatives sont transmises, en vue de leur approbation, à l'autorité administrative (...) » ; qu'en application de l'article L. 6143-4, les délibérations relatives au budget et aux décisions modificatives ne deviennent exécutoires qu'après approbation du directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation dans les conditions prévues à l'article L. 6145-1 ; qu'aux termes de l'article 12 B du règlement général sur la comptabilité publique « les comptables sont tenus d'exercer (...) en matière de dépenses le contrôle (...) de la disponibilité des crédits » ;
Considérant que, sur les exercices 2002 à 2004 inclus, trois délibérations du conseil d'administration du centre hospitalier ont modifié le montant des crédits ouverts et des recettes de l'établissement ; que les dépenses concernées par ces trois décisions modificatives ont été effectuées avant que lesdites décisions aient été régulièrement approuvées et rendues exécutoires ; qu'elles ont donc été réalisées en dépassement des crédits autorisés ; que le montant global des dépenses supplémentaires en cause s'élève à 4 136 829 € pour les exercices 2002 à 2004, dont 1 693 072 € au titre de la DM1 de 2002, 1 435 409 € au titre de la DM2 de 2003 et 1 008 348 € au titre de la DM2 de 2004 ;
Considérant en outre que le groupe 3 de dépenses « charges d'exploitation à caractère hôtelier et général » connaît en 2002 un dépassement de 974 364,81 € établi à l'issue du rapprochement entre les crédits alloués par le directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation et les dépenses réelles constatées au compte de gestion du centre hospitalier ; que ces dépenses ont été engagées au-delà du montant autorisé ;
Considérant que M. Lesegrétain, en sa qualité de directeur et d'ordonnateur de l'établissement, devait disposer d'une autorisation budgétaire régulièrement établie et exécutoire et veiller à la disponibilité des crédits avant d'engager les dépenses ; que ces règles n'ayant pas été respectées, la responsabilité de M. Lesegrétain est engagée sur le fondement de l'article L. 313-4 du code des juridictions financières ;
Considérant que MM. Muller et Contant, en leur qualité de comptable du centre hospitalier de Marigot, auraient dû vérifier la disponibilité des crédits avant la mise en paiement des dépenses des exercices 2002 à 2004 et auraient dû suspendre leur paiement dans l'attente de l'inscription des crédits suffisants ; qu'ainsi la responsabilité de MM. Muller et Contant est également engagée sur le fondement de l'article L. 313-4 du code des juridictions financières ;
3. Sur l'absence de comptabilité d'engagement :
Considérant qu'aux termes de l'article R. 714-3-42 du code de la santé publique « l'ordonnateur tient une comptabilité des dépenses engagées pour chacun des comptes prévus à l'article R. 714-3-15 » ;
Considérant que le deuxième alinéa de l'article R. 714-3-39 du même code prévoit que « les dépenses de la section d'exploitation régulièrement engagées mais non mandatées à la clôture de l'exercice sont notifiées par l'ordonnateur au comptable avec les justifications nécessaires et rattachées au résultat dudit exercice selon la procédure de rattachement (...) » ;
Considérant qu'aux termes de l'instruction budgétaire et comptable M 21 applicable aux établissements publics de santé « l'ordonnateur doit annexer au compte administratif les documents énumérés par l'article R. 714-3-46, alinéa 3, du code de la santé publique », parmi lesquels figure « un état des dépenses régulièrement engagées dans la limite des crédits autorisés et qui n'ont pas fait l'objet d'un mandatement à la clôture de l'exercice » ;
Considérant que le centre hospitalier de Marigot n'a pas tenu de comptabilité d'engagement entre 2001 et 2004 ; que ses comptes administratifs pour les années 2001, 2002, 2003 et 2004 ne comportent pas l'état annexé prévu à l'instruction budgétaire et comptable M 21 ; que si des charges ont été rattachées, les factures des dépenses correspondantes qui avaient été engagées et non mandatées n'ont pas pu être produites lors de l'instruction ; que les régularisations requises ne seraient intervenues qu'à compter de l'exercice 2007 ;
Considérant que M. Lesegrétain, directeur du centre hospitalier de Marigot, devait veiller à la tenue d'une comptabilité d'engagement ; qu'il devait être en mesure de produire l'état annexé au compte administratif sur les dépenses engagées non mandatées à la clôture de l'exercice et de communiquer au comptable les factures correspondant à ces dépenses ;
Considérant que le défaut de tenue d'une comptabilité d'engagement constitue une infraction aux règles d'exécution des dépenses de l'établissement au sens de l'article L. 313-4 du code des juridictions financières ; que cette infraction est imputable à M. Lesegrétain ;
4. Sur la gestion des emplois :
Considérant qu'aux termes de l'article L. 6143-1 du code de la santé publique « le conseil d'administration définit la politique générale de l'établissement et délibère sur (...) 6°) les emplois des personnels de direction et les emplois de praticien hospitalier à temps plein et à temps partiel, à l'exception des catégories de personnels qui relèvent des dispositions du chapitre Ier du titre V et des personnels accomplissant le troisième cycle de leurs études médicales ou pharmaceutiques ; (....) 10°) le tableau des emplois permanents, à l'exception de ceux mentionnés au 6° ainsi que ceux des catégories de personnels qui relèvent des dispositions du chapitre Ier du titre V et des personnels accomplissant le troisième cycle de leurs études médicales ou pharmaceutiques ; (...) » ;
