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Principe et exceptions

Le principe jurisprudentiel 

En vertu de l'article 22 de la Constitution, les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les « ministres chargés de leur exécution » et non, à l'instar des actes dont le Président de la République est l'auteur, par les « ministres responsables » (sur cette dernière notion, voir fiche 3.9.1.).

Selon la définition qu'en donne le Conseil d'État, les ministres chargés de l'exécution d'un acte réglementaire du Premier ministre sont « ceux qui seront compétents pour signer ou contresigner les mesures réglementaires ou individuelles que comporte nécessairement l'exécution de cet acte » (CE, Ass., 27 avril 1962, Sicard et autres, Rec. p. 279).

Autrement dit, les ministres chargés de l'exécution d'un décret sont ceux qui auront la charge de prendre les mesures juridiques nécessaires à son application.

A contrario, le simple fait qu'un ministre soit intéressé par le sujet traité - au motif, par exemple, qu'il serait ultérieurement amené à faire application du décret en cause pour prendre un certain nombre de mesures individuelles - ou qu'il ait été associé à la préparation du décret ne justifie pas, à lui seul, qu'il appose son contreseing sur le texte en cause. Notamment, la circonstance que le décret comporte des incidences financières pour l'État ne suffit pas à justifier le contreseing du ministre du budget (CE, 29 avril 1998, commune de Gonesse et autres, n° 187801). De même, le ministre de l'intérieur ne contresigne pas tous les décrets impliquant une intervention du préfet dans leur mise en œuvre, ce dernier étant le représentant de chaque ministre dans le département ou la région (CE, Ass., 12 avril 2002, Fédération des industries de la parfumerie, n° 230848).

Par exemple, le décret n° 85-986 du 16 septembre 1985 relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires de l'État, à la mise à disposition, à l'intégration et à la cessation définitive de fonctions, qui donne compétence aux ministres dont relèvent les fonctionnaires pour prononcer par arrêté les mesures qu'il prévoit (mise à disposition, détachement, etc.), a été contresigné par le ministre de l'économie, des finances et du budget, le secrétaire d'État à la fonction publique et le secrétaire d'État au budget, et non par l'ensemble par l'ensemble des ministres.

Le ou les ministre(s) sur le rapport desquels est pris le décret (voir fiche 3.1.4.) sont regardés comme « chargés de l'exécution » de celui-ci et sont donc appelés à le contresigner.

Ces principes s'appliquent aussi bien aux décrets pris en vertu du pouvoir réglementaire autonome du Premier ministre qu'aux décrets pris pour l'application des lois.

Ils ne sont sujets qu'aux trois réserves exposées aux points suivants.

Exceptions

Les prévisions expresses d'un texte

Certaines normes de rang supérieur prévoient expressément que les règlements pris pour leur application comporteront le contreseing de certains ministres. Elles doivent être respectées.

Par exemple, en application de l'article 12 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 modifiée portant loi organique relative au statut de la magistrature, toute disposition réglementaire nouvelle prescrivant la participation des magistrats aux travaux d'organismes ou de commissions extrajudiciaires doit être soumise au contreseing du garde des sceaux. 

Il est à préciser toutefois que lorsque les dispositions de cette nature sont contenues dans des lois antérieures à l’entrée en vigueur de la Constitution de 1958, il n’y a plus lieu d’en faire application (CE, 7 décembre 1973, Le Couteur et Sloan, Rec. p 705).

Il est par ailleurs d'usage que les décrets portant attribution de compétences à un ministre ou délégation de compétences à un ministre délégué ou à un secrétaire d'Etat disposent que l'intéressé contresignera les décrets intervenant dans certaines matières (cf. infra). En pareille hypothèse, le contreseing considéré devra, pour respecter cette mention, être systématiquement recueilli, alors même que son absence ne vicierait pas la légalité du règlement (voir CE, Ass, 8 juillet 1994, Tête, n° 141301).

Le cas particulier de l'outre-mer 

Dans un souci de coordination gouvernementale, il est à la fois souhaitable et admis que le ministre chargé de l'outre-mer contresigne les décrets, non seulement lorsqu'il a des mesures d'exécution à prendre (à cet égard, il convient de rappeler qu'il exerce outre-mer les attributions relevant du ministre de l'intérieur en métropole), mais également dans deux cas :

• s'agissant des collectivités d'outre-mer régies par l'article 73 de la Constitution, lorsque le texte en cause comporte une mesure d'adaptation en vue de son application à ces collectivités ou prévoit, au contraire, qu'il n'y sera pas applicable ;
• lorsque le texte comporte une mention d'application dans les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution ou en Nouvelle-Calédonie (voir sur ce point la fiche 3.6.1.). 

