4.1.2. Procédure de transposition des directives

Version du 14 octobre 2013

La procédure de transposition en droit interne des directives négociées dans le cadre des institutions européennes est régie par la circulaire du Premier ministre du 27 septembre 2004 (JO n° 230 du 2 octobre 2004 p. 16920) dont ne sont reproduits ci-après que les développements relatifs aux études d'impact et au suivi des travaux de transposition.

Le SGAE a élaboré un guide des bonnes pratiques consultable sur l’extranet du secrétariat général du Gouvernement « Portail de la qualité et de la simplification du droit ».

La participation active des fonctionnaires et agents qui ont participé à la négociation des actes à transposer est une condition indispensable pour une transposition complète et cohérente de ces actes.

Les questions touchant à la rédaction des textes de transposition sont traitées dans la fiche 4.1.3.

Désignation d'un réseau de correspondants de la transposition

Il est désigné, dans chaque département ministériel, deux correspondants de la transposition, chargés de donner au ministre une vue d'ensemble des travaux relatifs à la transposition des actes européens, sans pour autant priver les directions et services compétents de la responsabilité qui leur incombe en ce qui concerne leur secteur d'attributions.

La fonction de correspondant de la transposition dans les services est confiée au secrétaire général du département ministériel ou au haut fonctionnaire pour la qualité de la réglementation. Ce correspondant est chargé de la définition et du suivi de la démarche du ministère pour la transposition des directives, du respect des échéances par les directions d'administration centrale chefs de file et de la coordination d'interlocuteurs qui, au sein des différents services du ministère, ont la charge de préparer les textes de transposition.

Un correspondant de la transposition est également nommé dans chaque cabinet ministériel. En lien étroit avec le correspondant de la transposition dans les services et avec le SGAE, il s’assure du respect des échéances et de l’exécution par les services du ministère des mesures nécessaires à la transposition des directives adoptées par l’Union européenne.

Phase préparatoire de la transposition

Chaque ministère assume, dans son domaine de compétences, la responsabilité de la préparation de la transposition du droit européen en droit interne. Cette responsabilité commence en amont de l'adoption des directives par les instances de l'Union européenne. Les effets sur le droit interne des dispositions envisagées et les contraintes ou difficultés qui pourront en résulter doivent en effet être mesurés et pris en compte dès le stade de l'élaboration et de la négociation des actes des institutions européennes.

L'identification de ces contraintes pourra en particulier nourrir les positions exprimées auprès de la Commission européenne dans la phase de consultation préalable des propositions d'actes (consultations sur les livres blancs ou livres verts par exemple). Une vigilance particulière mérite d'être accordée à ce stade au choix de l'instrument juridique soumis à la négociation. Il est de peu d'intérêt de faire le choix d'une directive lorsque sont négociées des règles qui ne laisseront aux États membres aucune marge d'appréciation dans leur mise en oeuvre : dans la mesure du possible, la forme du règlement devrait en ce cas être privilégiée.

Règles générales

L'activité normative de l'Union est gouvernée par les principes de subsidiarité et de proportionnalité. Il convient d'examiner chaque proposition de directive à la lumière de ces principes, ce qui conduit à écarter les questions qui peuvent être réglées au niveau national par chaque État membre.

Il faut également faire en sorte, au cours de la négociation, que soit fixée dans l'acte adopté par les institutions européennes une échéance de transposition compatible avec les difficultés d'ordre interne à surmonter pour la complète application de l'acte négocié, telles qu'elles ont pu être identifiées à ce stade. Par exemple, une transposition par la loi nécessitera un délai plus long qu’une transposition par décret ou arrêté. La demande de mise en oeuvre progressive d'un acte peut être un moyen de surmonter ces difficultés, dès lors que les délais ainsi obtenus sont effectivement mis à profit pour appliquer la stratégie initialement définie pour la transposition de l'acte.

Fiche d'impact simplifiée dite « FIS 1 »

Tout projet d'acte des institutions européennes doit donner lieu à une analyse préalable de ses impacts juridiques, budgétaires, techniques ou administratifs, y compris, le cas échéant, pour les collectivités territoriales, ainsi que de ses conséquences sur le secteur d'activité intéressé.

À cet effet, le ministère chef de file doit fournir, sur l'invitation du SGAE, dans les trois semaines suivant la transmission aux assemblées d'une proposition d'acte européen dans le cadre de la procédure de l'article 88-4 de la Constitution, une fiche d'impact juridique simplifiée relative à cet acte. Cette fiche dresse la liste des textes de droit interne dont l'élaboration ou la modification seront nécessaires en cas d'adoption de la directive. Elle fait état des difficultés de transposition déjà identifiées.

Il peut s'agir, en particulier :

  • d'interrogations sur le choix du niveau de texte adéquat dans la hiérarchie des normes internes ;
  • de difficultés d'interprétation ou de risques d'incohérence au regard des dispositions de droit interne liées à une insuffisante qualité rédactionnelle du texte communautaire.

Cette fiche est accompagnée d'une première évaluation portant sur les impacts autres que juridiques de l'acte, ainsi que d'un avis sur le principe du texte.

Fiche d'impact simplifiée dite « FIS 2 »

Dans les trois mois suivant la transmission de la proposition de directive par le Gouvernement aux assemblées, la FIS 1 est complétée pour devenir une analyse d’impact, appelée FIS 2. 

Cette FIS 2 comporte un tableau de correspondance précoce, article par article, entre l’acte en cours de négociation et les dispositions de droit interne appelées à faire l’objet de modifications lors de la transposition. 