Considérant qu'aux termes de l'article R. 714-3-28 du même code « le budget (...) est accompagné des documents mentionnés à l'article R. 714-3-16 (...) » ; que les documents mentionnés par l'article R. 714-3-16 alors en vigueur incluent le tableau des emplois permanents ;
Considérant que l'article R. 714-3-42 du même code dispose qu'« (...) au dernier jour de chaque trimestre civil l'ordonnateur établit un tableau des effectifs rémunérés » ;
Considérant que le tableau des emplois permanents permet au conseil d'administration de suivre l'évolution des emplois ; qu'en outre, avec l'état trimestriel des effectifs rémunérés, il constitue un instrument indispensable à l'exercice du contrôle interne et à la bonne gestion de l'établissement de santé ;
Considérant que les budgets primitifs ainsi que les décisions modificatives du centre hospitalier de Marigot, à compter de l'exercice 2001 jusqu'à la décision modificative de 2003, ne comportent pas de tableau des emplois ; que, durant cette période, l'établissement n'a pas établi et n'a pas transmis au directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation les états trimestriels des effectifs rémunérés ;
Considérant que le défaut de tenue et de transmission à la tutelle des tableaux d'emplois permanents et des états trimestriels des effectifs rémunérés constitue une infraction aux règles d'exécution des dépenses de l'établissement hospitalier au sens de l'article L. 313-4 du code des juridictions financières ; que cette infraction est imputable à M. Lesegrétain ;
5. Sur l'absence de comptabilité des stocks :
Considérant qu'aux termes de l'article R. 714-3-1 du code de la santé publique « les établissements publics de santé sont soumis au régime budgétaire, financier et comptable défini par les dispositions du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 (...) » ; que l'article 54 de ce décret prescrit la tenue d'une comptabilité spéciale décrivant l'existence des stocks et de leurs mouvements ;
Considérant qu'aux termes des deuxième et troisième alinéas de l'article 179 du règlement général sur la comptabilité publique l'agent comptable « est (...) chargé de la comptabilité matière. Lorsqu'il ne peut tenir lui-même la comptabilité matière, il en exerce le contrôle (...) » ;
Considérant qu'aux termes de l'instruction budgétaire et comptable M 21 applicable aux établissements publics de santé « la tenue d'une comptabilité matière est obligatoire dans tous les établissements publics de santé » ; que la responsabilité de sa tenue incombe à « un agent spécialement habilité, le responsable des services économiques qui exerce ses fonctions sous le contrôle, d'une part, du conseil d'administration et, d'autre part, de l'ordonnateur » ;
Considérant que le centre hospitalier n'a pas établi de comptabilité de ses stocks au cours des exercices 2001 à 2004 inclus ; que, de même, il n'a pas tenu le journal des stocks des entrées, le journal des stocks des sorties, le grand livre des stocks ni la balance des comptes de stocks ;
Considérant ainsi que les comptables publics en poste au cours de la période n'ont pas satisfait à leurs obligations de contrôle dans le domaine de la comptabilité matière ; qu'ainsi la responsabilité de MM. Muller et Contant, comptables successivement en poste à l'époque des faits, est engagée sur le fondement de l'article L. 313-4 du code des juridictions financières ;
Considérant que la responsabilité de M. Lesegrétain qui devait, en sa qualité d'ordonnateur, exercer son contrôle sur l'existence et la régularité de la comptabilité des stocks est engagée sur le même fondement légal ;
6. Sur l'émission tardive des titres de recettes et l'absence de facturation de certaines prestations :
Considérant qu'aux termes de l'article 5 du règlement général sur la comptabilité publique, applicable aux établissements publics de santé, « les ordonnateurs prescrivent l'exécution des recettes (...). A cet effet, ils constatent les droits des organismes publics (et ils) liquident les recettes » ;
Considérant qu'en application de l'article R. 714-3-26 du code de la santé publique le centre hospitalier de Marigot a bénéficié au cours des exercices 2001 et 2004 d'une dotation globale, représentative de la part des dépenses obligatoirement prises en charge par les régimes d'assurance maladie, comprenant notamment une somme égale à « la différence entre, d'une part, la totalité des charges d'exploitation inscrites au budget général (...) et, d'autre part, la totalité des recettes d'exploitation autres que la dotation globale » ;
Considérant que la plus grande partie des consultations externes facturées à des tiers autres que les organismes de sécurité sociale au cours des exercices 2001 à 2004 n'a pas donné lieu à l'établissement d'un titre de recettes avant le 31 décembre de l'exercice au cours duquel elles sont intervenues ; que le taux d'émission de ces titres de recettes au 31 décembre de l'exercice a été nul en 2001 et en 2002, qu'il s'est établi à 1,06 % en 2003 et à 44,72 % en 2004 ; que cette émission tardive a compromis le recouvrement des créances auprès des débiteurs concernés ;