Le cas du texte instituant ou modifiant une contravention

Pour des raisons de bonne administration également, afin d'assurer la cohérence de la politique pénale, tout décret instituant ou modifiant une contravention, que les modifications portent sur la définition de l’incrimination et/ou la détermination des peines encourues, doit être contresigné par le garde des Sceaux.

Mise en œuvre 

La mise en œuvre de ce principe et de ces exceptions appelle les précisions suivantes.

Décrets pris pour l'application des lois

Le fait que l'acte de promulgation d'une loi soit revêtu du contreseing d'un ministre considéré, à cet effet, comme « ministre responsable » ne confère pas à celui-ci la qualité de « ministre chargé de l'exécution » de l'ensemble des décrets d'application de cette loi.

Décrets modifiant des décrets antérieurs

Selon une jurisprudence constante, de tels décrets peuvent être valablement contresignés par les seuls ministres concernés par les dispositions modifiées, c'est à dire chargés de leur exécution. Il n'y a donc pas nécessairement sur ce point parallélisme des formes entre texte initial et texte modificatif.

Décrets prévoyant la désignation de représentants de l'État au sein d'un organisme public.

On recueillera systématiquement le contreseing des ministres que le décret invite à désigner, par arrêté, des représentants.

A contrario, lorsque les représentants de l'administration sont désignés « ès qualités», le décret qui institue la commission ou l'organisme ne doit pas, en toute rigueur, être contresigné par chacun des ministres dont dépendent ces fonctionnaires. On veillera simplement à leur bonne information durant la procédure interministérielle préalable à l'adoption du projet de décret.

Décrets dont l'application ne requiert aucun acte ministériel d'exécution

En vertu de l'article 22 de la Constitution, les textes de cette nature ne doivent normalement comporter que la signature du Premier ministre, à l'exclusion de tout contreseing. La pratique est en ce sens pour les décrets n’entrant dans le champ de compétences d’aucun ministre, comme c’est le cas actuellement de ceux relatifs aux juridictions financières (voir, pour un exemple, le décret n° 2012-255 du 23 février 2012 relatif au siège et au ressort des chambres régionales des comptes).

Lorsqu’un décret n’implique aucune mesure ministérielle d’exécution mais relève de la compétence d’un ministre, il est pris sur le rapport de ce dernier qui, par suite, le contresigne. Tel est le cas, par exemple, de la plupart des décrets portant déclaration d’utilité publique.  

Contreseing par un ministre délégué ou un secrétaire d'État placé auprès d'un ministre

Les ministres délégués et secrétaires d'État placés auprès d'un ministre signent les actes entrant dans leur domaine d'attributions dans les cas et conditions prévus par leur décret de délégation.

La pratique récente a été, dans les décrets de délégation, de permettre au ministre délégué ou au secrétaire d'État de signer seul, pour le ministre titulaire et par délégation, tous arrêtés, circulaires, actes et décisions intervenant dans son domaine et de prévoir qu'il contresigne les décrets intervenant dans ce même domaine.

S'agissant des décrets, le contreseing du ministre délégué ou du secrétaire d'État ne peut toutefois que s'ajouter à celui du ministre, jamais s'y substituer.

L'omission du contreseing d'un ministre délégué ou d'un secrétaire d'État placé auprès d'un ministre n'entache pas d'illégalité un décret contresigné par ce ministre (CE, 12 février 2007, Société les laboratoires Jolly-Jatel, n° 290164 ; CE, 16 novembre 2011, Société Ciel et Terre et autres, n° 344972) .

Difficultés à déterminer les contreseings

Dans l'hypothèse où, faute de disposition expresse, il serait malaisé de prévoir les mesures qui devront être prises pour l'exécution d'un décret, on préférera recueillir des contreseings nombreux, alors même que certains d'entre eux pourraient s'avérer superfétatoires, plutôt que de risquer d'entacher la régularité formelle du décret.

Article d'exécution

La liste des autorités « chargées de l'exécution » d'un acte du Premier ministre, entendues dans le sens des indications qui précèdent, doit figurer dans le dernier article de l'acte en cause, dit « article d'exécution ».

On veillera à désigner ces autorités par leur titre officiel exact et complet, mis au féminin s'il y a lieu, tel qu'il figure dans le décret relatif à la composition du Gouvernement et dans l'ordre protocolaire. A contrario, la formule « le ministre chargé de... », utilisée à juste titre dans le corps d'un décret dans un souci de simplification et de clarté, est à proscrire dans l'article d'exécution.

À défaut de ministre chargé d'exécuter le décret, l'article d'exécution se borne à préciser les conditions de publication de celui-ci.