La FIS 2 permet également de mesurer les impacts techniques, budgétaires et administratifs de l’acte en cours de négociation et de définir par anticipation la liste des organismes qui seront obligatoirement consultés au stade de l’élaboration des mesures nationales d’exécution. En outre, il convient de porter une attention particulière à l’association des collectivités territoriales lorsque la proposition d'acte négociée affecte leurs domaines de compétences.

Saisine pour avis du Conseil d'État

Comme l’indique la circulaire du 21 juin 2010 relative à la participation du Parlement national au processus décisionnel européen, s'il apparaît, dès la présentation du projet d'acte ou au cours de sa négociation, que l'insertion dans le droit interne du texte examiné par le Conseil de l'Union européenne est susceptible de soulever des problèmes juridiques délicats, le Conseil d'Etat peut être saisi d'une demande d'avis, selon les modalités de droit commun (voir fiche 2.1.3.).

Suivi des travaux de transposition

Plan de transposition

Dès que la directive a été publiée, son texte est transmis par le SGAE au ministère désigné en qualité de chef de file et aux autres ministères intéressés. Dans un délai fixé par le SGAE, qui ne saurait excéder trois mois suivant cette transmission, le ministère chef de file de la transposition adresse au SGAE un plan de transposition.

Le plan de transposition comporte :

  • un échéancier d'adoption des textes relevant de ses attributions,
  • un tableau de concordance définitif permettant d'identifier clairement les dispositions à transposer,
  • la composition de l’équipe projet. 

Le responsable de l’équipe projet est un agent du ministère chef de file. Un agent du SGAE participe de droit aux travaux de cette équipe et est amené, en cas de transposition complexe, à piloter et à coordonner les travaux de transposition.

Les délais requis pour l'élaboration des textes doivent être déterminés avec réalisme. Il convient, en particulier, de prendre toutes mesures pour concilier les procédures de consultation applicables à certains textes, par exemple la consultation d'instances représentant les professions ou la commission consultative d’évaluation des normes, avec le respect des délais de transposition. 

Outre ces consultations préalables, il convient également de mentionner les éventuelles notifications préalables qui peuvent résulter de la directive 98/34/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 juin 1998 prévoyant une procédure d'information dans le domaine des normes et réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l’information ou de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur. 

Pour de plus amples informations sur ces questions, il est renvoyé à la fiche 2.1.4. 

C'est à ce stade qu'il convient également d'identifier les difficultés qui subsisteraient dans l'interprétation du texte européen. En cas de difficulté sérieuse, le SGAE et, le cas échéant, la direction des affaires juridiques du ministère des affaires étrangères sont saisis sans attendre.

Réunions interministérielles de suivi de la transposition

Ces réunions, convoquées par le SGAE à échéances régulières, permettent de vérifier le respect des échéanciers indicatifs fixés à la suite de l'adoption de la directive. Dans le cas particulier où la directive comporte des dispositions prévoyant que certaines des questions relevant de son champ d'application feront l'objet d'un nouvel examen à une échéance prédéterminée (clause dite « de rendez-vous »), le SGAE veille à ce que le délai ainsi accordé soit employé à préparer la position de la France dans les discussions à venir.

Il incombe au SGAE de tenir à jour, en liaison avec les ministères intéressés, le tableau général de transposition des directives. Une synthèse de ce tableau, par ministère, est transmise semestriellement au secrétariat général du Gouvernement, aux fins d'examen dans le cadre de la programmation du travail gouvernemental, et portée à la connaissance des membres du cabinet du Premier ministre pour les matières relevant de leur secteur ainsi que des directeurs de cabinet des ministres intéressés.

Afin de résoudre les difficultés identifiées dans le cadre du suivi interministériel de la transposition opéré par le SGAE, un groupe à haut niveau de la transposition des directives se réunit à un rythme trimestriel sous l'autorité conjointe du secrétaire général du Gouvernement et du secrétaire général des affaires européennes, en liaison avec les ministères chargés des relations avec le Parlement et des affaires européennes et en présence des correspondants de la transposition. Les difficultés qui subsisteraient à ce stade sont soumises à l'arbitrage du Premier ministre dans les meilleurs délais.

Rôle du comité de liaison

Le groupe à haut niveau de la transposition des directives examine notamment l’état d’avancement des travaux législatifs de transposition chaque trimestre. Ces travaux sont évoqués également dans le cadre du comité de liaison. 

Le comité de liaison réunit chaque trimestre, sous la présidence du SGG et du SGAE, des représentants des commissions des assemblées parlementaires et des ministères concernés. En cas de nécessité, le comité se réunit à plus haut niveau (avec le secrétaire général du Gouvernement, le secrétaire général des affaires européennes et les présidents des commissions chargées des affaires européennes de l’Assemblée nationale et du Sénat). 

Ce comité évoque toute question intéressant les travaux de transposition dont, en particulier, le périmètre des projets de loi portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne (DDADUE) susceptibles d’être déposés au Parlement au début de chaque année civile (pour la notion de DDADUE, cf. fiche 4.1.3.).

Notification à la Commission des mesures de transposition

La notification doit intervenir au plus tôt après la publication de la mesure de transposition. 

Le ministère chef de file adresse au SGAE les textes de transposition publiés au Journal officiel. Le SGAE est seul habilité à notifier les mesures nationales d’exécution (dites « MNE ») à la Commission européenne, via la Représentation permanente, par voie électronique.

Pour la Commission, seule cette notification électronique fait foi.