Considérant qu'il n'est pas contesté que les transports réalisés par le service mobile d'urgence et de réanimation (SMUR), pour lesquels ont été inscrits au budget du centre hospitalier, après décisions modificatives, des crédits d'un montant total de 7 282,08 € en 2001, de 361 848 € en 2002, de 87 515,82 € en 2003 et de 112 057,21 € en 2004 n'ont, jusqu'en 2003, donné lieu à aucune facturation auprès des bénéficiaires de ces prestations de transport ; que les factures correspondant à ces prestations n'ont commencé à être établies qu'à compter de 2004 ; que la perte définitive de recettes qui en est résulté est évaluée à 561 645,90 € ; que cette perte a dû être compensée par une majoration à due concurrence de la dotation globale servie par l'assurance maladie à l'établissement public ; qu'il y a eu transfert du préjudice financier à l'assurance maladie ;
Considérant que le défaut de liquidation des créances, d'émission des titres de recettes des consultations externes de l'établissement et de facturation des prestations de transport servies par le SMUR constitue une infraction aux règles d'exécution des dépenses de l'établissement au sens de l'article L. 313-4 du code des juridictions financières ; que cette infraction est imputable à M. Lesegrétain, directeur et ordonnateur de l'établissement ;
Considérant, en outre, que l'absence de recouvrement des créances constitue un avantage injustifié, pécuniaire ou en nature accordé aux débiteurs du centre hospitalier, entraînant un préjudice pour l'établissement au sens de l'article L. 313-6 du code des juridictions financières ; que cette infraction doit également être imputée à M. Lesegrétain ;
7. Sur les autres griefs :
Considérant qu'il est fait reproche à M. Lesegrétain, pour certains achats de l'établissement, d'avoir méconnu les prescriptions du code des marchés publics en ne procédant pas à la définition des besoins de l'établissement et en ne respectant pas les procédures de publicité et de mise en concurrence ; que, par ailleurs, il est fait grief à M. Lesegrétain de n'avoir pas tenu de comptabilité analytique et de n'avoir pas produit de données sur l'activité du centre hospitalier ;
Considérant cependant que, dans les circonstances de l'espèce, les deux griefs invoqués ne sont pas constitutifs d'une infraction aux règles d'exécution des recettes et des dépenses de l'établissement ;
Sur les circonstances :
En ce qui concerne M. Lesegrétain :
Considérant que, sans contester la matérialité des faits irréguliers, M. Lesegrétain expose en son mémoire certaines circonstances susceptibles d'atténuer sa responsabilité ;
Considérant que l'absence d'enrichissement personnel de l'intéressé n'est pas de nature à atténuer sa responsabilité au regard des infractions des articles L. 313-4 et L. 313-6 du code des juridictions financières ;
Considérant, en revanche, qu'il y a lieu de tenir compte des difficultés particulières résultant du contexte insulaire ainsi que de la passivité et de la négligence des autorités de tutelle ; que, de même, il convient de prendre en considération l'état, de longue date très difficile, de l'établissement au moment où M. Lesegrétain en a pris la direction, et notamment l'absence d'une véritable comptabilité ; qu'en outre il doit être retenu que l'intéressé a, au cours de la période concernée, assuré la continuité du service public hospitalier et œuvré à l'ouverture d'un nouvel établissement de santé ;
Considérant ainsi que M. Lesegrétain bénéficie de circonstances susceptibles d'atténuer sa responsabilité ;
En ce qui concerne M. Muller :
Considérant que M. Muller invoque le défaut d'intervention de l'autorité en charge du contrôle de légalité et la passivité des autorités de tutelle ; que, cependant, le comptable public, chargé de vérifier la disponibilité des crédits, de garantir l'usage régulier des fonds publics et la conformité des opérations aux règles de la comptabilité publique, a le devoir, sans que soit nécessaire l'intervention d'une quelconque autorité, d'accomplir son office, notamment en suspendant le paiement des dépenses en dépassement de crédits et en vérifiant la bonne tenue de la comptabilité ; qu'ainsi M. Muller ne peut bénéficier de circonstances atténuantes ;
Considérant que l'inaction de M. Muller au cours des années en cause, malgré l'ancienneté de ses fonctions auprès de l'établissement et les injonctions de la chambre régionale des comptes, constitue une circonstance aggravante de sa responsabilité ;
En ce qui concerne M. Contant :
Considérant que M. Contant fait valoir à la cour qu'il a régulièrement alerté sa hiérarchie des irrégularités constatées ; que son intervention a permis de mettre fin à de graves malversations commises par un régisseur ;
Considérant ainsi que M. Contant bénéficie de circonstances absolutoires justifiant la relaxe ;
Sur l'amende :
Considérant qu'il sera fait une juste appréciation des circonstances de l'espèce en infligeant à M. Lesegrétain une amende de 2 000 € et à M. Muller une amende de 2 000 € ;
Sur la publication :
Considérant qu'il y a lieu, compte tenu des circonstances de l'espèce, de publier le présent arrêt au Journal officiel de la République française en application de l'article L. 314-20 du code des juridictions financières,
Arrête :